对我国民用核能公众参与现状的反思和建议——以江西彭泽核电争议为切入点

张 卿

引 言

核能高效，富集，清洁，经济，〔1〕参见黄振中等:《中国能源法学》，法律出版社2009年版，第293～294页。是具有广阔运用前景的新能源，对于我国保障能源安全，优化能源结构，改善大气环境〔2〕参见央广网:“全国多地重污染:专家称发展核电可解决雾霾困扰”，载http://www．cenews．com．cn/sylm/hjyw/201312/t20131209_752892．htm，最后访问时间:2013年12月30日。有着重要的战略意义。据2007年公布的《核电中长期发展规划(2005—2020年)》，2020年，我国核电运行装机容量将达到4000万千瓦;2011年，“十二五”规划再次明确，要在五年内“加快沿海省份核电发展，稳步推进中部省份核电建设，开工建设核电4000万千瓦”;虽然，自2011年3月日本福岛核事故以来，我国暂停了一切新建核电项目的审批，并启动核电安全大检查，但2012年6月，环境保护部等发布的《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》(下称《核安全“十二五”规划》)，为核电项目的审批重新打开了“半扇门”;〔3〕参见彭峰:“中国核能政策与立法若干问题思考”，载《中国环境法治》(2012年卷上)，法律出版社2012年版，第55页。去年年初，国务院《能源发展“十二五”规划》重申，到2015年，运行核电装机容量应达到4000万千瓦。根据该规划，2010年底“十一五”结束之时，我国核电装机尚只有1082万千瓦，但在建规模已达2924万千瓦，占世界核电在建规模的40%以上;去年9月份，国务院在《大气污染防治行动计划》中进一步强调“安全高效发展核电”，要求2017年运行核电装机容量达到5000万千瓦。由此可见，目前中国正大力推进核电站建设，民用核能产业驶入了“快车道”。

但与此同时，公众的“核恐惧”一直挥之不去，成为核能发展的致命阻力，例如20世纪80年代建设大亚湾核电站时，香港百万人签名要求停建缓建;秦山核电站动工之初，也曾在浙江海盐引起很大震动;2011年年初，福岛核泄“盐荒子孙”风波乍定，同年年底，江西彭泽核电项目争议再起。虽然政府乃至媒体通过举办核电专家讲座、请代表参观核电站、提供展览、现场咨询、披露权威信息、社区科普等方式平息了前三起核恐慌事件，〔4〕参见新华网:“让真相跑在‘谣盐’前面——专家点评上海72小时平息‘碘盐抢购风’”，载http://www．sh．xinhuanet．com/2011－03/22/content_22345138．htm，最后访问时间:2013年12月29日。但彭泽核电站由于位于福岛核灾后收紧核电审批的特殊时期，加上遭到邻县安徽望江的强烈抗议，现仍处于停建状态，30多亿前期资金几成水漂，千亿投资梦中断，相关服务业项目也随之停滞，造成了极大的资源浪费。〔5〕参见第一财经日报:“彭泽核电停建逾两年，千亿投资梦中断”，载 http://stock．sohu．com/20131225/n392344202．shtml，最后访问时间:2013年12月25日。

核能虽是利用过程中不产生温室气体的清洁能源，但强剂量的核辐射一旦失控，轻则损伤人体，重则数月致死，切尔诺贝利的惨剧、“福岛五十勇士”的悲壮，〔6〕参见中国新闻网:“日本福岛核电站50勇士会在数周内多半死去吗?”，载http://www．itravelqq．com/2011/0323/121131_2．html，最后访问时间:2014年1月1日。无时无刻不在警示着核事故的灾难性后果，民用核能与公众安全和健康密切相关，反过来，民众对核技术的信心也决定着核能的可持续发展。回顾技术变革的民主化进程，一方面，公众参与直接带来了重大的技术改进，如70年代初，妇女发起自然分娩运动，最终促使医院减少药物使用，允许丈夫进入产房，于1978年形成了新一套人性化医疗程序，适应了公众需求;但另一方面，有些公共干预并没有取得圆满的结局，核能即是其中一例，由于60年代核工业的不安全设计，在与公众观点的正面交锋中，技术败下阵来，核电站甚至一度重新启用化石燃料。〔7〕参见［美］安德鲁·芬伯格:《可选择的现代性》，陆俊等译，中国社会科学出版社2003年版，第1～2页。我国同样面临着此种“载舟覆舟”的变局:政府对核利益的重视与公众对核风险的认知之间存在脱节，容易诱发矛盾，彭泽核电停摆即是此矛盾造就的双输局面，核公众参与机制作为两方重要的沟通桥梁，直接决定公众对核能的接受与否，应对其进行反思。因此，本文将以彭泽核电争议为切入点，考察其背后的民用核能公众参与现状，总结教训，探寻症结，并尝试提出完善进路，希望能为相关问题的改进带来一些有益的启示。

此外，还需注意，核能在民用领域中有多种用途，如核裂变产生的热量可用于发电、供热，产生的核辐射可用于医学化疗、食品杀菌等，而核电是其中首要的利用形式，因为无论是廉价的电力，抑或是潜在的风险，都攸关广大公众利益。所以，核电站建设决策、安全监管、危机应对等环节，须纳入更多的公众参与，并予以制度保障，本文的主要着眼点，即在于此，同时，以核电利用为例提出的公众参与改善建议，亦可运用于其他类型的民用核能之中，提高相关决策和管理的科学性。

一、彭泽事件中体现的我国民用核能公众参与现状

上文已谈到，彭泽核电站由于在敏感时期遭到邻县民众的强烈反对，至今未正式动工，回顾彭泽核电争议的发展脉络，不难发现民众的质疑很大程度上缘于失范的公众参与，如信息公开不充分，民意征求不严谨等。彭泽核电项目早在1996年就率先通过国家“初步可行性研究”审查，目前一期工程核准所需的34个批复文件已取得29个，〔8〕参见光明网:“中国内陆核电站期待尽快重启”，载 http://news．xinhuanet．com/yzyd/energy/20131230/c_118762704．htm，最后访问时间:2014年1月2日。行政审批一直进展顺利，却因过不了“民意”一关而缓建，充分体现了政府考量与公众接受的抵牾，具有较强的代表性。所以，本文将以此为切入点管窥当前我国民用核能的公众参与。

(一)回顾事件

2009年4月24日，中国电力投资集团彭泽核电项目一期工程选址阶段的厂址安全分析报告书和环境影响报告书正式获得环保部(国家核安全局)批复，但随后就遭到了与核电站隔江相望的安徽省望江县的强烈反对。原望江政协主席等四名退休干部(被当地人和媒体称为“反核四老”)公开发布《吁请停建江西彭泽核电厂的陈情书》，其中指出核电厂人口数据失真、地震标准不符、邻近工业集中区、民意调查走样等问题。在该陈情书基础上，望江政府起草了一份《关于请求停止江西彭泽核电厂项目建设的报告》(下称《报告》)，于2011年11月15日发往国家能源局，将争议引向高潮。

据了解，彭泽核电站提交的民众调查支持率达96．99%，但调查形式值得商榷:为了做民调，核电站管理方先后前往望江县磨盘村，因为仅一江之隔，彼此很熟悉，他们通过关系找到当时的村干部，以“填表有奖”的形式搜集民意。有的居民为了得到礼品，一人带全家四五个身份证来填调查表;在第一次调查中，某村民提出反对意见，调查组的人不但当场撕掉调查表，还对他怒吼“你一个农民知道什么?”

民意调查的比例也存在问题。“反核四老”之一方光文透露，上海核工院做了两次民意调查，总计1000份的问卷中，望江县只占了10%，而其人口至少占50%;此外，听证会同样备受质疑。核工院先后组织了两次听证会，在参与的52人中，只有1人来自望江，还是被彭泽的表兄拉去的。设计阶段的环评报告则公示于《九江日报》和九江市政府网站。

实际上，上海核工院与中电投江西核电有限公司是捆绑在一起的，其承担了中电投集团在彭泽核电上的项目设计总包和核岛设计任务。方光文透露，上海核工院一直在指导彭泽核电项目做环评、安评工作。〔9〕参见《中国经济和信息化》杂志:“江西彭泽核电疑云:前期投入30多亿或打水漂”，载http://finance．sina．com．cn/chanjing/sdbd/20120525/053112143870．shtml，最后访问时间:2013年12月25日。

然而，另一方面，彭泽核电站选址地被专家誉为“不可多得的内陆核电理想厂址之一”。据官方介绍，2008年1月，位于彭泽县马当镇的彭泽核电项目被纳入国家核电中长期发展规划，成为首批内陆核电项目之一，总投资约1050亿元。彭泽核电厂是江西省有史以来带动地方发展性最强、科技含量最高、社会经济效益较好的项目。〔10〕参见第一财经日报:“江西彭泽退休干部上书多名高官质疑核电厂项目”，载http://news．10jqka．com．cn/20120209/c525831628．shtml，最后访问时间:2013年12月25日。

2012年，中国核能行业协会更是组织50余位专家，历时一年开展内陆核电厂环境影响评估，涉及内陆核电厂选址、辐射影响、严重事故后的环境风险和缓解措施等。研究表明，我国拟建的内陆核电项目安全标准高，不会影响环境与公众健康，更不可能发生类似日本福岛的严重事故。〔11〕参见光明网:“中国内陆核电站期待尽快重启”，载 http://news．xinhuanet．com/yzyd/energy/20131230/c_118762704．htm，最后访问时间:2014年1月2日。同一个核电站，却得到了截然相反的两种评价，公众成见已深，政企沟通不力，最终致项目搁置，铸成遗憾。

(二)管窥现状

良好的公众参与是公众接受的前提，彭泽事件中，失范的公众参与忽视了望江民众的利益诉求，成为抵制情绪滋生的温床，从一个侧面体现出我国民用核能公众参与的现状:

1．缺乏专门立法规制

截止至2012年8月，我国共颁行核能领域专门法律1部，涉核行政法规10个，部门规章21个，“核安全导则”约70个，“技术文件”近百个，并加入7项相关的国际公约和条约，〔12〕参见彭峰:“中国核能政策与立法若干问题思考”，载《中国环境法治》(2012年卷上)，法律出版社2012年版，第59～60页。基本构建了以《放射性污染防治法》为核心的核安全规范体系。然而，根据笔者2014年1月3日的“北大法宝”数据库检索，目前仍然没有中央层面的专门法律法规对民用核能公众参与进行指导和规制。虽然数十篇行政法规和部门规章看似面面俱到，条文专业，但绝大多数集中于核原料、核材料、核设施管制，防治核扩散，核电安全利用，放射性物质管理和核事故应急五个方面，〔13〕参见黄振中等:《中国能源法学》，法律出版社2009年版，第305页。对公众参与着墨不多。核能政策和规划对此也重视不足，如前所述，内容多立足国家宏观的能源布局，集中于推广核电规模，《核电中长期发展规划(2005－2020年)》甚至通篇未出现“公众”、“民众”字眼。

一些指引公众参与的规定散见于与民用核能利用相关的法律法规之中，如《环境影响评价法》第二十一条，“……对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”;《民用核安全设备监督管理条例》第七条，“任何单位和个人对违反本条例规定的行为，有权向国务院核安全监管部门举报。国务院核安全监管部门接到举报，应当及时调查处理，并为举报人保密。”;核能产业先进地区亦进行了一定尝试，深圳市2012年修正的《大亚湾核电厂周围限制区安全保障与环境管理条例》第八条提出，核电厂应当在人力、物力等方面积极配合市民防委员会办公室通过电视、广播、报纸及培训等形式对附近的公众进行核安全、辐射防护和核事故应急知识的普及教育。第十一条则号召，核电厂应当积极支持和协助限制区经济和社会的发展，主动与限制区居民搞好关系。

虽然上述条文涵盖核电厂环评、安全监管、核知识宣传教育，限制区共建等阶段，但由于所属的法律法规并非专门指导公众参与的规则，因此多为原则性规定，内容较为笼统，可操作性有限，实践中常被忽略或沦为“走过场”:“论证会、听证会、或者其他形式”，彭泽县政府、彭泽核电站建设单位等核电管理方便采取了简便的“填表有奖”，引发广泛质疑;“接到举报，应当及时调查处理”，调查处理的形式、后果等都不清楚;至于深圳市的条例，第八条中，如何确保核知识普及教育的落实?“人力”、“物力”、“积极配合”的界定?这些问题都尚待研究。第十一条中，何为“积极支持发展”，“搞好关系”?难道是促进就业，回馈社区?这两条实际上仍是倡议性规定，难以直接适用，有待进一步具体化。

其实，为了提高公众参与，尤其是民用核能公众参与的规范性，环保部曾于2006年发布《环境影响评价公众参与暂行办法》(下称《暂行办法》)，详细规定了公开信息、调查意见、座谈会和论证会、听证会等公众参与形式的操作流程，并于2008年在该办法的基础上编写了《核电厂环境影响评价公众参与实施办法(征求意见稿)》(下称《办法(征求意见稿)》)，针对核电厂涉及面广，公众知识缺乏且普遍存在“核恐惧”的特殊性，专门对核电厂环评过程中的公众参与环节做出了更细化、更严格的规定，如要求建设单位在厂址审批阶段征询意见之前，应通过“直观有效”的方式向公众普及核电知识，明确被征询意见公众的选择原则为厂址半径15km内，包括但不限于直接受影响公众、政府部门、企事业单位、专家、环保组织等。暂且不提这两个指导文件的合理性，若彭泽核电管理方依此规则而行，综合考虑地域，受影响程度等因素，认真选取对象，统计分析结果，做好归档工作，而非恣意行动，又怎会招致“民意调查走样”的抨击?

综上可知，仅有专门规则是不够的，现下尚缺乏具强制力的专门立法〔14〕包括一般意义上由立法机关制定的法律和“行政立法”，后者指享有制定行政法规或规章权力的行政主体依法定职权和法定程序制定的行政法规和规章。来保障公众参与，《暂行办法》“暂行”了7年，一直未“转正”;《办法(征求意见稿)》于2008年开始征求意见，当时据环保部有关人士透露，在征求意见并接受专家论证后，《实施办法》最早有望于2009年上半年正式出台，〔15〕参见财经网:“中国拟加强核电项目的公众参与”，载http://www．caijing．com．cn/2008－12－29/110043435．html，最后访问时间:2014年1月3日。但至今未形成正式规范，背后核能信息保密与民用核能透明化运作的政治博弈不得而知。专门立法缺位，一方面导致公众参与核设施决策管理无规可依，运作随意性强，结论难获接受;另一方面难以适用法的约束机制追究，违规成本低，立法的难产易对相关主体产生“国家不重视公众意见，只要核能项目决定上马，就一定能成行”的错觉，助长“有规不依”的乱象，为矛盾激化后的群体性事件埋下隐患，实乃当前民用核能公众参与的最大问题。

2．涉核信息不对称

首先，从公众接受的角度看，核电管理方通常拥有更多涉核信息，如果对公众有意隐瞒一些信息，会造成公众与核电厂、政府部门之间存在信息的不对称性，公众就会不愿意接受自己不能掌控的风险。〔16〕参见李小燕、濮继龙:“试论核能发展的公众介入和公共宣传”，载《中国核能行业协会2008年中国核能可持续发展论坛论文集》(北京，2008年5月)，第147页。因为根据信息不对称原理，此时地位不利，加上核知识宣传教育的缺乏，战争历史固化的“核恐怖”阴影，公众将遵循理性人的考量而采拒绝姿态。

再者，信息公开是有效公众参与的基础，保障公众知情权是公众行使参与决策管理权的前提。核电利用包括核电站的选址，建设，运营，放射性废物及乏燃料处理，核危机应急等环节，应在各阶段向利益相关群体通报信息，如选址建设阶段的环评报告，专家意见，运营阶段的监测数据等，否则，公众参与就成了无源之水，无本之木，易在信息不对称导致的“核恐惧”作用下，走向失序的极端，产生“陈情书”等非常规行动，徒增社会成本。

具体在彭泽事件中，从望江县的强烈反应，便可推知信息沟通的匮乏。如前述，设计阶段的环评报告只公示于《九江日报》和九江政府网站，对安徽望江人了解信息造成了障碍;安徽省发改委副主任、能源局局长朱也牧说:“彭泽核电项目没有跟安徽打过任何招呼，我们是后来才知道他们选择离望江几公里的地方”〔17〕《中国经济和信息化》杂志:“江西彭泽核电疑云:前期投入30多亿或打水漂”，载http://finance．sina．com．cn/chanjing/sdbd/20120525/053112143870．shtml，最后访问时间:2013年12月25日。。当前核信息公开的不充分和不易获取，于此可见一斑。

对此，政府部门乃至核电厂层面都作出了努力，环保部(含原国家环保总局)制定了《环境信息公开办法(试行)》，《关于加强核电厂核与辐射安全信息公开的通知》和《核与辐射安全监管信息公开方案(试行)》，〔18〕参见陈润羊:“公众参与机制推动核安全文化走向成熟”，载《环境保护》2013年第5期，第50页。《办法(征求意见稿)》也在第四章单独规定了信息公开的方式、主要内容和时间要求;大亚湾核电厂则将“核与辐射安全信息”放上网络平台，包括工业安全、运行事件、三废管控、环境监测等七大类别，并附有图文并茂的数据和说明，兼顾信息公开和核能知识教育，清晰、易懂。〔19〕详见大亚湾核电运营管理有限责任公司网站:“核与辐射安全信息”，载http://www．dnmc．com．cn/n332/n338/n339/index．html，最后访问时间:2014年1月4日。然而，相关规则位阶较低，知会范围小，影响力依旧成疑，核电厂的尝试具有局部性，辐射力有限，难消公众的普遍质疑，与前述专门立法的缺失，亦不无关系。

3．民意征求浅尝辄止

我国的核电厂建设分为厂址普选、初步可行性研究、可行性研究、初步设计、施工设计、调试等多个阶段。在国家发改委核准核电项目之前，主要有两份环境影响评价报告，分别在选址阶段和设计阶段时作出。〔20〕参见彭峰:“中国核能政策与立法若干问题思考”，载《中国环境法治》(2012年卷上)，法律出版社2012年版，第62页。根据前引《环境影响评价法》第二十一条、《暂行办法》第六条“．．．．．．按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，其环境影响报告书中没有公众参与篇章的，环境保护行政主管部门不得受理”等规定，公众参与是这两份环评报告中不可缺少的组成部分之一。此外，正如前述，为了打破信息不对称的格局，提高公众接受度，其他阶段在实践中也应开展信息公开、民意调查、听证会等多种形式的公众参与，参与时间越早，开展得越实质，效果越突出。

信息公开是民用核能管理方朝向民众的信息流动，目的在于履行告知义务，保障公众，尤其是利益受影响群众的知情权和参与权;反过来，民众意见反映则是人们拥有的信息流向民用核能管理方，旨在维护自身合法权益，如面临核风险的健康权，移民安置中的不动产产权等，同时提高决策的科学性。由于公众具有多种背景和诉求，不同于组织严密，目标趋同的政府核能监管机构或核电营运企业，所以需要民用核能管理方主动采取调查表、座谈会、听证会等形式征求民意。

彭泽事件显示，为了保障项目的顺利实施，目前核电管理方倾向于用调查表的形式征求民意，因其简单，便捷，变数小，配合“有奖填表”等手段，同意率更是可观，但此举缺乏面对面交流，容易使公众参与流于形式，只能作为辅助手段，且须科学设计。彭泽核电相关方事前未通知安徽省，准备了1000份问卷，只在一衣带水的望江县中发放10%，事中未审查填表村民的资格，任由一人代填数表的情况发生，且对民众的疑问不予回应，甚至粗暴斥骂，事后也未将详细分析结果公示或作为进一步征求民意的依据，明显有悖于民意调查的科学设计和公开透明原则，结果不能全面反映民意。即使是最直观表达民意的听证会，彭泽核电管理方也敷衍以对，首先，听证会的唯一组织者上海核工院作为建设参与方，与项目审批结果具有直接利害关系，公正性成疑;其次，在参与的52人中，只有1人来自望江，还是“关系户”，并非通过正常申请程序参加，代表组成欠妥，没有形成政府、核电厂、专家和相关公众的真正对话和讨论，信息交流受阻，导致最终对核电站的两极评价。

浅尝辄止的民意征求，不但无助于民用核能管理方和公众争议的解决，反而加深了彼此之间的鸿沟，因为绝大多数事后知情的公众会认为自己被信息优势的决策者所应付，意见和权益都得不到尊重。虽然目前相关法规还比较笼统，但政府、企业其实可以做得更多，随意组织公众参与，看似节省了决策成本，却不知日后沸腾的“民意”很可能会腰斩建设进程，造成更大的浪费。这些问题，都值得我们认真反思。

二、对现状的反思:强调行政控制，应付公众参与

随着一国经济活动对环境影响的加剧，会对民主主义产生更进一步的要求，提升民主主义，重要进路之一便是推进公众参与，日本学者山村恒年举例说，在美国，为了恢复形骸化的民主主义，措施之一便是依《行政程序法》在有关规则制定程序方面实行了公开草案与公民参与。〔21〕参见［日］山村恒年:“环境行政法的理论与现代的课题”，载《法律时报》1993年第5期，第14页。转引自汪劲:《环境法律的理念与价值追求:环境立法目的论》，法律出版社2000年版，第267页。在瑞典、瑞士、奥地利、意大利等国家，甚至能通过公众投票直接将核能淘汰。〔22〕参见曾志伟等:“试析我国核电发展中的公众参与现状及其提升对策”，载《南华大学学报(社会科学版)》2013年第2期，第1页。俄罗斯同中国一样，在核电站建造许可方面，由政府作出最终决定，但根据其《原子能利用法》第28条的规定，决定除符合有关法律规定，还应考虑征询公众意见或建议后的结论性观点。〔23〕参见胡德胜:“俄罗斯核能产业法律与政策研究”，载中国法学会能源法研究会编:《中国能源法研究报告2011》，立信会计出版社2012年版，第257页。

然而，在我国，如前述，一方面政府强力推进核电上马，未在核能规划和决策中充分考虑民众意见，也不重视通过立法、政策等方式疏通公众参与渠道;另一方面，往往出现一个大型事件，例如核事故、公民抗议等，便迅速叫停相关地区，甚至全国的核电建设，“运动式”色彩浓厚，缺乏“核电的科学决策程序”〔24〕第一财经日报:“彭泽核电停建逾两年，千亿投资梦中断”，载http://stock．sohu．com/20131225/n392344202．shtml，最后访问时间:2013年12月25日。，民用核能公众参与机制迟迟难以成形，公民知情权和参与权得不到有效维护，实践中任意性强，民主性不足，降低了决策的科学性。究其症结，在于当下核能发展中过分强调行政控制，注重“大局利益”，却忽略了个体权益，从而消极应付公众参与。

(一)强调行政控制的动机——“大局利益”

申言之，民用核能背后，蕴藏着巨大的利益，核电富集高效，回报十分惊人，毛利率一般在30%以上，远高于整个电力行业的盈利水平，近年来电煤价格上涨，使核电的经济优势更加凸显，成为各地争相抢占的战略“制高点”。彭泽事件中，据方光文介绍，《报告》报安徽省发改委、能源局后，一直被压着，后来迫于舆论压力，才报予国家能源局。毕竟，安徽省枞阳县也有建核电站的计划，省里只希望望江县反对彭泽建核电站，而非反对所有内陆核电站。〔25〕参见《中国经济和信息化》杂志:“江西彭泽核电疑云:前期投入30多亿或打水漂”，载http://finance．sina．com．cn/chanjing/sdbd/20120525/053112143870．shtml，最后访问时间:2013年12月25日。由此显见，望江县高调“反核”，表面上是顺应公众呼声，其实亦是地区利益博弈后的结果，决定望江县代言“民意”的不是对公众权利的关切，而是对发展“大局”的考虑。

在“大局形势”的驱使下，旨在提高决策和执行效率的行政控制手段成为首选，任何细致的民意征求都因增加了运行成本而遭到摒弃，只余“走过场”的消极应付，参与的民众因参与体验差，逐渐失去参与意愿，未参与的民众又大多置身事外，相关方尝到应付公众带来的高效“甜头”，更不思改进，若非出现大规模的激进请愿，此种恶性循环只怕会一直继续，但谁又能断言彭泽事件不是一个偶然发生的孤例?消极应付公众在全球民用核能发展史上长期存在，原世界核协会战略和研究理事Steve Kidd指出，“核工业在舆论上遇到的许多问题可以归咎于过去的过失。发言人盛气凌人、高人一等地对公众讲话和不公开重要信息，是核工业费了好长时间才摆脱的遗留问题。”〔26〕Steve Kidd，“Nuclear Acceptance，”IAEA Bulletin 50(2008):32．我国目前处于核电发展初期，急于改善核能占比过小的局面，过于重视用行政指挥棒推进建设，仍未摆脱这个“遗留问题”，容易给地方释放错误讯息，“因为核电项目具有投资规模大、产业关联性强等特点，巨大的利益驱动必然会吸引着地方政府、相关企业为了争夺核电项目建设资质，不惜牺牲区域安全和生态环境，甚至可能会采取非道德手段来提升项目申请资格”，〔27〕曾志伟等:“试析我国核电发展中的公众参与现状及其提升对策”，载《南华大学学报(社会科学版)》2013年第2期，第3页。然而，仅以“大局利益”为指针，忽视公众权益，罔顾环境和生产安全，最终牺牲的仍是核能的可持续发展，必须予以正视。

(二)行政控制松绑的趋势——以不同时期相关指导文件的强调重点为例

不过，近十年来，随着公众意识的觉醒和“以人为本”执政观的深化，国家开始考虑在核设施选址、建造、运行、退役、危机应急等阶段中纳入更多的公众参与，相关指导文件因此在不同时期强调了不同的重点，体现了民用核能领域行政控制的逐渐“松绑”，下面将以四个现行规范为例进行浅析:

在2003年施行的《放射性污染防治法》中，共出现10个“审批”，16个“批准”，如第十八条规定核设施选址应编制环境影响报告书，报国务院环保部门审查批准，第十九条规定营运单位在进行核设施建造等活动前，必须依规进行相关审批手续。而同法只有3则条文涉及公众参与:第五条要求地方政府组织面向公众的放射性污染防治宣传教育;第六条规定个人有权对造成放射性污染的行为提出检举和控告;第三十三条规定，发生放射性污染事故时，地方政府应及时将有关情况告知公众。虽然根据《环境影响评价法》等法律法规，环境影响报告书中应含有公众参与部分，但该法并未细化涉核环评的公众参与方式，其他指导公众参与的条文也流于简略的原则性规定，远不及对“审批”、“批准”的反复强调，作为当前民用核能领域的唯一一部法律，《放射性污染防治法》流露出浓厚的行政控制气息。

2013年修订的《国家核应急预案》，对核危机应急时的公众参与作出了更具体的规定:在各级响应的“应急处置”中，强调相关核应急组织应“做好公众沟通工作”;在Ⅰ级响应中，核设施营运单位除了与公众沟通，还应“及时提出公众防护行动建议”，做好“信息发布”;此外，在核事故事后恢复行动中，预案也提出要“开展科普宣传，提供咨询和心理援助等”。为配合公众参与的进行，国家核事故应急指挥部也将根据需要设立信息发布和宣传报道工作组，体现了行政调配服务于公众知情权的良好取向。

但是，在预案“3．1．8信息报告和发布”中，虽然规定了事故的逐级报告流程，“要及时、持续向国务院报告有关情况”，但却未明确“第一时间发布准确、权威信息”的时限、形式和途径，提到的“核事故信息发布办法”也至今未制订，信息公开效果存疑。实践中，易偏重报告上级而忽视信息交流。

有学者认为，由于人们对核和放射性物质在心理上极为敏感，当核危机出现后，极易造成社会的恐慌。因此，须建立健全的核危机应对机制，有效减少骚乱，保障社会安定。危机应对机制包括“三及时二确保”，“三及时”首要便是及时通告原则，要求及时向社会大众通告核电站危机等级、相应情况及处理的进程，然后才是及时处理和及时汇报;“二确保”则是指确保各项信息的真实可靠性和民众的最基本利益;同时还要形成危机新闻预警机制和危机新闻应急发布制度，多部门协作，培训媒体从业人员，确保权威信息的发布。〔28〕参见石先钰、白森文:“核电站危机应对的制度安排——以日本福岛事件为视角”。载中国法学会能源法研究会编:《中国能源法研究报告2011》，立信会计出版社2012年版，第244～245页。预案对于信息公开的优先和内容强调不足，也未提出危机新闻预警机制，加上公众沟通、科普宣传等也多缺乏实施细则，因此，整体上仍呈现重行政控制而轻公众参与的迹象，并不能完全根治核事故中的“核恐惧”。

近期出台的部分涉核文件开始将“加大公众参与力度”作为强调重点，2013年5月，国家核安全局发布《核与辐射安全监管系统落实“环保五项改革”的意见》(下称《意见》)，明确要“提高公众在核设施选址、建造、运行和退役等过程中的参与程度”，并指出了改进的三个方向:一是完善相关制度，细化核设施各阶段环评公众参与办法，并尽快出台实施细则，确保可操作性，同时建立环评民意调查结果的核查办法、公众调查追溯机制和责任机制;二是扩大参与范围，创新参与方式，在核设施重大决策过程中实行信息公开，将核安全与环境专家委员会引入核安全重大决策之中;三是积极回应公众意见和问题，定期在网上进行解答，及时澄清谣言，并研究开设认证微博等事宜。

2013年9月，环保部发布《关于当前环境信息公开重点工作安排的通知》，其中强调，涉及核安全与辐射环境管理信息公开的相关工作，也要按照《政府信息公开条例》和《当前政府信息公开重点工作安排》要求，继续加大相关领域的信息公开力度。

上述两个文件，不但重申了信息公开、民意征求等公众参与的制度保障，还提出了追责机制、微博宣传等创新手段，虽然执行情况和可操作性还有待进一步观察，但已在指导方针中将公众参与置于更突出位置，不再唯一强调行政控制。伴随着行政控制的“松绑”，继专家之外，应让公众等社会力量逐步参与到核设施决策管理之中，形成对行政权力的制衡，扭转“大局利益”忽视环境成本的弊端，促进现状的完善。

三、对我国民用核能公众参与的完善建议

针对上述现状中存在的问题，立足当前行政控制“松绑”的趋势，为了促进核能的健康发展，使其真正造福于国计民生，建议我国应逐步建立系统科学的民用核能公众参与机制，具体可尝试从以下三个方面入手:

(一)指导层面

“在环境问题领域，法通过真挚的对话过程促进社会意识的形成，保障分析问题的社会机会和场所，因此法可能从体制上提供解决方向”，〔29〕汪劲:《环境法律的理念与价值追求:环境立法目的论》，法律出版社2000年版，第251页。立法有助于在全社会树立公众参与的重要性，从宏观上构建沟通交流平台，同时可以运用细则指导实际操作，并通过强制力切实保障公众的知情权和参与权。纵然，完善法制需要大量社会成本，但其仍是固定核公众参与机制的最终进路。

长远来看，应在酝酿已久的核能基本法《原子能法》中明确公众参与的地位，巩固信息公开、民意征求、宣传教育、核查追责等制度。当下，可先制定灵活性和规范性兼具的通行文件指导民用核能的公众参与，如政策、行政法规、地方性法规、部门规范性文件等，就参与的方式、内容、公众意见采纳的原则、法律责任等问题作出明确规定，妥善处理好民用核能公众参与，信息保密与国家核能发展之间的关系。〔30〕参见陈润羊:“公众参与机制推动核安全文化走向成熟”，载《环境保护》2013年第5期，第51页。《办法(征求意见稿)》便是个很好的尝试，遗憾的是该意见稿未涉及“法律责任”条款，先进的制度设计缺乏“牙齿”，且在行政控制占主流的情势下，久未通过，得不到应有的重视。低位阶规范文件的先行先试，关键在于唤起民用核能管理方对公众参与的重视，鼓励用局部试验带动整体立法，改进规则虚置、随意实践的现状，提高决策管理的科学性，扭转因眼前“高效”而牺牲长远发展的误区，最终形成“机制—法制”的良性互动。

2012年，环保部(国家核安全局)、国家发改委、财政部、国家能源局和国防科技工业局联合发布《核安全“十二五”规划》，作为具有一定强制性的部门规范性文件，规划在核安全与放射性污染防治“保障措施”中特别强调“深化公众参与，增强社会信心”，提出构建信息交流平台，制定核设施信息公开制度，在基础教育中增加相关科普知识，建立长效宣传教育机制，完善突发事件应对体系等，一一回应当前核公众参与的改善重点，打开了新局面。优先制定指导文件的重要性，由此可见一斑。

(二)运行层面

如前所述，公众参与实质上是管理方和受影响群体双向的信息流动，因此民用核能公众参与机制的运行层面包括信息公开制度和征求民意制度，为保障公众参与的有效性，笔者单独将最直观体现民意的听证会抽出，形成核能开发利用的强制听证制度，简述如下:

1．全过程核信息公开制度

要使公众了解核技术并树立信心，就需要提供各种核材料利用过程对经济和社会发展利和弊的信息。〔31〕参见陈刚:“论核电法律体系”，载肖国兴、叶荣泗主编:《中国能源法研究报告2009》，法律出版社2010年版，第136页。2003年，国际原子能机构《核法律手册》的“透明度原则”要求，在民用时期，公众对核技术的了解和信任已经客观上要求，必须将使用不同核技术涉及的风险和利益的所有可能信息公之于社会公众等利益群体。并要求涉及核能开发、使用和规制的组织或机构应使所有关于核能使用的方式、过程等信息让公众容易获取。〔32〕参见马忠法、李路根:“论我国核能利用立法的首要原则和基本框架”，载中国法学会能源法研究会编:《中国能源法研究报告2011》，立信会计出版社2012年版，第229，231页。涉核信息公开的其他重要意义前文已有专门论及，此处不再赘述。综上，可知民用核信息公开的要点有二，一是无论利弊，核能利用全过程信息均须及时公开;二是民用核能管理方应从内容和方式两个角度保障公众获取信息的便利性。

法国在核工业起步之初，就着手建立了一套以信息透明为基础的管理体制和庞大的公众宣传、沟通体系，向公众披露可靠而又通俗易懂的所有与核电有关的信息。〔33〕参见岳文辉:“我国核能制度现状与完善建议”，载中国法学会能源法研究会编:《中国能源法研究报告2011》，立信会计出版社2012年版，第224页。2010年11月3日，欧盟甚至专门提出一个关于在欧盟建立放射性废物及乏燃料管理共同体框架指令的修正案，其中第十二条责成各成员国“确保为公众提供乏燃料和放射性废物管理的有关信息”，但未增加相应的义务及“同大众商议”的规定，执行力仍有有待观察。〔34〕参见Ana Staniĉ:“欧盟法律就放射性废物及乏燃料管理迈进的一步”，吴凡译，载中国法学会能源法研究会编:《中国能源法研究报告2011》，立信会计出版社2012年版，第237，240页。所以，全过程核信息公开的难点不在于各阶段的信息透明化，而是畅通信息到达公众的渠道。

核能大国的经验或许能给我们一些启示:法国核安全局十几年来一直对公众出版发行《核安全监督》月刊，在每个报刊都能轻易购得，精确记载着全国所发生的每一起核故障，哪怕是一个极其微小的失误也会记录在案，公众可在相关机构网站上查询;〔35〕参见李小燕、濮继龙:“试论核能发展的公众介入和公共宣传”，载《中国核能行业协会2008年中国核能可持续发展论坛论文集》(北京，2008年5月)，第147页。美国核管理委员会则制定了核监管公众参与的手册，其中详细介绍了公众参与核监管过程中的各种方式，而有关信息公众可以通过核管理委员会公共文档室、地方图书馆、报纸、互联网等渠道获得。〔36〕参见陈润羊:“公众参与机制推动核安全文化走向成熟”，载《环境保护》2013年第5期，第51页。通过人们每天接触的大众传媒发布涉核信息，的确能提高传播效率，我国已在《意见》中提出要利用网络、微博等创新方式发布信息，应该进一步推广此类试验，并和专业人士(如中国核能行业协会的专家团队)、民间团体(如以通俗科普著称的科学松鼠会)合作，提高信息的真实性和可读性。对关于选址、建造等重要信息的公开，建议依照《办法(征求意见稿)》的指引，核电管理方设立公众接待中心，前往相关居民区公告和发放材料，必要时可以主动联系公众代表。此外，还应补齐现有规则的空白，例如，建立核危机应急新闻预警发布制度，加强信息公开，媒体播报的专业培训等。

2．征求意见制度

征求意见的对象包括公众和专家，方式包括调查表、咨询会、座谈会和论证会，《暂行办法》、《办法(征求意见稿)》等规则已对核电厂环评中的征求意见进行了详细规定，关键在于规则的遵守，如在民调比例原则指导下科学选择被征询意见公众，确保代表性;尊重公众代表的不同意见，认真记录;事后做好分析、归档工作;综合运用多种形式，在调查表统计结果基础上，还应进一步通过座谈会等形式征求意见，提炼出公众真正关注的要点。

针对核能开发的特殊性，笔者认为，应以听证会作为征求民意的强制手段，相较问卷统计，专家意见、座谈纪要等民调成果，公开严谨的听证会的笔录无疑具有最强的民意代表性。尤其在核设施选址、建造等重要环节，其他征求方式只能作为听证会的辅助，以免重演失范的公众参与。不过，由于调查表、座谈会等手段轻松、灵活，可运用于其他核设施营运阶段而不仅仅限于环评，如社区科普的开展，信息公开的优化，回馈社区的行动等，甚至可以设计茶话会、联欢会等新形式，拉近民用核能管理方和公众的距离。

3．强制听证制度

民用核设施涉及面广，管理方与公众之间存在信息不对称，“核恐惧”明显。对此，应在核电站选址设计、申请建造和运行许可证、利用过程安全审查、办理退役审批等关键环节强制召开听证会，因为实质化的听证会代表组成合理，程序公开严谨，能形成政府核能管理机构、核设施运营单位、地方住民、其他公众、专家和民间组织的对话平台，通过项目介绍、数据说明、提出疑惑，咨询解答，自由辩论等环节，有利于充分收集民意，沟通信息，消弭非理性情绪。

当前听证会与调查表、座谈会并列，仅为民用核能公众参与的可选形式，由于其组织耗时耗力，常被弃用或遭敷衍，导致“民意”失真，埋下矛盾导火索，彭泽事件中的听证会即是一例，除了在民用核能领域实行强制听证制度，还须注意以下三个问题:

一是听证会应由第三方机构组织，毕竟在反对者眼中，各行各业都是利己主义的，若依现有规则由建设单位或其委托的环评机构组织听证，因为项目批准后，此二者方能得利，所以难形成真正充分的讨论。建议目前由政府组织，为防地方保护主义干扰，可由涉事地方核监管机构共同组织或交由共同上级部门组织。

二是促成民用核能管理方与地方住民在听证中的对等，虽然存在信息不对称，但核设施管理方与公众并不存在智识高下之分，前者固然拥有高度专业的知识与丰富资料，但若后者充分收集，仍可能获得前者忽略掉之新证据与资料，如该地区之特殊性及固有性，正可通过听证而传达给前者。〔37〕陈春生:《核能利用與法之規制》，元照出版公司1995年版，第89页。所以，一方面要切实保障公众代表事先阅览资料的权利，并辅以讲解;另一方面，听证会组织者亦应尊重公众代表的合理意见，“谨慎地与当地人民合作能带来共赢的局面。在地区问题上，要把住民当作专家来对待，立足当地实际做好沟通交流，”〔38〕See Steve Kidd，“Nuclear Acceptance，”IAEA Bulletin 50(2008):33．确保双向磋商的平等和充分。

三是在必要时候强制引入听证，不仅仅在核设施重大阶段实行强制听证，在政府决策与公众接受存在抵牾时，更有必要引入正式的听证程序。例如，在彭泽事件时，针对望江县对核电站选址评估、环境影响和安全分析三方面提出的质疑，强制召开相关方参与的听证，有助于更好地剖析争议，寻求完善，避免矛盾激化。

(三)保障层面

民用核能公众参与的保障主要包括核知识宣传教育制度和追责救济制度，前者为形式保障，通过纠正违规，救济权利，保证公众参与机制的运行正常;后者则为实质保障，通过教授知识，解答疑惑，让人们了解核能，熟悉反映意见的渠道，提高参与决策管理的积极性和有效性，确保公众参与机制的运行质量。

1．核知识宣传教育制度

目前，核知识宣传教育的改善要点在于三个方面:内容、途径和方式。内容上，需避免单纯灌输枯燥的核能原理和数据，而应注重采取生动的形式传播核能利用的理念，让公众摆脱“核”与“危险”的传统联想，建立“核”与“能源”的新式思维，这些看似非一夕之功，其实只要从细节做起，就能收获可观的成效，如将新闻中的“核废料”换成“乏燃料”。对此，政府、企业可以与专家、民间团体等一起制定宣教大纲，集思广益，不断优化;途径上，除了社会核知识宣教，还应该在学校基础教育中引入核知识讲授，并进一步通过媒体提升核知识宣传的广度;方式上，可采用讲座、展览、纸媒、网媒、基地等多种形式，现已有丰富实践，例如，彭泽事件后，中电投江西核电公司今年来在当地举办了一系列核电科普宣传活动，包括知识竞赛、专题讲座、核电展览、编写《问答手册》等，〔39〕参见中国电力网:“中电投江西核电公司举办核电科普宣传系列活动”，载http://www．chinapower．com．cn/newsarticle/1199/new1199904．asp，最后访问时间:2014年1月5日。但仍以事后补救为主。深圳市早在1995年就将大亚湾核电站确定为“爱国主义教育基地”，如今核电站周边已被打造成滨海胜地，连同作为核电“第一课堂”的公关中心等地，成为“深圳一日游”的景点，人们在附近垂钓、观海，〔40〕详 见 百 度 百 科:“大 亚 湾 核 电 站 ”，载 http://baike．baidu．com/link? url= HaO9zlAh_JkDfrQyrjlUtiTlGy8jVgdUJXkQpVH7kqPY－X_gpxCso4l1TVt2MmEu，最后访问时间:2014年1月5日。核能不再代表着风险和恐惧，而是现代与文明。深圳对于核知识宣传教育的事前战略规划值得借鉴。

随着实践的成熟及《环境教育法》等相关法律的出台，专业宣教人员认证，财政保障，学校教育强制课时，法律责任等问题也应逐步纳入考虑。

2．追责救济制度

《意见》已放出讯息，要建立公众调查追溯机制和责任机制，体现了追责制度对于公众参与顺利运行的重要意义，该制度应分为行政和司法两大方面，一者，核监管部门有义务追究拖延公开信息、公开虚假信息、征求民意失范等核设施管理方违规情形，进行行政处分或行政处罚，并为公众的诉讼行动提供支持和指引;二者，法院也应该重视涉核行政诉讼和公益诉讼，及时救济受侵犯的知情权和参与权。民用核能公众参与责任制度尚在论证之中，需要相关部门共同协作，先制定出指导规则，争取早日将法条中苍白的“举报”、“控告”和“检举”具体化。

结 语

2012年12月，全国人大环资委在《关于第十一届全国人民代表大会第五次会议主席团交付审议的代表提出的议案的审议意见》中指出，基于福岛核事故带来的公众反应，当前国家对核能发展高度审慎，在此背景下，建议尽快启动核安全法立法工作。2013年，《核安全法》列入十二届全国人大常委会立法规划第二类“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”项目，希望即将出台的《核安全法》能响应民众呼声，确立重视公众参与的原则，巩固相关制度，进而助力民用核能公众参与“指导—运行—保障”机制的建立。

目前，针对现状，应首先加强核设施选址，建造等重大环节中的公众参与，运用强制听证会等制度工具，完善信息公开和征求民意的双向沟通，提高决策管理的科学性。日后，可逐渐在国家核能规划，核能政策立法的制定过程中引入公众参与。

呼唤法治总是轻易而万能的，但高屋建瓴的法制能否改善现状，仍在于主体的执行。推进民用核能公众参与只是手段，真正的目的是:在公众参与的制衡下，核设施管理方得以转变理念，认识到应付民众并非可持续发展之道，从而在考虑环境和住民利益的前提下，主动以最佳方式安全生产出大量廉价的产品，并通过协助就业，兴办实业等方式回馈当地，提高地区生活水平，让居民切实享受核能这一清洁能源带来的好处，摆脱“核恐惧”，走向共赢。此等愿景，需要我们社会每一份子的共同努力。