我国公诉阶段程序分流之困境与出路

俞伟飞

刑事诉讼以依法追诉犯罪为要务，但并不意味着遵循严格的法定程序是实现正义的唯一模式。在刑事案件高速增长的压力下，诉讼效率价值彰显，有罪必罚的报应刑观念逐渐让位于非刑罚化理念，在“正义的实现”问题上，刑事程序分流已成为国际社会新的共识。公诉阶段程序分流制度以起诉便宜主义为前提，赋予检察官广泛的不起诉裁量权，使大量刑事案件在公诉阶段即得到非刑罚化处理，取得了经济效益、社会效益和法律效益的统一。在我国刑事诉讼中，相关立法与实践虽然也体现了程序分流精神，但分流制度尚不够健全，实践中也存在着不少问题，分流功能较弱，无论是从把握立法的未来发展方向，还是解决现实迫切需要的角度都有必要对其进行深入研究。

一、我国公诉阶段程序分流的现实困境

(一)刑事案件数量猛增，案多人少矛盾突出

《中国法律发展报告2012:中国法律工作者的职业化》指出，自1988年到2011年，我国检察机关提起公诉案件量由262896件增长至824052件，提起公诉案件数足足增长了2．13倍。1979到2011年，我国法院刑事一审结案量由312475件增长至839973件，亦增长了1．69倍。〔1〕参见中国法律年鉴编辑部:《中国法律年鉴2012》，中国法律年鉴出版社2012年版，第168页。与此相对，司法人员的增编却十分缓慢，加之司法官奖惩制度对成案率、有罪率的鼓励，程序分流实践亦不充分，导致案件数量剧增与司法人员增加滞缓之间的矛盾日益激化。1988到2011年，我国检察官数量由11．2万人增长到15．1万人，仅增长了34%。〔2〕参见陈磊:“检察官职业化难迈‘准入门槛’”，载《法制周末》2013年5月14日。截至2011年年底，我国拥有法官19．5万名，“比1979年增长了2．31倍，年均增长率为7．2%”。〔3〕朱景文主编:《中国法律发展报告2012——中国法律工作者的职业化》，中国人民大学出版社2013年版，第2页。司法官数量的增长远远小于其工作量的增长，案多人少矛盾进一步加剧。

(二)不起诉裁量空间有限，适用标准模糊

虽然法律规定检察机关在公诉阶段享有一定的不起诉裁量权，但是仅对情节轻微的犯罪适用，自由裁量余地较小。第一，酌定不起诉适用条件严格。从《刑法》规定上的逻辑关系出发，“不需要判处刑罚”的案件一般以“犯罪情节轻微”为前提，但“犯罪情节轻微”的案件并不一定能够“不需要判处刑罚”。〔4〕参见王守安:《检察裁量制度理论与实践》，中国人民公安大学出版社2011年版，第86页。我国酌定不起诉案件的适用范围以“犯罪情节轻微”限定“不需要判处刑罚或者免除刑罚”，也就是说，尽管犯罪情节轻微，但不符合不需要判处刑罚处罚或者免除刑罚的案件;或者依法不需要判处刑罚或者免除刑罚，但犯罪情节并不轻微的案件，都不能适用酌定不起诉。第二，附条件不起诉适用对象单一。附条件不起诉制度虽然在不起诉裁量空间方面有所拓展，但其适用对象仅针对未成年人，适用案件也限于1年以下有期徒刑并且涉嫌侵犯公民人身、民主、财产权利和妨害社会管理秩序的犯罪。可见，我国法律对附条件不起诉的规定十分苛严，不利于分流功能的发挥。第三，刑事和解适用范围狭窄。刑事和解制度“仅适用涉嫌刑法分则第四章、第五章规定的犯罪案件，其适用范围已经较狭窄，而再将其限于‘因民间纠纷引起’，则其适用范围将十分有限”。〔5〕谭世贵:“诉讼效率视角下刑事诉讼法的修改与进一步完善”，载《浙江社会科学》2012年第11期，第52页。在刑事和解基础上再依据酌定不起诉或附条件不起诉的适用条件决定不起诉，并不能拓宽起不诉裁量范围，程序分流功能依旧薄弱。第四，适用标准不明确。酌定不起诉的两个适用条件表面上依据划定了公诉裁量的行使界限，但仅指出一个适用方向，却没有一个相对确定的适用标准。检察机关对此认识不统一，导致司法实践中具体操作的不确定性。

(三)不起诉适用率极低，轻刑判决弊端凸显

据统计，全国刑事案件不起诉率自1999年到2012年均在2%–4%之间徘徊，其中酌定不起诉仅占到1%–2%左右。〔6〕2009—2011年，英国年均不起诉率在12%左右，美国年均不起诉率在25%–50%，日本年均不起诉率在40%–45%。参见李智、刘坤:“不起诉裁量权的反思与构建——以2012年修改的刑事诉讼法为视角”，载《天津法学》2013年第1期，第97页。与其他国家相比，我国的不起诉率在世界上是相对比较低的。与我国公诉案件不足4%的不起诉率相伴的是高于96%起诉率和超过80%的轻刑判决率。如2011年判处的刑事犯罪分子中，轻刑判决数占总判决数的85．79%，其中判处5年以下有期徒刑的，占生效判决人数的43．75%;判处有期徒刑或拘役缓期执行、拘役、管制、单处附加刑、免于刑事处罚和宣告无罪的，占生效判决人数的42．04%。〔7〕参见中国法律年鉴编辑部:《中国法律年鉴2012》，中国法律年鉴出版社2012年版，第1065页。其结果是大量轻罪案件被起诉，一方面会使被追诉者轻易被排斥在一般社会群体之外，形成或加剧其与社会的对立，“根据甘肃省山丹县检察院2004年至2010年的调查数据显示，6年来作出酌定不起诉的人员重新犯罪率为0，而同期被判处缓刑及刑满释放人员的再犯罪率分别为0．8%和1．7%”;〔8〕赵鹏:“酌定不起诉之现状考察及完善思考”，载《法学》2011年第9期，第157页。另一方面机械起诉往往会忽视被害人的利益，使被害人的物质损失、精神损失得不到相应的补偿和抚慰，被追诉者和被害人之间的冲突迟迟无法平复，甚至恶化。

(四)不起诉裁量权监督不科学，救济机制存在缺陷

对不起诉裁量权的适用，我国现行法律设置了检察机关内部监督、公安机关制约、被害人异议、被不起诉人申诉和人民监督员制度等监督救济机制。但这些机制仍存在不少盲点:其一，检察系统内部监督不规范。最高人民检察院对地方各级人民检察院的不起诉决定、上级检察院对下级检察院不起诉决定、各级人民检察院对自身的不起诉决定，发现“确有错误”的，应当予以撤销或指令下级检察院纠正。然而，如何定义“确有错误”，监督时间和方式都缺乏较为详细的规定，完全依赖上级机关或检察院自身的主观认定，导致撤销标准的不确定性和模糊性，必然影响监督救济的效果。其二，救济手段设置不合理。法律规定的救济手段除被害人直接向法院起诉、公诉转自诉之外，其他方式最终都由检察机关进行审查，并且是在不起诉决定作出后启动，为事后的内部制约，外部监督方式尚不完善，潜在裁量权的滥用风险仍无法彻底消解。其三，人民监督员制度监督效果不理想。人民监督员所属部门设在检察机关内部，并非一个专门的监督机构，缺乏独立性;人民监督员除了需要对检察机关拟不起诉的案件进行监督外，还需要对另外“两类案件和五种情形”〔9〕两类案件是指:职务犯罪案件拟撤销案件的，犯罪嫌疑人不服逮捕决定的。五种情形是指:一是应当立案而不立案的，或者不应当立案而立案的;二是超期羁押的，或者延长超期羁押不正确的;三是违法查封扣押冻结财产，或者非法处置查封、扣押、冻结财产的;四是应当给予刑事补偿而不给予依法补偿或者不予以确认补偿的;五是检察机关的工作人员在办案当中徇私枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪的。提出监督意见，缺乏专业性。这样必然影响到监督结果的公正性和客观性。

二、公诉阶段程序分流的理念基础

(一)诉讼效益

诉讼效益是指“在诉讼活动过程中由诉讼对社会关系、社会生活所产生的诉讼效果与诉讼主体的诉讼目的之间的比值关系，它反映的是诉讼对社会关系和社会生活发挥作用的程度”。〔10〕樊崇义教授70华诞庆贺文集编辑组编:《刑事诉讼法哲理探索》，中国人民公安大学出版社2010年版，第695页。刑事诉讼效益拥有以下两方面内涵:一要符合诉讼经济原则，刑事诉讼从立案、侦查、起诉、审判到执行等每个环节都需要付出相应的诉讼成本，如果每起案件都要完整地经历这5个环节，将耗费大量司法资源，违背诉讼经济原则;二要满足公众对司法公正的要求，公众寻求诉讼机制来解决纠纷，目的就是为了让被争议的案件得到公正的处理，案件处理的效率对实现公平正义有着重要的影响。“迟到的正义是非正义。无效率或低效率也意味着不公正。”〔11〕石晓波:《公诉裁量权研究》，知识产权出版社2013年版，第21页。因此，刑事诉讼程序的设计中要考虑诉讼周期的长短和诉讼程序的繁简，尽量使之更加符合诉讼效益的要求。

程序分流机制正是这样一种既高效又能实现司法公正的程序机制。在公诉阶段，检察官根据具体案件的不同情况和当事人的具体处境利用不起诉裁量权进行程序分流，一方面，可以使不需要进入审判程序的部分案件适时终止诉讼程序，从而减少诉讼环节，节约司法资源，使法院得以集中人力、物力、财力处理疑难、复杂、重大案件，实现诉讼资源的科学配置。另一方面，无罪者能够尽早摆脱刑事追究状态，减少诉讼对其造成的伦理上和经济上的消耗;被害人所遭受的物质损失、精神创伤能够最快地得到弥补和慰藉，更好地化解双方纠纷;检察机关能更有效地实现惩治和控制犯罪的目的，使国家法律尊严和权威得到肯定，正义得到弘扬。

(二)公共利益

何谓公共利益?

公共利益既不是单个个人所欲求的利益的总合，也不是人类整体的利益，而是一个社会通过个人的合作而生产出来的事物价值的总合。而这种合作极为必要，其目的就在于使人们通过努力和劳动而能够建构他们自己的生活，进而使之与人之个性的尊严相一致。〔12〕［美］E·博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2010年版，第329页。

从程序法的角度来看，公共利益具有三层含义:一是社会安全与公共秩序的利益，二是社会良好道德的利益和可持续发展的利益，三是当事人的利益，特别是犯罪嫌疑人的个人利益。与刚性的法律规定相对，公共利益的考量更多地从情理上来体现刑罚的社会作用，弥补了法律的局限性，能正确引导和规制检察机关的不起诉裁量权，更好地实现程序分流的价值。

域外法制在不起诉制度中一般均规定了公共利益的考量，程序分流实际上是公诉机关在权衡公共利益后的抉择。“德国《刑事诉讼法》第153条a暂时不予起诉、我国台湾地区《刑事诉讼法》第253－1条明确规定了公共利益的考量。”〔13〕叶肖华:“论暂缓起诉制度在我国的构建”，载《浙江工商大学学报》2007年第3期，第26页。公共利益原则要求“检察官不仅应当考虑他的起诉决定如何影响起诉者和被起诉者，还要考虑起诉决定如何影响第三方”。〔14〕Andrew E．Taslitz，“Judging Jeua’s D．A．:The Prosecutor and Racial Esteem，”Harvard Civil Rights－Civil Liberties Law Review 44(2009)393:448－449．转引自石晓波:《公诉裁量权研究》，知识产权出版社2013年版，第25页。检察机关将公共利益作为裁量内容，必须在全面平衡个人利益与公共利益的基础上选择是否分流。实践中，程序分流通过考量公共利益，有效地弥补了法律的有限性，通过在被追诉人和被害人之间建立一种对话关系，以被追诉人与被害人达成和解、赔偿被害人损失、提供公共服务等为前提，兼顾被追诉人、被害人和社会公众的利益，从而消弭双方冲突，收到良好的社会效益。

(三)刑事政策

基于国家、社会发展的需要以及不同时期、不同阶段的社会治安状况，刑事政策的主要内容是不断变化、调整的。目前，我国施行宽严相济的刑事政策。“宽严相济刑事政策是一种在有效打击犯罪、维护社会秩序与保障人权、尊重人性之间进行合理平衡的刑事政策。”〔15〕樊崇义:《刑事诉讼法哲理思维》，中国人民公安大学出版社2010年版，第390页。其主要内容是指在刑事司法中应当根据不同时期、不同犯罪和每个犯罪人的不同情况，具体分析、区别对待、有宽有严、宽严结合，目的就是为了争取、分化、教育、改造多数犯罪分子，同时更好地打击少数严重犯罪分子。

宽严相济刑事政策在本质上提倡的是刑事司法活动朝轻缓化、非刑罚化的方向发展，这正符合了程序分流思想。在宽严相济刑事政策的指导下，检察机关不能一味地单纯适用惩罚犯罪模式，而应综合考虑犯罪的社会危害性、犯罪人的主观恶性以及案件的社会影响等多种因素，在依法履行法律职责的前提下区别对待，注重宽与严的有机统一:对犯罪情节较严重，且犯罪嫌疑人不思悔过的严重犯罪应依法从严打击，实现震慑犯罪、警示社会的作用，当诉必诉，体现宽严相济的“严”;对犯罪情节较轻，犯罪嫌疑人主观恶性不大、认罪且悔罪、积极赔偿轻微犯罪，应依法从宽处理，少一点刑罚报应，多一些人文关怀和适度的宽容，当适用非刑罚化替代措施能更好地实现教育、改造和预防犯罪时，应尽量不诉，体现宽严相济中的“宽”。检察机关特别要注意防止和反对重刑主义、报应主义和刑罚万能主义，对犯罪的实体处理和适用诉讼程序都要体现宽严相济的精神，避免检察官滥用裁量权而导致程序分流功能的异化。

(四)人权保障

法律具有双重功能，它既体现对人权的保护，又包含对人权的限制，而这两种特性在刑事司法中体现得最为明显。人权保障“要求国家保护公民所享有的基本权利免受来自国家机关、法人和其他组织，以及其他公民的侵害和破坏”。〔16〕同上注，第330页。“刑事诉讼中的人权保障是通过政府的刑事司法行为和个人在诉讼中享有的诉讼权利而实现的。”〔17〕杨宇冠:“论人权和刑事司法的关系”，载《浙江工商大学学报》2007年第1期，第5页。我国刑事诉讼程序繁琐冗长，被追诉人和被害人特别是被追诉人的基本权利在诉讼中长期处于被限制或者不确定的状态，这将对当事人造成极大的精神压力。检察机关作为维护法律正义的化身，其公诉职责的目的不仅是追诉犯罪，更在于保护被追诉人和被害人的合法权益。因此，检察机关应当保障无罪的人与依法不受刑事责任追究者免受追究，使被追诉人、被害人及时从刑事诉讼的藩篱中解脱出来。〔18〕参见杨宇冠:“论刑事司法制度的基本价值目标:自由与秩序”，载《广东社会科学》2012年第2期，第227页。

4.2 协助护士做好职业规划 重视护士的职业规划和发展，协助护士制定准确的职业生涯计划，培养她们不断进取的信心，提供学习及深造机会，提升护士的专业价值，拓展晋升途径。

公诉阶段程序分流将修复犯罪行为造成的被追诉人和被害人之间、被追诉人与社会之间的不平衡作为刑事司法过程关注的焦点，通过赔偿损失、社区刑等非拘禁措施的适用，及时终结犯罪性质较轻、社会危害性不大的案件。对被追诉人而言，程序分流在实体上和程序上都赋予其广泛的权利。在程序上，被追诉人能够尽早脱离被追究刑事责任的复杂程序，避免刑事追诉给其人权带来的进一步损害，将刑事追诉给其造成的消极影响减少到最低的程度，减少其复归社会的障碍，在实体上实现对被追诉者人权的保障。同时，被追诉者在程序分流的适用中，不再是单纯地接受司法机关追诉和惩罚的客体，而是作为一方诉讼主体参与到刑事诉讼中，对自己的定罪和量刑有相应的参与权与决定权，在程序上实现了对被追诉者人权的保障。对被害人而言，程序分流模式赋予其主角的位置。检察官以被追诉人诚挚地与被害人达成和解、对被害人的损害进行补偿、服社区刑等作为不起诉处理的条件，被追诉人往往自觉履行义务，被害人的权利和合理期待因此能得到最大程度的尊重，受创的心灵得到应有的抚慰，从而成功地化解了被追诉人与被害人之间的纠纷，恢复和谐的社会关系。

三、完善我国公诉阶段程序分流制度的具体构想

(一)转变传统追诉犯罪旧模式，树立程序分流新理念

受传统有罪必罚、起诉法定主义办案思想和司法理念的影响，检察机关在处理刑事案件中往往带有重视打击犯罪、轻视人权保障的倾向，程序分流在司法实务部门还没有完全作为一种司法观念确定下来。有罪必诉的传统犯罪追诉模式，不但会影响刑事诉讼的总体运行功效，造成司法资源的浪费，还容易增加短期自由刑的适用，而刑罚的适用容易使犯人之间“交叉感染”，成为重新犯罪的潜在因素。〔19〕参见段明学:“起诉法定主义与起诉便宜主义——兼论我国起诉裁量权的完善”，载《贵州警官职业学院学报》2008年第1期，第38～39页。这显然违背了刑事诉讼的根本目的。起诉便宜主义思想的产生，使刑事诉讼更加注重合目的性的实现正义及诉讼经济的追诉思想，有罪必罚的绝对报应刑观念逐渐让位于非刑罚化理念，传统“重打击、轻保护”的公诉理念已不再适合现代刑事诉讼对人权保障和程序公正的要求和发展趋势。

在公诉环节，检察机关的职责不仅是单纯的指控犯罪、追诉罪犯，不起诉也是公诉环节的重要组成部分。刑罚像一把高悬的“达摩克里斯剑”，警示并防控犯罪，而不是在一个人一旦越轨时就给其贴上违法犯罪标签，让其被社会视为异类。依据起诉便宜主义，检察官在决定是否起诉时，必须综合考虑犯罪情节和犯罪人的具体情况，尽量避免对犯罪人适用短期刑可能带来的弊端，避免起诉后给司法系统带来不必要的资源消耗。公诉阶段的程序分流是在起诉便宜主义的推动下建立起来的，但程序分流制度并不是对犯罪嫌疑人的优惠制度，它蕴含着丰富的道德底蕴和人文关怀，检察官根据法律条文和主观裁量，灵活运用“和谐”、“人权保障”、“宽严相济”等程序分流理念来化解当事人之间矛盾和冲突，不仅有利于维护犯罪嫌疑人与被害人的各项权利，提高犯罪人教育、改造和挽救的效果，同时还有利于节约司法资源，提升刑事诉讼总体运行效率。所以，检察机关应该改变传统“少用、慎用”不起诉措施的办案思维和习惯，充分发挥司法能动性，尽可能地贯彻起诉便宜主义对案件进行分流，这也是符合现代刑事法治发展趋向的正确选择。

(二)贯彻起诉便宜主义，明确并拓宽裁量空间

1．将公共利益作为酌定不起诉的重要考量因素

基于公共利益的考虑，由检察官在处理案件时行使自由裁量权，在国际上是一种普遍的司法事实。联合国《关于检察官作用的准则》规定，“检察官应在刑事诉讼中履行职责时应保证公共利益，按照客观标准行事，适当考虑到嫌疑犯和受害者的立场等”。〔20〕蔡巍:《检察官自由裁量权比较研究》，中国检察出版社2009版，第181页。英国《皇家检察官准则》规定检察官作出起诉决定必须经过证据审查和公共利益审查，从正反两方面列举适用的公共利益因素的情形。〔21〕参见中国政法大学刑事法律研究中心译:《英国刑事诉讼法(选编)》，中国政法大学出版社2001年版，第546页。德国《刑事诉讼法》规定的微罪不起诉，亦允许检察官基于公共利益的需要起诉或者放弃起诉。〔22〕参见何家弘主编:《刑事司法大趋势——以欧盟刑事司法一体化为视角》，中国检察出版社2005年版，第300页。检察机关作为国家权力机关，是公共利益的代表，因此，检察机关在行使裁量权时必须严格按照公共利益原则的要求进行活动。在某些情况下，虽然行为人的行为构成犯罪，但当起诉可能损害国家利益或者造成其他重大公共利益损失的，我国检察机关在综合权衡后应当有权作出不起诉决定。考虑因素应当包括国家安全、国防、外交及其他政治因素，社会效果和民意趋向，预防犯罪、维护社会治安效果，被害人的意愿等。需要强调的是，法律应当明确此类犯罪案件范围、管辖权和审批程序等。

2．拓宽酌定不起诉的适用范围

现代刑事犯罪类型层出不穷，单一的起诉运作方式远远不足以应付不断涌现的各种犯罪新情况，各法治国家之间频频互相借鉴以完善本国诉讼运作的不足之处。英美法系国家奉行起诉便宜主义原则，赋予检察官宽泛的自由裁量权，不起诉裁量权少有限制。大陆法系裁量不起诉案件的适用范围近年来也有所拓宽，如日本不再仅限于轻微犯罪，德国亦将案件范围扩大到中等严重犯罪等。进一步拓宽酌定不起诉适用范围是现代刑事诉讼发展的应有之义。我国可以借鉴先进法治国家的成功经验并结合本国司法实践和配套法律条文，将现有酌定不起诉条件调整为:犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，或者依照刑法应当或者可以免除刑罚的。适用条件“犯罪情节轻微”范围以掌握在依法可能判处5年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的案件为宜。但危害国家安全、严重危害公共安全、严重破坏经济秩序或社会管理秩序等8类严重的刑事案件被明确排除在适用范围之外。对于《刑法》规定的应当或可以免除刑罚的情形，直接考虑适用酌定不起诉，不再以“犯罪情节轻微”为前提。因为此类案件一般是对法益侵害较小的犯罪，行为人主观恶性小，对其的教育、改造的收效也较好，有利于法律效果与社会效果的统一。

3．适当扩大刑事和解的适用情形

在刑事被害人国家补偿制度尚未建立以及大多数被害人未能通过刑事附带民事诉讼获得物质赔偿的情况下，将刑事和解引入到公诉阶段，允许被害人通过与被追诉人以和解的方式获得相应赔偿，无疑是实现司法公正、保障被害人合法权益的重要途径。从根本上讲，刑事和解将为刑事程序分流提供更加广阔的空间。〔23〕参见谭世贵:“诉讼效率视角下刑事诉讼法的修改与进一步完善”，载《浙江社会科学》2012年第11期，第50页。在我国以往的司法实践中，“和解成功的案件范围非常广泛:从可能判处的刑罚角度，既包括了可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制或单处罚金的案件，也包括了可能判处3年以上有期徒刑的案件。”〔24〕陈卫东、程晓璐:“当事人和解的公诉案件诉讼程序配套规定之评析与建议”，载《中国刑事杂志》2013年第7期，第5页。基于此，我国应当考虑取消“因民间纠纷引起”的限制，并将公诉案件刑事和解的适用范围扩大至刑法分则第六章，可能判处5年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的案件，并纳入具有相似法益侵害特征的犯罪，如寻衅滋事罪、侵犯知识产权的犯罪、拒不支付劳动报酬罪、信用卡诈骗罪等。在被追诉人真诚悔罪，并向被害人赔礼道歉、赔偿损失，获得被害人谅解的情况下，适用和解程序。如此，刑事和解制度在扩大适用范围之际亦可与附条件不起诉制度和酌定不起诉制度接轨，二者相互结合、互相补充，可以充分发挥不起诉裁量的分流功能。

4．明确不起诉裁量权的适用标准

酌定不起诉的两个适用标准不仅难以掌握，而且二者的相互关系以及其与刑法规定的衔接也存在诸多争议。我们认为，立法应规定相对明确的判断标准，供检察人员依法根据实际情况考虑是否起诉，亦能给社会公众一个合理的预期。一要明确一般标准的规定。在立法中应明确规定检察官在决定是否起诉时应该考虑的一般性因素，包括犯罪嫌疑人的情况、罪行的轻重以及犯罪后的表现等。二要明确具体标准的规定。法律可以规定检察机关在决定不起诉时应重点考虑的犯罪类型，包括对于过失犯、又聋又哑的人或者盲人犯罪、紧急避险、防卫过当、预备犯、胁从犯、偶犯、限制行为能力人犯罪等。〔25〕参见皮勇、王刚:“关于我国公诉裁量权的几点建议”，载《国家检察官学院学报》2011年第6期，第105页。立法一旦明确其适用标准即可实现法的预测作用，避免检察官在实际操作中法律适用的困难，从而防止不起诉裁量权的滥用和误用。

(三)健全附条件不起诉制度，引导案件分流

1．放宽附条件不起诉制度的适用范围

附条件不起诉是刑事诉讼的阶段性处理结果，其对案件作不起诉决定因附一定条件，较酌定不起诉而言对犯罪人更具约束力，决定方式也更为谨慎，检察机关能够放心适用，从而将不需要起诉的案件在公诉阶段就分流处理。因此，附条件不起诉适用范围的扩展应当予以鼓励，如果具有下列情形之一的，可能判处5年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处附加刑的，可以适用附条件不起诉:(1)过失犯罪;(2)犯罪后有自首、立功表现的;(3)从犯、胁从犯;(4)与被害人和解并以取得谅解的;(5)初犯、偶犯。〔26〕参见韩成军编:《中国检察权配置问题研究》，中国检察出版社2012年版，第126页。但对于5年以因故意犯罪受过刑事处罚的，1年以内多次受过治安管理处罚的，国家工作人员的职务犯罪案件以及社会公众反映强烈、影响恶劣的案件，不适用附条件不起诉。在诉讼利益综合考量因素方面可以借鉴日本的做法:

将是否应对犯罪人暂缓起诉的判断因素归纳为10个，分别为住所和职业、家庭缺陷、犯罪经历、动机与原因、手段、犯罪次数、被害数额、犯罪后情况、被害人态度、有无保释人，然后根据各因素中不同情况在0到100之间进行打分，如果具体案件中10个因素分数合计超过490分则应当起诉，否则应暂缓起诉。〔27〕詹建红、李纪亮:“困境与出路:我国刑事程序分流的制度化”，载《当代法学》2011年第6期，第77页。

2．扩大附条件不起诉制度的适用对象

目前附条件不起诉制度仅限于未成年人，适用对象太窄。“域外法制一般都是根据法定刑的轻重设定标准，而没有刑种和行为主体的限制。”〔28〕叶肖华:“比较法视域下的附条件不起诉制度”，载《金陵法律评论》2007年第2期，第27页。我国的司法实践也为更大范围内推行附条件不起诉提供了丰富的样本。

2007年，山东省蓬莱市检察院对年过70涉嫌非法持枪的关某作出附条件不起诉。2011年，河南省新密市检察院对一名涉嫌交通肇事的犯罪嫌疑人作出附条件不起诉。2011年，江苏省无锡市锡山市检察院对一名涉嫌信用卡诈骗的郑某作出附条件不起诉。〔29〕胡连芳:“扩大附条件不起诉制度适用范围之补充证明——兼析对新刑诉法附条件不起诉制度局限之克服”，载《武陵学刊》2013年第2期，第99～100页。

从制度人性化和灵活性来看，附条件不起诉在适用中应更多地考虑对犯罪者的矫正和公共利益因素，适用对象可以不仅限于未成年犯罪人案件，对于18－25周岁的全日制在校学生、盲聋哑人、正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女或者患有严重疾病之人、年满75周岁的人等，可能判处5年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处附加刑的轻罪案件，都应当纳入检察官不起诉的裁量范围之内。另外，检察机关在作出不起诉处分时，还应当说明所附条件，如考察期限、赔偿金额、公益服务等。但需要明确的是，成年人案件适用标准与附加条件应当较未成年人案件更为严格和严厉。

(四)改革不起诉救济机制，完善内外监督制度

1．检察系统内部监督机制

首先，应当健全上级检察官书面化指令机制。针对上级检察机关撤销标准的不确定性和随意性，上级检察机关就必须将对下级检察机关的监督和制约以书面化形式加以规范。指令的书面化，意味着上级检察官只有以书面形式发出指令时，才对承办案件的下级检察官具监督和制约的力量。书面化指令更有助于上级检察院监督职权的慎重行使，避免其自由裁量权的滥用。其次，法律需要进一步明确检察机关对不起诉决定的监督方式。法律在规定监督时限之外，还应当明确上级检察机关定期执法检查和不定期检查机制以及下级检察机关自查机制，使得检察机关对不起诉决定的监督方式法律化、常态化，增加监督的客观性和透明性。最后，深化检察机关工作汇报制度。我国检察机关实行的是“上命下从”的“检察一体化”垂直领导体系。实践中，仅仅通过宏观指导协调、个案监督审查等方式，上级检察机关对下级检察机关工作领导难以获得应有的效果。应当建立下级检察机关向上级检察机关书面的或者当面的汇报工作制度来消除这种被动的工作方式。

2．专门机构外部审查机制

第一，成立独立的检察监督委员会。借鉴日本检察审查会制度，我国成立独立于检察机关之外的检察监督委员会，其职能限于对检察官裁量权和检察事务的监督。这种专责且独立的监督机构既能避免“受制于人”，确保监督的独立性和超然性，更能集中监督力量，实现强而有力外部监督。第二，确立公开、公正、公平的人员任选方法。检察监督委员会应当在市级以上检察机关辖区内享有选举权的公民中随机选举出9～11人组成检察监督委员会，任期半年。该委员会的成员并不需要拥有专业的法律知识，仅代表社会各个阶层的意见。把人民引入监督机制，运用他们的经验、常识和伦理观纠正专业的偏执，使委员会的结论更加符合常理，更显公正。第三，引进审查辅助员制度。检察监督委员会应挑选2～3名专业法律人士，对涉案法令及其解释进行说明，对事实、法律和证据问题进行梳理，对审查提出必要的建议，实现法律专业人员与市民共同协作的刑事司法体制。第四，建立二次审查机制。第一阶段是对“应当起诉”决定的审查，如果检察官再次作出不起诉处分或者在一定期间内不提起公诉时，则进入第二阶段的审查，审查后再次得出“应当起诉”决议时，需要有2/3以上的多数人赞同，并咨询审查辅助员的专业法律意见，该决议具有提起公诉的效果。建立二次审查机制可以给检察官一个重新考虑的机会，同时也能使检察监督委员会的审查更为客观、公正，进而充分保障被不起诉人、被害人及社会公众的合法权益。