试论奈温时期的美缅关系
2014-03-11阳举伟何申英
阳举伟何申英
(1.云南大学国际关系研究院,云南昆明 650091;2.玉溪师范学院外语学院,云南玉溪 653100)
·东南亚·
试论奈温时期的美缅关系
阳举伟1何申英2
(1.云南大学国际关系研究院,云南昆明 650091;2.玉溪师范学院外语学院,云南玉溪 653100)
奈温时期;缅甸;美国;美缅关系
冷战期间,尤其是缅甸奈温政府时期的美缅关系并非一帆风顺,前后还是经历了明显变化。在奈温执政期内,美缅关系大致经历了三个时期:1962年到1967年,两国关系由紧张到缓和;1967年到1973年,美缅关系冷热并存。美国对缅甸进行军事援助使得两国关系得以保持发展,而缅甸一再拒绝美国发出的加入各种地区组织的邀请,这阻碍了其双边关系进一步发展;从1973年到1988年,两国关系进入稳定发展时期,此期两国在缉毒领域的合作促进了双方在其他领域的合作。1988年,缅甸新军人政权的建立,标志着美缅关系进入了一个有待考验的新时期。
近年来美国加紧推行其亚太再平衡战略,美缅关系日益缓和,使我国周边环境面临更严峻的挑战。然而,从1988～2008年,美缅关系基本上处于严重对立、长期紧张的状态。直到2009年,美国对缅甸经过多年成效不大甚至是失败的制裁后,出于现实考虑,奥巴马政府对缅甸采取了“务实接触”政策,从而使美缅关系由对立紧张走向缓和。因缅甸在东南亚地缘政治上的重要性,美缅关系的密切发展不可避免地对中缅关系产生影响。当前,缅甸作为中国重要的陆路能源运输中转站,对我国重要性尤显突出。重视和研究当前美缅关系固然重要,然而回顾冷战期间的美缅关系,则更有利于加深对美缅关系发展的理解和弄清其关系在不同时期的来龙去脉。因此,研究冷战期间美缅关系是如何发展和变化的,对于当前研究仍有重要意义。学界对美缅关系的研究主要集中在冷战后,尤其以21世纪以来的研究居多。随着奥巴马政府调整对缅政策,近年来国外学者认为美缅关系正在逐渐提升,这无疑将继续推动缅甸朝民主化方向发展①See Kennel R.,Davis E.,et al.US—Burma Relations:Peace,Stability and the Transition to Democracy[M].Policy Task Force, The Henry M.Jackson School of International Studies,University of Washington,2013;Kipgen N.US–Burma Relations:Change of Politics under the Bush and Obama Administrations[J].Strategic Analysis,2013,37(2):203-216;Qingrun S.mprovement of US-Burma Relations,its Driving force and its ProspectI[J].Asia&Africa Review,2010,2:011;Taylor R.H.,Steinberg D.I.,James H.,et al.Reconciling Burma/Myanmar:Essays on US Relations with Burma Edited by John H.Badgley[J].NBR ANALYSIS,2004,15(1);Steinberg D.I.The United States and Myanmar:a“boutique issue”?[J].International Affairs,2010,86(1):175-194;Burma-US Relations Niksch L A.[C]. Congressional Research Service,Library of Congress,1996;Clapp P.Prospects for rapprochement between the United States and Myanmar [J].Contemporary Southeast Asia:A Journal of International and Strategic Affairs,2010,32(3):409-426.;Péneau D.Should Beijing Worry about Warming Relations between Burma and the United States?[J].China Perspectives,2013(2):76-78.。近年来,缅甸学者则普遍认为缅甸与美(欧)改善关系是迟早的事:一是从历史角度来看,缅甸对两个接壤大国——印度和中国都心存芥蒂,因此,缅甸优先推行“远交近攻”的对外政策。然而,这并不意味着美缅关系回暖后,缅甸将与美国一道共同对抗中国——因为缅甸深知,与中国为敌,只会使缅甸沦为美国和西方的挡箭牌。因此,缅甸将沦为美国的傀儡这种谣传是毫无根据的,并且中缅关系还是有一定坚实基础的①See Ding Wu,a professor of social and political science with the Yangon University of Foreign Languages,accepted the interview of the Global Times on December 1st,2011.Global Times:Clinton starts landmark visit to Myanmar,2011-12-01.http://www.globaltimes.cn/content/686614.shtml(accessed in May 5,2014);Ko Ko Hlaing,chief political advisor to Myanmar's president,and the interview of the Global Times on December 2nd,2011.Global Times:Clinton‘encouraged’by Myanmar progress,2011-12-02.http://www.globaltimes.cn/content/686770.shtml(accessed in May 5,2014)。国内学者对美缅关系的研究也以21世纪以来这段时期为主。这些学者主要是从美缅关系改善或回暖,以及其双边关系回暖的原因或动因、影响、制约因素和前景等方面进行阐述②有关美缅关系改善或回暖、原因或动因、影响、制约因素和前景等,详参:林锡星.美缅关系的趋缓与缅甸政治生态探析[J].东南亚研究,2009(6):46-53.;刘德会.美缅关系的改善及对中国的影响[J].东南亚研究,2014(1):39-46;杨光海,覃鸿运.美缅关系新动向及其原因和影响[J].和平与发展,2010(4):30-34.。基于对冷战期间,尤其是奈温掌权时期美缅关系的研究几乎没有涉及,本文试图根据现有资料分析奈温时期的美缅关系。
在缅甸尚未取得完全独立前,美国就于1947年9月18日与缅甸就建立了外交关系。完成建交相关准备后,美国国务院宣布两国“同意相互建立大使级关系并互派外交代表”,同时宣言声明,“从即日起美国将其驻仰光的领事馆提升到大使级水平。”③A Guide to the United States History of Recognition,Diplomatic,and Consular Relations,by Country,since 1776:Burma.http://history.state.gov/countries/Burma.美国急与缅甸建交的原因有二:其一,美国在二战中初次认识到了缅甸的重要战略价值。其二,在缅甸独立之前,美国就认为“在美国规划的援助路线中,缅甸拥有重要的战略地位——位于中印之间的缓冲地带,并且缅甸也是一个具有重要潜力的大米出口国。这些说明美国为其利益而在缅做出具有和平与合乎宪政努力的合理性。”④The Acting Secretary of State to the charge in the United Kingdom(Gallman),Acheson,845.00/11-846,Nov.8,1946,Foreign relations of the United States(FRUS),1946,Volume.VIII,The Far East:Burma.Washington:U.S.Government Printing Office,1946.1948年初,缅甸脱离英联邦正式独立后,吴努政府初期亲美倾向明显。但到20世纪50年代中期以后,缅甸当局快速改变其亲美倾向,对外推行积极中立的不结盟政策。在奈温执政的26年里,缅甸关系先后经历了紧张、缓和、有限合作的发展历程。
一、奈温时期美缅关系的发展演变
从紧张到缓和、改善时期(1962～1967年) 1962年3月,由于缅甸发生了严重国内危机并有可能导致国家分裂的危险——部分民族邦(掸邦(Shan)和克耶邦(Kayah))表现出日趋明显的独立倾向以及其他少数民族邦要求实行真正联邦制的呼声⑤有关缅甸出现国内严重危机的背景、过程以及奈温发动政变的经过、内外部因素,详参:李晨阳.军人政权与缅甸现代化进程研究(1962～2006)[M].香港社会科学出版社有限公司,2009:182-214;[英]D·G·E·霍尔.东南亚史:下册[M].商务印书馆,1982:1009-1011.。奈温将军(General Ne Win)为解除民族危机和维护国家稳定和统一⑥See Selth A.BURMA:A Strategic Perspective[J].2001;Ott M.Burma:A Strategic Perspective[R].NATIONAL DEFENSE UNIV WASHINGTON DC INST FOR NATIONAL STRATEGIC STUDIES[EB/OL].1996.http://indianstrategicknowledgeonline.com/ web/burma%202001.pdf.,于同年3月2日发动军事政变,推翻吴努政府,成立了缅甸社会主义纲领党(Burma Socialist Program Party,BSPP)和革命委员会政府(Revolutionary Council),宣布走缅甸式的社会主义道路(Burmese Way to Socialism)⑦Adeleke A.The strings of neutralism:Burma and the Colombo Plan[J].Pacific Affairs,2003:593-610.。“缅甸式的社会主义道路”,从本质上来说,缅甸对内实行消除一切外国势力影响的政策。相比之下,“在平衡大国在缅影响方面,奈温比吴努表现得更积极——经常通过尽可能地消除大国的影响来达到这一目的”①Pettman R.China in Burma's foreign policy[M].Australian National University Press,1973,p.27,45.。对外,奈温政变夺权成功后就立即宣布坚持中立主义的外交政策。
在1962～1965年期间,奈温采取了较强硬的反美态度,尤其是在反对美欧文化方面。缅甸先后中止了美国福特和亚洲基金会的援助,取消了富布莱特教育合作项目,并撤消了吴努邀请美国“和平队”的决定。不过,美国对缅经济和技术援助并未因此而中断。奈温认为,为防止美国借助设置在缅甸的官方和非官方机构以暗中从事分裂缅甸国家的活动,遂勒令其关闭。这些机构被当作是传播西方颓废文化和腐朽思想、只会给缅甸带来坏影响的新殖民主义文化中心②林锡星.揭开缅甸神秘的面纱[M].广州:广东人民出版社,2006:251.。为改变缅甸被动混乱的局面,奈温开始寻求改善与中国及其他国家的关系。但需注意的是,缅甸寻求改善与别国的关系,是以不改变中立政策和不结盟政策为准线的。基于此,1961年,缅甸允许2万中国人民解放军越过边境去消灭他们(国民党残军)③Bertil Lintner,Burma in Revolt:Opium and Insurgency since 1948.Bangkok White Lotus,1994,p.101-190.,这一行动符合当时缅甸和中国的共同需要,这也间接反映了美缅关系的恶化。在这一时期,缅中关系快速发展。1960年1月,双方签订《中缅边界协定》与《中缅友好和互不侵犯条约》后,两国关系进入短暂蜜月期。同期,奈温不仅同中国,还同苏联和民主德国等国家加强关系。1965年4月和9月,奈温先后对中国、苏联进行了国事访问④David I.China in Burma's foreign policy Steinberg,Burma Under the Military:Towards a Chronology[M].Singapore Institute Of Southeast Asian Studies:Contemporary Southeast Asia,Volume 3,Dec.1981,p.260.。然而,到了1965年底,由于当时缅甸当局认为“缅共问题”与中国存在联系,此举威胁到缅甸的安全和利益,奈温遂改变其反美态度。
因中缅出现严重裂痕,缅甸认为改善美缅关系是适宜的。1966年9月上旬,奈温受邀访美。在奈温之前的访问苏联和中国的过程中,奈温小心翼翼地避免自己卷入发表有关贬损美国在越南处境的声明。奈温访美,目的一是在于平衡之前他对苏联和中国的访问,二是强调美国应理解和尊重缅甸的独立和不结盟(政策),三是强调美国与缅甸保持联系的重要性⑤Invitation to General Ne Win to Visit the United States,March 9,1966.Foreign Relations of the United States,1964-1968,Volume XXVII,Mainland Southeast Asia;Regional Affairs:Burma,Document 100:Action Memorandum From the Deputy Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs(Berger)to Secretary of State Rusk,Washington,March 9,1966,p.238-239.。奈温访美,表明了奈温寻求美国支持其维持缅甸不结盟和独立的立场,也为了重新确认美国接受东南亚国家真正中立的意愿。美国邀请奈温访美,也是为了打消奈温长期以来认为美方对奈温政府存在敌意的疑心,这有助于为改善美缅关系营造气氛⑥Your Meetings with General Ne Win,Chairman of the Revolutionary Council of the Union of Burma,September 3,1966.Foreign Relations of the United States,1964-1968 Volume XXVII,Mainland Your Meetings with General Ne Win,Chairman of the Revolutionary Council of the Union of Burma,September 3,1966.Foreign Relations of the United States,1964-1968 Volume XXVII,Mainland Southeast Asia;Regional Affairs:Burma,Document 101:Memorandum From Secretary of State Rusk to President Johnson,Washigton,September 3,1966,p.240.。缅甸当局改善对美关系,一定程度上可以加强美国在东南亚的地位,这有利于平衡中国在缅甸的影响,也有利于缅甸保持其国家安全和维持其中立和不结盟政策。
美国军援缅甸,缅甸继续拒绝加入地区组织时期(1967～1973年) 自1967年起,缅甸逐渐恢复了在东西方之间采取等距离外交的对外政策,这与缅甸独立以来对外所奉行的中立主义政策和不结盟政策的精神是一致的。貌貌季(Maung Maung Gyi)认为,与吴努时期缅甸积极参与国际政治,在冷战中竭力推行不结盟政策(Non-Aligned Movement,NAM)不同的是,奈温执行了一种更保守的外交政策:强调民族主义、独立自治和互不干涉。貌貌季将在军事政权统治下缅甸的中立主义政策称作“为维护集团生存的消极中立主义”政策,这种政策显然与吴努时期缅甸外交政策的目标和意图是背道而驰的①Maung Maung Gyi,“Foreign Policy of Burma Since 1962,”in F.K.Lehman,ed.,Military Rule in Burma Since 1962:Kaleidoscope of Views.Singapore:Institute of Southeast Asian Studies,1981.Cited in Bertil Lintner,“Burma and its Neighbours,”p.14,available at
1967～1971年,因中国外交工作受到“文革”极左思潮的严重影响,使得缅甸先是推行反华政策,导致中缅关系严重恶化。但由于两国在1970年前后对双边关系都作了努力、妥协和让步,从1971～1973年,缅甸逐渐缓和同中国的关系。1967年,“6·26”反华排华事件④See:Lintner B.Burma and its Neighbours[C].a conference at the Nehru Memorial Museum and Library,New Delhi.1992.http:// www.asiapacificms.com/papers/pdf/burma_india_china.pdf.发生后,中缅关系跌入低谷,缅甸正式与中国断交。缅中关系恶化后,缅甸接受美国邀请,并派遣国防人员到日本东京进行军事采购。美国飞行教练奉命赴缅甸训练缅甸空军以操控(几架)新式的F284战斗机⑤John F.Cady.The United States and Burma,Harvard University Press,1976:259.;[美]约翰·F·卡迪,.战后东南亚史[M].姚楠,等,译.上海:上海译文出版社,1984:450.。然而,美国军援缅甸并未使缅甸改变其中立政策,美国提出与缅甸进行缉毒合作、邀请缅甸加入各种地区组织的努力基本遭拒,这束缚了美缅关系的进一步提升与发展。
鉴于缅甸坚定奉行中立主义与不结盟政策,在多次碰壁之后,从1971～1973年,美国致力于改善美缅关系,多次宣布“尊重缅甸政府的不结盟政策”⑥贺圣达,李晨阳.列国志:缅甸[M].北京:社会科学文献出版社,2009:356.,到1988年9月缅甸军队接管国家主权之前,美缅关系朝着逐渐改善的方向发展。另外,当时中国高层认为“在缅甸当前形势下,无论哪一种政治力量上台,都肯定会比奈温更右,美、英、日等国势力定会随之渗入。这对缅甸人民和我国都是不利的。”⑦《关于对缅甸加强工作问题》,见《中华人民共和国外交部档案》,档号:105-01865-01.引自:范宏伟.奈温军人政权的建立与中国的对缅政策——兼论20世纪60年代初中国对外政策中的意识形态与现实选择[J].厦门大学学报:哲学社会科学版,2010(4):82-88.概言之,缅甸奉行消极的中立政策,尽管存在各种负面影响,这在当时大环境下或许是最保险的政策。对于美国而言,加强美缅关系可以或多或少地牵制中国,有利于维持美国在东南亚地区的存在。
缉毒援助与合作为主,促进美缅关系发展(1973～1988年) 进入20世纪70年代后,国际局势发生重大变化。在此时期,中美关系得到改善,中美同苏联关系日趋紧张,使得美缅、中缅关系都得到了进一步发展。对于美国,“在缅甸社会主义纲领党执政期(1962～1988)的前15年,美国在缅甸追逐其利益仅是通过仰光窗口(Rangoon lens)监视中国、苏联和越南之间的关系变化。直到1975年越战结束后,美国才得以将其首要利益转移到东南亚地区之外。”⑧David I.Steinberg.The United States and Myanmar:a“boutique issue”?[J].International Affairs,2010,86(1):175-194.之后,处于“苏攻美守”的美国不得不集中精力对付苏联。但因缅甸在地缘上极为重要,又因缅甸政府奉行严格的中立和不结盟政策,使得美缅甸合作主要表现在缉毒领域。美缅两国通过在缉毒方面的努力合作来促进双方在其他领域的合作,美国先后为缅甸提供了各种援助与培训,这是这一时期美缅关系发展中的一个突出特点。1974年6月,美缅达成并签订了关于反毒援助计划,到1983年,美国共向缅甸提供了4 700万美元援助①Burma:a country study,area handbook(Washington DC:American University for the Department of the Army,1983).It is unclear whether the new Burmese constitution that came into effect on 2 March 1974 played any role in the timing of this agreement.Quote from:David I.Steinberg.The United States and Myanmar:a‘boutique issue’?[J].International Affairs,2010,86(1):175-194.。同年,美国国务院国际毒品问题(International Narcotic Matters)的官员开始与缅甸内务部、国防部军事情报局以及空军总司令部合作。从1975年至1986年间,美国政府总共向缅甸提供了39架各种类型的飞机。此外,还为缅甸空军、陆军、海关、内务部和国防军事情报局培训了32名飞行员和29名缉毒官员②林锡星.揭开缅甸神秘的面纱[M].广东人民出版社,2006:141.。更多的是,美国在缅甸实施了扩大的国际军事教育和培训计划。从1980年到1988年,缅甸252名官员从美国国际军事教育和培训计划中毕业,与同期其他国家相比,缅甸受培训官员是最多的。美国国际军事教育和培训计划的恢复与美国援助计划的恢复是密切相关的。
除了美国的援助外,为了发展和加强国内的基础设施和经济建设,缅甸既从国际组织、也从一些资本主义国家和社会主义国家得到了援助。最初,奈温政权在接受国外贷款问题上,表现出矛盾的态度:希望得到援款,但又害怕外国势力乘机对缅甸进行渗透,威胁缅甸安全,进而威胁到以奈温为首的军事政权的安全和利益。由于缅甸经济情况严重恶化,而缅甸当局又拿不出有效的解决办法,所以为了缓解危机,缅甸政府只有接受外国和国际组织的援助。缅甸能顺利得到多渠道的援助,也与20世纪70～80年代的国际局势有关,这突出表现在苏攻美守、中苏交恶和中美关系缓和并进行了富有成效的合作。美国的姿态大大推动了其他国家、尤其是民主国家对缅甸伸出援手。1973年7月,缅甸同世界银行签署一项3 300万美元贷款的协定。同年,缅甸还向亚洲开发银行借610万美元。此后,缅甸陆续从西德、日本等国家得到固定提供的商业贷款和特许援助。1976年,世界银行在东京组织了由10国参加的援缅财团。此外,缅甸还从诸如荷兰、捷克斯洛伐克和南斯拉夫等国家接受财政援助③Maung Maung Gyi,“Foreign Policy of Burma Since 1962:Negative Neutralism for Group Survival”,in F.K.Lehman(ed.),Military Rule in Burma Since 1962,Singapore:Maruzen Asia,1981,p.10.。从缅甸接受这些国家的援助来看,此时缅甸的外交政策已经发生了明显变化,不管是主动还是被动的,但缅甸还是保持了独立自主的中立政策和不结盟政策。这时缅甸的中立政策,可与大国平衡外交政策同语。
与美缅关系缓和形成鲜明对比的是,缅甸国内情况日趋恶化,这表现在由经济状况严重停滞和恶化而引起的政治危机。从一定程度上来说,正是缅甸国内发生严重危机,激化了“分离主义者”与当局的矛盾。最使缅甸政府感到头疼的是,外国势力与缅甸反政府武装之间的“参与合作”。缅甸同周边相关邻国(印、孟、泰)都签订了协议,以解决两国边界地区的叛乱问题。缅甸当局还利用派军警缉毒之机围剿反政府武装据点。1986年2月,克伦民族解放军、掸邦军和克钦独立军等十个少数民族联合组成“国家民主阵线”。随后不久,该阵线副主席走访了台湾地区、韩国、日本和美国,声称:“此举是为了让外国了解缅甸政府的武力镇压和经济混乱而陷入困境的实际境况,是为了说服缅甸的主要经济援助国日本和联邦德国对缅甸施加压力,是为了寻求外国对我们建设民主国家斗争提供援助。”④林锡星.揭开缅甸神秘的面纱[M].广州:广东人民出版社,2006:25.由此不难看出,缅甸反政府武装既是缅甸政府和国家的严重威胁,也是美国等西方国家手中的一张政治牌。现在,美国也没有放弃推动缅甸民主化的努力。近年来,美国在促进缅甸民主化道路上可谓不遗余力。
由于在奈温军人政权统治缅甸期间,国内外各种复杂因素对缅甸产生了深远的影响,缅甸总体上虽维护了国家的统一,但其经济发展却陷入了停滞。经济、政治、民族以及毒品等问题(这些问题常是相互联系)没有得到有效解决,使得缅甸面临的国内外环境日趋严峻。1988年,缅甸爆发持续的反政府示威,8月,反政府运动达到高潮——著名的缅甸“8-8-88民主运动(the 8-8-88 Revolution)”①David I.Steinberg.Burma/Myanmar:What Everyone Needs to Know?[M].New York:Oxford University Press,2010,p.78.。9月18日,以国防部长苏貌将军为首的“国家恢复法律与秩序特殊受害者委员会”(the State Law and Order Restoration Council,SLORC)接管国家政权,21日,新政府成立。23日,“缅甸联邦社会主义共和国”改名为“缅甸联邦”。此后,奈温退居幕后。缅甸新军人政权的上台,标志着美缅关系进入了一个新时期。
二、奈温时期美缅关系变化的原因
从1962年至1988年,美缅关系经历了三个时期。每个时期的美缅关系侧重点都有所不同,这主要是由于:对美国而言,缅甸往往被置于国际局势和地区局势之中来进行考虑。对缅甸而言,与周边国家关系的好坏对美缅关系会产生直接或间接的影响。
紧张到缓和之因(1962～1967年) 奈温之所以采取反美态度,一是因为在他1960年访美时,受到美国的冷落,遂对美国产生憎恶感。二是自1949年以来,美国一直不愿对盘踞在缅甸境内的国民党军队施压以撤出缅甸②Adeleke A.The strings of neutralism:Burma and the Colombo Plan[J].Pacific Affairs,2003:603.,美国在关乎缅甸国家安全和稳定的问题上所持的不负责态度,大大加剧了奈温的反美情绪。三是,1961年,由于缅甸当局对宗教问题处理不当,引发了克钦独立武装的分裂活动。在美国等西方外国势力的支持下,克钦独立武装组建了克钦独立军,后来逐渐发展壮大,成为对缅甸政府威胁较大的反政府武装③林锡星.揭开缅甸神秘的面纱[M].广州:广东人民出版社,2006:21.。美国企图利用缅甸右派势力颠覆奈温政权,导致两国关系急剧紧张。这进一步坚定了奈温的反美态度。美缅关系的恶化,为中缅关系一度改善提供了机遇。
美国之所以“纵容”国民党军留在缅甸,一是因为美中严重对立,美国想利用在缅国军威胁中国西南边境,尽力分散中国对越南局势的注意力。二是美国打算介入越南,以抵御共产主义的扩张和影响。缅中关系出现裂痕后,缅甸当局认为改善同美国的关系是适宜的。美国国会参议员迈克·曼斯菲尔德访缅并邀请奈温对美国进行国事访问,此举打破了两国关系的僵局。1966年9月8日,奈温对美进行访问④David I.Steinberg,Burma Under the Military:Towards a Chronology[M].Singapore Institute Of Southeast Asian Studies:Contemporary Southeast Asia,Volume 3,Dec.1981,p.261.,这标志着美缅关系得到有效改善。同时,这也说明奈温有意削弱之前对中国和苏联访问所带来的影响,至少是要消除美国政府对缅甸当局由于对苏对华访问而带来的负面看法,也向美国传达缅甸奉行的中立与不加盟政策是“表里如一”的。这反映在奈温对美国所采取的对越政策从未予以公开谴责,也未要求美国提供任何援助。经过慎重考虑后,缅甸最终于20世纪50年代初加入了由英国发起、并取得美国支持的“科伦坡计划”——“The Colombo Plan”。由于缅甸奉行中立主义政策且不倾向或支持共产主义,使得缅甸在1952～1980年间,获得了各种援助⑤See:Adeleke A.The strings of neutralism:Burma and the Colombo Plan[J].Pacific Affairs,2003:606;Colombo Plan Council,Annual Report 1980/81.Colombo:Colombo Plan Bureau,1981,p.65,84.。因缅甸奉行消极的中立政策,使得缅甸所受援助往往是有限的。缅甸当时的唯一要求是美国等西方国家应该让缅甸独立自主地走“缅甸式的社会主义道路”。
美国军援缅甸,缅甸继续拒绝加入地区组织之因(1967～1973年) 尽管美缅关系历经波折,但这没有阻止美国继续向缅甸提供军事援助,这主要是美国不想让缅甸进一步发展与中国和苏联的关系。缅甸对于美国和苏联所提出加入地区国际组织的邀请也加以拒绝。一方面,奈温认为美国为缅甸提供的军事援助没有违背缅甸自独立以来的中立与不结盟的政策,这仅是处于缅甸国家的安全需求。另一方面,对于美国要求在缅甸境内建立军事基地的过分要求,缅甸采取了断然拒绝的态度。此外,为了继续保持中立与不结盟的对外政策(之前,缅甸曾也拒绝加入“东南亚条约组织”),缅甸也未参加由美国主导的亚太理事会。在美国从印支半岛撤军之前,对于美国多次所提出的在扫毒领域进行合作的建议,缅甸也一直拒绝。缅甸之所以如此表态,一是担心美国将会借扫毒之名、行支持在缅国民党残军之实;二是担忧如果进行扫毒合作,也将会为美国在缅甸境内寻求进行越南战争的军事基地,即对北越与老挝的战争而受人以把柄。对苏联,缅甸也断然拒绝加入由苏联领导人勃列日涅夫于1969年6月所提出并企图建立的亚洲集体安全体系。在这一时期,缅甸虽然发生了一些在美国看来属于违反人权的事情,但美国出于两国本身关系就不稳固,如果利用人权问题向缅甸当局施压或者是对其进行制裁,就可能出现以下情况:一是美缅关系彻底崩溃,将缅甸逼入“共产主义集团”,二是缅甸境内所生产的毒品大部分流入美国,引发了美国社会一定程度的混乱。美国出于国际、国内因素的考虑,并没有对缅甸进行谴责和制裁,因为在缉毒问题上,美国还需要同缅甸继续进行合作,这对维持有限的美缅关系是有必要的。对美国而言,只要缅甸对外不违背其所宣称的不结盟政策,只要缅甸在中美苏三国之间保持真正的中立和不表现出共产主义倾向化,美国至少就不会有什么损失。随着国际、地区和缅甸国内局势的变化,美缅在某些领域进行共同合作的可能性也不是完全没有可能的。
缉毒援助与合作之因(1973～1988年) 1973年以后,随着美国从印支半岛撤军,缅甸对美国之前多次提出的在扫毒或反毒领域进行合作的要求进行了考虑。美国的撤军,也使得缅甸打消了之前认为与美国合作反毒会危害缅甸的担心。1974年后,缅甸和美国政府各部门开始进行反毒合作,并受到了美国政府的高度评价。由于缅甸在反毒问题上的合作姿态,从1974～1988年间,美国政府总共向缅甸政府提供8 660万美元的缉毒援助①Effort within the Framework of the United Nations and International Cooperation-Cooperation with the United States[Z].SPDC, Yangon,Myanmar.Com,p.1.。尽管美国“1978年国际安全法案”明文规定:“禁止美国向‘持续干预并违背人权’的国家提供国际军事教育和培训计划。在这个法案之下,社会主义纲领党领导下的缅甸明显是被排除于受援计划的,但这项规定最终被忽略了。”从美国对缅甸提供的援助资金、设备和双方部门高规格合作来看,美缅合作不仅是扫毒那么简单,美国试图通过缉毒合作来为两国可能的、潜在的进一步合作打下基础。正如美国之所以决定不对缅甸因违反人权而进行制裁时所解释的那样,“尽管国际军事教育和培训计划本身并不能改善人权,但设立这个标准依然是非常重要的。”然而,间接来说,为一个小国家提供少量军事援助,这项计划的重要性表明了两个动机:一是对于中国潜在的共产主义影响以及缅甸军事政权在反共产主义立场上的关注。二是对于维持缅甸本身的社会形势而言,军事力量也是比较重要的②David I.Steinberg.The United States and Myanmar:a‘boutique issue’?[J].International Affairs,2010,86(1):175-194.。
然而,1988年,缅甸国家恢复法律与秩序委员会(SLORC)——缅甸新军人政权掌权后,美国曾指责缅甸将缉毒援助用于“破坏”民主和人权的行动。换言之,“美国的政策是鼓励(缅甸)进行政治、经济改革,并改善(缅甸当前的)人权状况③US policy toward Burma.U.S.Department of State Dispatch,10517693,4/13/92,Vol.3,Issue 15;also See:Lord W.US Policy toward Burma[J].Department of State Dispatch,1995(6):584.。尽管美国国务院以“人权”、“民主”为由,停止对缅缉毒援助,但美国药品服用管理局却与缅甸军事当局保持了非官方的联系。美国在此问题上的矛盾表现,是出于什么考虑呢?有分析家猜测,缅甸当局主要是利用毒品问题来改善自己在国际上的形象,而美国药管局则想证明自己在缅甸保持存在是正确的,并告诉华盛顿,“我们正在做一些事”④Deborah Lutterbeck.Burma Dollar Diplomacy[J].Far Eastern Economic Review,May 7,1998:20.。还有一点需要注意的是,美国在1974～1988年发起的反毒计划中,美国不但(向缅甸)提供直升机,也相应地提供了直升机飞行员培训。尽管这项计划本来是受到立法部门禁止的,原因在于这项反毒计划不适用于非民主国家,在这些非民主国家中,缅甸显然正是其中之一。从美国官方来讲,自缅甸独立以来,美国一直没有放弃将缅甸纳入“民主国家”的持续努力。虽然这样的努力所取得的效果并不明显,但需要注意的是缅甸并未改变其严格意义上的中立政策或与共产主义国家走得更近。其实,对美国而言,只要缅甸尚未共产主义化,那么代表美国官方或非官方的努力就未失败。从缅甸当局来说,在维护国家统一和安全这个大前提下,继续保持与美国在缉毒问题上的合作,尽管美国官方对缅甸军政府进行谴责并采取制裁措施,但只要双方合作之门没有完全关闭,将来就还有改善和缓和的机会。同样,美国出于多方面的考虑,既然可以用缉毒援助来推动与缅甸在其他领域的“共同合作”,也就没有必要采取过于强硬的措施或手段来推翻缅甸军政府。尽管美国对缅甸军事政权不怀好感,但因诸多原因,缅甸对美国来说有巨大利益,这使得美国以经济、军事(主要是国际军事教育和培训-IMET,international military education and training)和反毒行动(anti-narcotics activities)三种方式(这三种方式是相互联系的)向缅甸提供援助①David I.Steinberg.The United States and Myanmar:a‘boutique issue’?[J].International Affairs,2010,86(1):175-194.。
美国对缅政策和美缅关系的发展,或多或少也受到缅甸与中国、印度等周边国家关系发展的影响。美国对缅既要做好“民主国家”榜样的工作,也要不断从官方层面制裁缅甸,其主要是为了促进缅甸的自由民主化,这对于美国维持在东南亚甚至是印度洋地区的存在、对中国进行围堵遏制等方面,缅甸无疑都具有巨大的地缘战略价值。1988年,缅甸新军人政权建立后,尽管美国官方加大了对缅甸制裁力度,然而,美国并没有完全中断同缅甸的非官方层面的缉毒合作。可以说,这是美缅关系中最为特殊的一面。
三、结 语
在奈温军人政权统治缅甸的26年里,美缅关系并非一帆风顺,但总的来看,其关系得到了不断改善。相比吴努时期,以奈温为首的缅甸军政府奉行消极的中立主义政策和不结盟政策——缅甸于1979年退出不结盟国家,说明了在缅甸看来,加入不结盟集团本身就是一种结盟行为。不能轻言缅甸这种做法好坏如何,这只说明缅甸选择了一种自认为合适的做法。不过,这种消极的中立政策也不是一成不变的,1973年缅甸对其政策进行有限调整(主要集中在经济领域),消极中立政策发生微妙变化。为摆脱严峻的国内危机,同过去相比,缅甸在对于接受援助方面变得更积极。这说明:对于任何国家来说,维护国家统一和稳定固然是首要事务,但一国还需处理并解决好其经济、政治和民族等问题。
简言之,在1962～1967年期间,美缅关系由紧张到缓和、改善。这很大程度上在于美国当时所采取的政策对缅甸来说不可理喻——美国以带有政治条件的援助以及邀请缅甸加入地区组织等,与缅甸奉行的中立和不结盟政策是相背离的,这使奈温在20世纪60年代初期采取了反美态度。但在60年代中期,随着与中国关系的恶化,缅甸又寻求与美国改善关系。当然,美国也出于全球战略利益考虑,尤其是随着美国在越南的逐渐“陷入”,需要尽可能地在东南亚地区寻求军事基地以供使用。尽管美国在缅甸没有取得预期的成果,但改善与缅甸的关系,对美国来说还是较为可取和务实的做法。1967～1973年,美缅关系继续改善,美国对缅甸也做出了积极谅解。在这6年间,由于美国主要陷于越南战场,对于美国来说,只要缅甸不倒向共产主义一边就已足够。在美国看来,缅甸位于“东南亚地区反共产主义前线最薄弱之环节”②US Army Far Eastern Command,Intelligence Digest no.13,17 Dec,1951(secret,later declassified).Quote from:David I.Steinberg.The United States and Myanmar:a‘boutique issue’?[J].International Affairs,2010,86(1):175-194.。这一时期,美国与中国以及苏联因为越战问题而处于高度紧张时期(同时,中苏因援越问题产生的分歧日渐严重),而缅中关系也跌入最低点。但后来,美缅关系、美中关系以及中缅关系均得到了缓和与改善。这一时期,美国向缅甸提供了(缅甸认为是可取和在中立政策范围内的)军事援助,但缅甸在其他诸多领域则拒绝了美国的要求(这并不代表美缅关系受到严重影响,只能说明美缅关系要进一步发展是非常困难的)。美国除了尊重缅甸的选择之外,也找不到更好的办法。1973～1988年,美缅关系的主要特点表现在合作缉毒以促进两国关系和其他领域的发展。这一时期美缅关系较为稳定,这表现在美国先后向缅甸提供了缉毒援款、装备以及培训。
1988年,新军人政权上台后,尽管美国官方公开谴责并长期制裁缅甸。然而,美国并没有完全中断同缅甸的缉毒合作,这意味着美国不打算离开缅甸,也没有完全停止同缅甸对话,至少在非官方层面是这样。1988年以来,不仅要看到美国对缅甸所进行的持续制裁,对缅甸进行的持续民主化的努力,更应看到美国在制裁缅甸之外所采取的未公开或不为人知的措施。在缅甸奈温政府时期,美国一方面竭力推行对缅甸的民主化,尽管这样做会使美缅关系变糟,但不会导致美缅关系完全破裂;但另一方面,美国又想方设法维持与缅甸官方的有限合作以保证美缅关系不致完全恶化,而不至于将缅甸推入周边大国的怀抱,这不符合美国的利益考量。当然,缅甸也不愿严重依赖任何一国以受到控制。如今,美国在缅影响日趋明显,其在缅甸问题中也发挥着越来越重要的角色,这不能不引起注意和认真研究。
US-Burma Relationship in the Ne Win Era
YANG Juwei1HE Shenying2
(1.nstitute of International Studies,Yunnan University,Kunming,Yunnan 650091; 2.Foreign Languages School,Yuxi Normal University,Yuxi,Yunnan 653100)
Ne Win Era;Burma;the USA;US-Burma relationship
In the Cold War time,the US-Burma relations were not smooth.When Ne Win was in office,the US-Burma relations went through three distinct periods.1962 to 1967 was a time of tension relaxation.1967 to 1973 was a period of switches between cold and warm contacts.Military aids from the US braced a rapport between the two,but Burma's refusal of USA's invitations to enter various regional organizations created obstacles against further development.The years between 1973 and 1988 witnessed a period of stable relationship,when joined efforts in capturing drug smugglers boosted cooperation in other fields.In 1988,a new military regime came to power in Burma,which marked the beginning of a time of test on the ties between the USA and Burma.
D819
A
1009-9506(2014)05-0039-09
2014年8月7日
阳举伟,硕士研究生,主要研究方向:东南亚国家历史与东南亚地区国际关系。
何申英,副教授,主要从事英美文学及英语教学研究。
