重庆市人口城镇化发展现状、障碍及对策分析

陈国生,张 引,陈晓亮

(1.湖南工学院 旅游规划与设计研究所，湖南 衡阳 421002；2.中南林业科技大学 商学院，湖南 长沙 410004；3.西南大学资源环境学院，重庆 400715)

城镇化是现代化进程中必然发展途径，是中国现代化建设的重要历史任务和长期发展战略。中共中央在十八大报告中明确提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。中央城镇化工作会议强调要紧紧围绕城镇化发展质量，稳步提高户籍城镇化水平；要“以人为本”，推进以人为核心的城镇化。《国家新型城镇化发展规划(2014-2020)》指出，新型城镇化是中国城镇化发展的新目标和根本要求。国家直面城镇化发展中出现的矛盾和问题，提出加快转变城镇化发展模式，从注重规模、速度、投入的发展模式转向注重质量、效率、效益并兼顾人与自然全面和谐的可持续发展模式，从由政府主导、重规模扩张、人口数量集聚和空间蔓延的外延式城镇化，转变为以科学发展、统筹发展为宗旨，以产业升级为动力，实现经济、社会、资源、环境协调一致发展的内涵式城镇化。

中国城镇化发展区域差异明显，需要探索区域特色的城镇化发展道路。重庆市是中国西部地区唯一的直辖市和国家五大中心城市之一，是国家统筹城乡发展综合配套改革实验区，在国家发展战略布局中具有举足轻重的地位和作用。选取重庆市在推动新型城镇化发展过程中所面临的人口问题作为分析个案，在人口结构、城镇化发展速度和特征、空间差异等多方面具有代表性，对国内尤其是中西部地区省、市、区有一定借鉴意义。笔者采用重庆市统计年鉴和中国人口统计数据，运用定量分析、比较分析等方法，归纳总结重庆人口要素现状、问题及其原因，结合新型城镇化发展要求和目标提出相应对策。

1 人口城镇化与新型城镇化的内在逻辑

1.1 人口城镇化是新型城镇化的核心任务

人口作为经济、社会发展的重要因素对城镇化发展质量、产业升级转型、城镇体系构建等起到重要支撑作用。城镇化率就是城镇人口占总人口的比率，因此人口城镇化是衡量城镇化发展水平的主要依据之一。新型城镇化首要考虑的问题也是人口如何向城镇转移的问题。中国人口与发展研究中心课题组提出，加快人口城镇化是实现城乡一体化载体，是经济增长的稳定驱动力，是启动内需重要举措，是解决“三农”问题根本出路，是实现现代化的前提[1]。因此，发展新型城镇化的核心问题是解决好人口城镇化的问题。

1.2 新型城镇化的目标和任务是人的全面发展

新型城镇化要走不同于过去的粗放式城镇发展道路，提出要“以人为本”。李克强总理在“两会”记者招待会上指出：“我们强调的新型城镇化，是以人为核心的城镇化”。这说明新型城镇化在发展过程中首先应考虑人的问题。要发挥人口要素在城镇化进程中的主体作用，充分尊重人的选择和人的需求，让城镇化成为实现人的价值、发挥人的主导作用的重要力量。具体而言，新型城镇化进程中要为进城农民工提供充足就业岗位和相应社会保障，同时通过适度规模经营增加农民收入，要帮助进城农民工实现市民化，改善城市人居环境，有效防止“城市病”。

1.3 向城镇转移农业剩余人口是新型城镇化发展要求

城镇化的过程是一种产业结构调整的过程。新型城镇化和统筹城乡发展的基本实现道路是实现农业生产效率的提高，实现农业剩余人口的转移。李克强总理在“两会”期间参加山东代表团审议提出：“城镇化与农业现代化相辅相成，是新型“四化”的必然要求。要顺应农村富余劳动力向城市转移的大趋势，在增强城镇承载能力的同时，提高农村劳动生产率，使农民工在城里安居乐业，使现代农业得到更大发展，实现良性互动”[2-3]。新型城镇化的完成离不开农业的发展和生产方式转变，并以此为基础进行农业剩余人口的转移。因此，在考虑新型城镇化和工业化、农业现代化同步发展的问题上，农业剩余人口转移到城镇是新型城镇化实现的主要途径和发展要求。

2 重庆市人口城镇化发展现状

重庆市作为人口最多的直辖市，其常住人口数和城镇化率呈现较快增长趋势，在空间分布上呈现地域和城乡的不平衡，在人口结构上存在一定不合理，具体体现在以下6个方面。

2.1 常住人口和城镇化率提高较快

截止2012年底，重庆市常住人口总数达2 945×104人，其中城镇人口数1 678.11×104人，城镇化率达57%[4]，比上年增长2个百分点。10年来，城镇化率年均提高1.6%以上，常住人口总数增加了约97×104余人，城镇人口增加了近664×104人，城镇化率累计提高近21.4个百分点。

2.2 人口空间分布西多东低、城多村少

总体上看，重庆市人口分布呈现西部集中，东部两翼较分散的空间分布格局。2012年，主城九区人口密度平均640.9人/km2(其中：主城九区高达1 453.3人/km2)；环都市区人口密度为449.2人/km2，渝东北翼平均人口密度为244.3人/km2，渝东南翼平均人口密度为141.2人/km2[5]。

2.3 人口城乡结构向城市倾斜

重庆市2000年～2012年累计增加城镇人口近660×104人，减少乡村人口568×104人。2000年，人口城乡比为0.55，2008年提高到1.0，2012年，人口城乡比达到1.32，提高了0.77，年均增加0.06。

2.4 人口老龄化显著

根据全国第六次人口普查(2010年)统计数据，重庆65岁以上老龄人口为333.4×104人，老龄化率11.6%，居全国之最。预计未来10年，重庆老龄人口数量和比例下降缓慢，中青年人口数量增长较慢。

2.5 人口受教育程度低

从重庆市“五普”和“六普”数据来看，重庆大专以上文化程度人口不到常住人口总数的1/10，而文盲人口约为北京、天津、上海文盲人口总和。

2.6 人口净流出量大

2012年，重庆外出至市外人口数528.57×104人，市外外来人口数121×104人，人口净流出数407.57×104人。

3 重庆市人口城镇化主要发展障碍

重庆市乡村人口和农业从业人口基数较大，农业人口主要分布在东部两翼地区，城镇人口集中在都市核心区和主要区县城市，人口密度地区差异明显；人口城镇化的发展特征对重庆在城镇体系优化、产业结构调整、农业现代化发展等方面存在长期影响。

3.1 人口分布不均衡影响城镇体系优化和聚集扩散效应发挥

重庆人口正在快速向都市核心区和大城市聚集。重庆市的人口城镇化率和空间分布现状显示，人口主要集中在西部“一小时”经济圈和大城市中，可预见重庆人口城镇化是主城九区形成超大都市，“一小时”经济圈成为主要人口聚集区，以使该区域充分发挥出大都市的聚集效应，加快产业结构优化，发挥劳动力规模优势和辐射带动作用。然而人口大量向都市区和大城市聚集，导致重庆首位度高达7.4。重庆除主城九区人口上1 000×104之外，缺少100×104～200×104人的特大城市，城镇体系优化道路艰难，难以充分发挥出大城市的聚集和扩散效应。缺少了成熟的次级特大城市和大城市，影响到重庆城市体系的健康发展，也阻碍了产业的次级布局和有效分工，降低了城市间的协同程度，也为人口向次级中心城市聚集带来长期的结构性影响。

3.2 人口结构不合理影响劳动力供给和产业结构优化升级

根据统计分析，重庆将长期处于老龄化阶段，这意味着未来劳动力供给不足风险加大，同时公共服务开支压力增大，间接影响重庆产业发展过程中的结构调整和优化。二、三产业的发展需要大量青壮年且接受过一定教育培训的熟练劳动力，然而重庆人口受教育程度相对较低，本地职业教育发展满足不了行业发展需求，为重庆承接产业迁移，发展服务产业，发展高新技术产业、战略性新兴产业等带来长期不利影响。如果缺乏熟练劳动力将提高市场劳动力成本，在产业转移过程中成为竞争的劣势；缺乏顶尖级人才和智库建设将无法为技术含量高、科技创新要求严的产业提供充足人力支持，也将导致重庆无法抓住快速升级传统产业和大规模布局高新产业、战略性新兴产业的机会，最终延缓占领产业链高端的时间，为未来重庆的产业竞争埋下不利因素。

3.3 人口主要向大都市流动影响农业现代化发展和城乡一体化进程

重庆每年有大量净流出的人口，其中占大部分是农业人口净流出。流出人口主要聚集在大都市，形成庞大的都市区。都市区和第二大城市之间首位度高达8.26，难以形成合理的城市体系和产业梯度，对大城市的兴起和发展带来严重影响。由于重庆市人口迁移主要是农村向城镇迁移，而当地农业受山地丘陵地形限制，机械化农业产业化发展较困难，对劳动力的依赖较大。受地形和交通限制，重庆大部分地区长期以农业产业为主导，乡村人口数量庞大，城市反哺农村能力较弱，农业现代化水平较低，乡镇企业发展滞后，导致重庆市农村地区乡村城镇化进程迟缓。因此，如果不能为农业人口提供就地就业和以现代农业为收入来源的机会，将难以遏制人口的向外迁移势头，也将无法开展城乡一体化发展战略。缺少向小城镇聚集的农业人口，势必降低生产要素在乡村发挥规模效应，城市资本、技术、市场等对农村和农业投入迟缓，特色产业和现代农业无法形成，农村居民收入增长缓慢，土地收益率低，这些都将深刻影响到农业现代化发展和城乡统筹发展进程。

4 重庆市人口城镇化障碍的原因

重庆人口要素的制约作用一方面同重庆独特的地理地貌关系密切，另一方面也同人口基数较大、经济发展不平衡、教育文化水平较低有密切关系。

4.1 独特的地形地貌形成人口分布的地域特征和城市体系

重庆的地形主要以山地为主，尤其是在东北和东南两翼地区处于大巴山、武陵山区的纵深交错地带。重庆市域内江河纵横，长江、嘉陵江、乌江等大江大河和无数支流将重庆有限的山谷平地进行切割。重庆几乎没有平坦的平原和盆地平坦地貌。只有西部地区处于几大山脉的谷地之间尚存较宽阔的发展空间。重庆独特的山水城市形态使长期以来人口主要分布在西部大都市和其周围城市之中，也导致都市区膨胀式发展，而次级城市发展缓慢，没有形成合理的城镇体系。地理特征无法人为改变，意味着重庆长期将以西部地区和大城市发展为主，兼顾发展中小城市和城镇，力求抵消地形地貌带来的发展制约。

4.2 区域经济发展不平衡导致城乡分布不均衡和人口外流

重庆都市圈和包括主城九区的“一小时”经济圈工业基础较雄厚，发展历史悠久，产业以第二、三产业为主，劳动力密集，该区域在长期都将具有强大的聚集能力。而渝东北、东南地区分布着为数不多的中小城市和小城镇，农业是主要产业，经济力量薄弱，乡镇企业数量小、力量弱，因而该区域小城镇发展长期滞后，对人口的聚集作用较小。区域经济发展的不平衡是形成人口城乡分布不均衡的重要因素之一，也导致本地人口大量向市外流动。

4.3 人口基数较大和落后的教育文化水平制约人口结构优化

重庆人口基数较大，是直辖市中人口最多的，近3 000×104人。其中农业人口占近一半，农村劳动力向城镇转移潜力有待开发。然而，乡村人口就地城镇化数量较少，中小城镇发展动力较弱，吸纳农村剩余劳动力能力较低，教育资源向乡村和中小城镇分配不足，导致人口大部分受教育程度偏低，使人口结构尤其是受教育程度结构的优化面临巨大困难。进而，较低的人口素质又制约着产业升级所需高素质劳动力供给，以及发展方式转变所需的智力资源的投入。未来重庆在建设知识城市、智慧城市进程中，也面临高素质劳动者数量不足和整体供给不足的尴尬境地。

4.4 制造业布局都市圈延缓中小城镇化和产业转移进程

重庆是中国的工业制造基地，历史上因制度安排有大量工业制造企业落户在重庆。以前由于交通、地形等限制，制造业大多分布在都市区。制度安排的惯性使都市圈的制造业发展规模雄厚，实力强大。围绕主要企业的其它中小制造业企业也迅速向都市区集中，并对劳动力产生巨大吸引力。重庆市人口迁移的主要目的地是主城都市区。这就使大城市快速发展而中小城镇缺乏发展动力，无法落户大型制造业企业，就无法吸纳转移人口，不利于周边城市发展和小城镇建设，难以构建合理的城镇体系。产业布局要打破原有惯性思维，将主要制造业向周边城市迁移，壮大若干大型城市，加快发展中小城市和小城镇，减轻都市区发展压力，加快形成合理的人口分布和产业布局。

5 重庆市人口城镇化发展对策建议

5.1 有计划转移农业人口，加快发展中小城市和小城镇

按照城镇体系规模科学规划城镇空间布局，城市功能准确定位，产业合理配置，实现农业人口转移过程中的合理分流，保持符合承载能力的各级城市人口规模；提高区域中小城市产业集聚能力，扩大产业规模，在推进农业现代化基础上增强中小城市人口转移承载力；加快各地小城镇建设，鼓励乡镇企业发展，吸引城市资本投资农业产业，发展公司化经营的现代农业，出台相应的税收、贷款、融资办法发展农业经济，实现农业人口就地转移。

5.2 提高劳动力素质，推进产业升级和发展方式转变

加大对本地高等教育、职业教育、基础教育的投入力度，着力扫盲工程，提升劳动力资源总体质量，改善人力资源结构。出台吸引人才来渝就读、就业、创业、落户的政策措施；加大对R&D投入，实现投入超过当年GDP总量2%的目标；鼓励和支持本地大专院校、职业技校、培训机构不断发展壮大，提高各类院校、研究机构的社会服务能力和培训水平；进一步普及义务教育，减少文盲、半文盲数量；鼓励创新、创造，设立基金、奖金、奖励，资助自主创造；加速产学研转化，发展投融资平台，推动知识密集型产业的集聚和发展，走科技驱动下的新型城镇化道路。

5.3 创新户籍制度，逐渐取消二元户籍管理制度

现行人口管理制度是城乡“二元”的户籍管理制度，它的弊端是限制了人口流动，并以附着户籍的社会福利客观分化了城镇人口与乡村人口的生活质量，衍生出“二元”社会服务政策，形成“二元”生活结构。改革户籍制度应逐步放开户籍转移的限制，有条件实现户口转变，同时逐步取消附属社会福利，使流转为非农人口的城镇居民享受公平的社会服务，避免过大的社会管理压力，加快乡村人口城镇化进程。应着重考虑如何突破户籍制度限制，在同步发展大中小城市的同时，兼顾发展小城镇、中心镇，提高人口就地城镇化比例，为建立科学的城镇体系打下基础，为制定发展小城镇战略提供了较大空间，也是重庆发展城镇化的主要方向。

5.4 改善劳动力资源管理，抵消老龄化的消极影响

各地尤其是西部地区应借承接产业之机，充分开发利用本地农业劳动力资源；制定政策鼓励外出务工人员返渝就业；吸纳周边区域劳动力资源；探索公共养老、社会养老、社区养老、家庭养老等多种养老方式相结合的养老模式；在政府主导、社会参与下发展养老产业、老年经济，改善投融资环境，出台相应配套优惠政策，发展养老事业；通过灵活的政策扩大劳动力资源，抵消老龄化给重庆市人口城镇化和产业升级带来的不利影响。

总之，重庆市的人口城镇化在快速发展中面临着农业人口基数大、老龄化严重、人口素质不高、发展不均衡等障碍，导致人口城镇化的深入推进与产业调整、城镇化发展模式调整、城乡统筹发展等不适应。对农业转移人口在城市中安家落户并深入融入，享受平等的市民待遇，将是未来重庆人口城镇化发展的重要突破口。市民化将为重庆城乡发展带来新的机遇，加速城市基础设施建设进程、公共服务均等化投入、新增消费群体的消费潜力将带动生活性服务业和生产性服务业发展壮大。在人口城镇化进程中还要看到科技创新带动产业升级和城市发展的基础前提也是人口素质的进一步提高和高级人才的培养凝聚。只有实现了人的全面发展，才可能最终实现城镇化、工业化、农业现代化、信息化的同步发展。重庆市要进一步转变发展思维，在《国家新型城镇化发展规划》的指导下，深化人口制度改革，提高管理水平，科学谋划人口城镇化发展与产业、土地、城镇体系以及其它保障体制机制的协同一致，为加快推进重庆新型城镇化建设，缩小城乡差距，实现城乡统筹发展和加快建成小康社会奠定坚实基础。

参考文献：

[1]中国人口与发展研究中心课题组.中国人口城镇化战略研究[J].人口研究，2012，3：3-13.

[2]赵言涛.城乡一体化公共交通规划研究——以济南市历城区为例[D].济南：山东大学，2013.

[3]邓艾.汉中市城乡建设用地增减挂钩模式研究[D].西安：长安大学，2013.

[4]重庆统计局.重庆统计年鉴2013[M].北京：中国统计出版社，2013.

[5]杨孟属.重庆市城乡收入差距演变及其对经济增长的影响[D].重庆：西南大学，2014.