美国政治周期视角下的中美贸易摩擦应对——实证分析与法律对策

李 明

一、问题的提出

四年一次的美国总统选举似乎不仅仅是美国人民的节日，包括中国在内的全世界各国都对选举过程和结果给予高度关注。对于中国企业而言，美国大选绝不仅仅意味着“看热闹”，而是触动自身商业利益的一场政治博弈。屡见不鲜的是，美国大选与中期选举中各方候选人都会主动打出“中国牌”，无论是当政党派要守住执政地位时会声称反对中国“不公平贸易行为”，要做“美国制造业捍卫者”，还是在野党冲击总统职位与议会席位时会指责执政党对中国不够强硬，各方众口一词的是“中国企业抢走了美国人的饭碗”。〔1〕新华网:“美国大选频打‘中国牌’”，http://news．xinhuanet．com/world/2012 －10/09/c_123797184．htm，最后访问时间:2013年12月30日。保障就业、提高生活水平无疑是普遍选举中争取民众选票的响亮口号，保护工人利益也成为民粹主义的最好旗帜。美国政客究竟是说说而已还是真正付诸实施?美国政治周期对中美贸易摩擦究竟有无影响?这是本文要解决的第一个问题。

如果确有影响，那么这种影响背后的原因究竟是为何?政治对法律的影响是众所周知的，但这种影响也应当是法律所限制和防范的。我们有必要从WTO反倾销、反补贴和保障措施规则本身出发，去分析政治侵入法律的节点。与此相关的可能有，自由裁量权的限制力度，调查程序的具体安排等。这是本文要解决的第二个问题。

在完成上述分析后，我们有必要思考我国企业应当采取何种对策。美国政治生态复杂，在当前的中美关系背景下，中国企业恐怕很难通过府院游说〔2〕即利用金钱、人脉和影响力游说美国政府与参众两院，从而影响美国政策与法律制定。来化解压力。因此笔者认为，如何规避这一周期是研究对策的切入点。而政治周期作为一种较为固定的时序安排，WTO规则与美国“两反一保”法律规则中能够用来规避的正是其中的程序性时限规定。因此，如何利用时限规则去规避政治周期，是本文要解决的第三个问题。

二、中美贸易摩擦与美国政治周期分析

第一部分简要分析了中美贸易对美国政治周期的可能影响;第二部分为数据收集与基本分析，从历年数据柱状图来直观分析数据之间可能的联系，进而提出假设;第三部分为统计回归分析，运用统计学方式构建回归模型，进而从数据表现分析因果关系及强弱程度;第四部分为历史分析，根据前两部分的分析结果，找出可能的因果关系。

(一)中美贸易对美国政治周期的可能影响

中国是美国的第二大贸易伙伴，并且是美国第一大进口来源地。2013年，中美货物贸易额为5821．1亿美元，占美货物贸易总额的14．9%;美国进口自中国的货物占美国货物进口总额的约19．7%。〔3〕东方财富网:“中美贸易数据对比”，http://finance．eastmoney．com/news/135520140303364871712．html，最后访问时间:2014年6月21日。毫无疑问，中美贸易对美国经济有着重要影响，在美国对外贸易格局中具有举足轻重的地位。

中美贸易对美国政治周期的可能影响，主要体现于相关产业工人与行业所代表的社会群体的政治取向。由于中国对美出口额比重较大，且出口产品多属于劳动密集型产品，单位出口价值所牵涉的行业范围广、产业工人多。而在美国选举中，产业工人群体所持票数庞大，将在产业集中的州产生重要影响。此外，美国行业协会或相关利益集团，常通过资助党派的形式试图影响美国产业政策。候选人在选举中常常依靠行业协会或利益集团的捐赠来支持选举的资金耗费。此外，贸易保护主义政策可以利用民粹主义情绪获得民众支持，转嫁国内经济障碍的责任等，十分有利于政党获得普通民众支持。从以上政治与经济角度分析，美国选举候选人与所代表党派，有充分动力采取贸易保护措施来赢得普通民众、产业工人与行业协会或利益集团的支持。

(二)数据收集与基本分析

笔者通过美国商务部与美国国际贸易委员会网站寻找相关统计数据，分析样本为1980－2013年美国对华提起的反倾销、反补贴与保障措施调查案件。〔4〕数据来源:IMPORT INJURY INVESTIGATIONS CASE STATISTICS，United States International Trade Commission，Washington，DC 20436．需要说明的是，笔者选取的案件均为进入调查程序的案件，其中包括调查后出现任何结果的初裁、终裁案件。因为政治周期对贸易摩擦案件的影响主要体现在是否立案与调查方面。根据“两反一保”程序，各类案件包括利害关系方提起和行政当局发起，但只有进入调查程序之后才有实质影响;而案件结果往往视具体案件而定，与是否提起案件调查关系不大。

如何界定政治周期影响的强弱呢?由于本文分析的是“周期”这一时序因素，所以我们可以用时间作为衡量影响强弱的标准。从常理来看，距离选举时点越近，政治周期影响越大，越远反而越低;而时间是单向发展的，因此选举结束后影响应该重回低点。所以笔者在本文中引入变量，其数值为距离选举时点的时间长短，以此作为政治周期的量化标准。

此外，由于中美贸易额在过去33年中发生了巨大变化。在中美贸易额较低的时候，美国政治周期对中美贸易摩擦的影响较小，因为选举各方都不太重视与中国的经贸关系;而中美贸易额较高的时候，政治周期对中美贸易摩擦影响则会成倍放大，此时中国对美国经济的影响已经十分重大。因此，我们有必要将贸易额与政治周期影响结合起来考虑，分析两者综合作用。需要注明的变量有:

cncase:某一年中国遭受美国提起调查的反倾销、反补贴和保障措施案件数;

trade:某一年中美贸易总额(百亿美元);

politi:即界定政治周期影响的变量，例如对2012年美国大选而言，2009年记为1，2010年记为2，2011年记为3，2012年记为4，其他周期同理类推;

polititrade:即政治周期与贸易总额综合作用的衡量变量，定义为politi×trade，即politi数额与trade数额的乘积。

在界定变量后，我们对数据进行直方图分析:

图一 中国历年遭受美国“两反一保”案件数量

上图体现了中美贸易摩擦案件数量的波动情况。从具体案件数来看，美国大选年份的案件数不一定是最多的，但几个高峰多围绕大选年展开〔5〕美国大选年分别为1980年，1984年，1988年，1992年，1996年，2000年，2004年，2008年和2012年。。

图二 历年中美贸易额变化情况(单位:百亿美元)〔6〕 数据来源:中国商务部网站，http://www．mofcom．gov．cn/，最后访问时间:2014年1月2日。

上图为中美历年贸易额变化情况，可见中美贸易额是逐步增长，自2001年中国加入WTO后增长速度明显加快，并保持高速增长。

图三 考虑贸易额与政治周期后的综合影响

上图是考虑贸易额与政治周期后的综合影响，相同的政治周期影响在不同贸易额度下被放大。Polititrade被界定为politi数额与trade数额的乘积，代表两者同时发生作用时的影响大小。

对比图一与图三可以看出，polititrade的变化与cncase的变化波动具有一定的同周期性;而从定义来看，polititrade也是我们衡量政治周期影响的合理指标。因此我们做出初步假设，中美贸易摩擦案件与政治周期影响之间可能存在相关关系，这一假设是否成立，有待我们用统计学方法做出判断。

(三)统计回归分析

上文我们找出了相关的变量，本部分将用统计学方法对数据进行分析。需要说明的是:(1)统计回归分析只能显示数据之间是否有以及有多大的相关关系，而不能解释因果关系;(2)统计回归分析不能完全证明假设是正确或者错误的，而是作为论证假设的辅助证据。

按照统计分析的一般思路，我们构建一个可能的模型:

〔7〕 该模型为简单回归模型，其他方程形式经试验拟合程度低于或接近简单回归模型，因此采用该模型;样本为随机时序样本，设定符合MLR．1－MLR．5假定。

其中β0是截距项，β1是我们要看的相关程度，μ是误差项。

图四 利用数据对上述模型的回归分析结果〔8〕 数据回归应用统计软件Stata 11版。

从数据结果来看，polititrade的斜率系数约为0．064，这意味着polititrade每增加1个单位，中美贸易摩擦增加0．064个;或者说polititrade每增加15．6个单位，中美贸易摩擦案件就增加1个。从polititrade来看，以2007—2008年为例，这两年平均中美贸易额为31．79(百亿美元)，这意味着2007—2008年间，每向大选年靠近约0．5年，中美贸易摩擦案件就会增加1个。从数据解释来看，这种相关性是很强的。

从数据检验结果来看，polititrade系数的P值约为0．1%，远小于5%，统计显著性很强;截距项虽然统计显著性很强，但是对本文实际意义不大。从自变量对因变量的解释力度来看，R2的值为0．2921，调整后的R2的值为0．2700，说明自变量能解释因变量29%左右的变化。对于统计分析而言，29%左右的解释力度已经属于比较高的范围，毕竟对中美贸易摩擦案件的影响因素还有很多。

本项回归分析依然有一些不足之处。首先是样本数量较少，因为中美贸易是从1979年正式开始，1980年出现了第一期贸易摩擦案件，尽管本文已经是全样本分析，但34个样本仍显不足。其次是没有纳入时序因素考虑。本项回归应当将年代因素作为虚拟变量加入进行分别讨论，但考虑到每年贸易额变化已经能够尽可能反应年代因素，所以这一不足得到了一定程度的弥补。此外还有没有考虑突发性政治事件对政治周期的影响，有时这种事件的影响相当重大。而本项回归中把贸易额与政治周期量相乘，能够使得重大历史事件的影响在贸易额中体现出来，也在一定程度上弥补了这一不足。

从上述分析可以作为一种佐证，即中美贸易摩擦案件数与美国政治周期有着很强的相关关系。这进一步验证了上一部分提出的假设。但这一统计分析仍然不能解释因果关系，这需要我们进行历史回顾与分析以进行必要补充。

(四)历史分析的必要补充

从国际政治角度来看，中美自1979年建交后，两国关系经历了多次波折与冲击。在1979—1988年期间，中美双方同时面对来自苏联的压力，在战略上结成同盟，两国经贸关系也迅速发展。而1989年政治风波使得美国采取多项对华制裁措施，两国经贸关系发展陷于停滞。自此之后，中美之间发生了1996年台海危机等状况，两国经贸关系也受到限制。1997年江泽民主席访美使得两国关系解冻，而随后的美军轰炸我国驻南斯拉夫大使馆事件以及此后的南海撞机事件没有过度影响两国关系回暖趋势。1999年11月，两国就中国加入世贸组织达成双边协议。2000年，美国通过了中国永久性正常贸易关系法案。2001年中国正式加入WTO。在中国加入WTO后，中美贸易获得了更高的增长速度。此外，2001年“9．11”恐怖袭击事件使得美国战略中心西移，与中国合作打击恐怖主义的需求超过对中国发展进行遏制的需求，使得两国关系得到改善。在这一战略机遇期内，中国与美国的贸易关系发展迅速。〔9〕参见陶文钊:《中美关系史(下卷)》，上海人民出版社2004年版，第20～360页。在1979—2013年的历史背景下，结合上述分析，我们可以推知对回归结果产生重要影响的其他政治因素。这些因素对两国贸易摩擦的影响无法用数据量化，但应当作为上述分析的重要补充。

但是，要想真正解释这一过程中的因果关系，我们必须回到法律规则本身，对WTO框架下美国反倾销、反补贴和保障措施法律规则进行分析，找出贸易摩擦案件受到政治影响的节点所在。

三、WTO框架下美国“两反一保”法律分析

(一)《反倾销协议》与美国反倾销法中的自由裁量空间分析

1．《反倾销协议》中发起调查的自由裁量

(1)倾销的确定

在协议第二条倾销的确定，涉及的判断有正常价值(normal value)、出口价格(export price)，以及两者之间的比较。对于正常价值，协议给出的判断方法有出口国消费同类产品的可比价格，合适的第三国出口的同类产品价格，以及原产地国的生产成本加合理数额的管理费用、销售费用和一般成本(with the cost of production in the country of origin plus a reasonable amount for administrative，selling and general costs and for profits)。对于出口价格，要求是首次转手给独立买方时的价格，或者合理的基础上由当局决定(reasonable basis as the authorities may determine)。在将两者进行比较时，协议要求要在出厂价的水平上和尽可能接近于在作出销售的同一时间进行比较。但协议同时要求，做出比较要根据具体情况，对不同因素进行调整和补偿。协议中的同类产品(like products)界定为在所有方面都跟该产品相似，或者虽然不完全相同但有非常类似特征的产品(alike in all respects，or has characteristics closely resembling those of the product under consideration)。

在上述标准中，协议虽然在原文中给出了操作标准，例如销售费用的确定方法，成本费用应当根据商家的记录进行计算，各项费用应当根据与生产有关的实际数据为依据等，以及出口价格与正常价值比较时汇率要求、时间要求、节点要求的规定，但同时也存在大量主观表述，如可比的(comparable)，一般的(general)，合理的(reasonable)，而且还提供了供当局选择的空间，例如选择合适的第三国，选择界定同类产品等。因此，当局在进行倾销的确定时，在不违反协议要求的前提下也可以对案件是否发起裁决产生实质影响。例如在确定采取何种价格作为衡量正常价值时，协议并没有限制怎样才能被界定为“不能用于适当的比较(do not permit a proper comparison)”，从而选择对更有利于或不利于确定存在倾销的第三国作为出口同类产品的比较价格。

(2)损害的确定

在确定损害时，协议第三条要求当局对倾销造成的影响及后续影响进行判断。在涉及具体标准时，当局应当判断进口产品是否“大幅度降价销售(a significant price undercutting)”，或是否“严重抑制价格(depress prices to a significant degree)”。对于冲击程度，协议以包括但不限于的方式列举了许多考虑因素，要求当局要综合考虑进行评估。协议要求损害调查必须以当局所拥有的全部相关证据为基础。在判断重大损害威胁时，协议要求当局依据事实做出可能性的判断。而对于第四条“国内产业的定义(Definition of Domestic Industry)”，协议也运用了“大部分(major proportion)”、“全部或几乎全部(all or almost all)”、“实质程度上(any substantial degree)”等较为模糊的判断标准。

(3)调查的发起

协议第五条对当局发起调查做出规定。其中第三款规定，当局应当审查申请书中所提供证据的准确性和充分性(the accuracy and adequacy of the evidence)，确定是否有足够的证据证明发起一项调查是正当的。此为协议对调查发起申请的实质审查要求，当局可以利用各项证据做出其认为正确的判断。其他规则为调查发起的程序性规则及形式审查规则，对当局自由裁量权影响不大。

从《反倾销协议》文本来看，调查当局在各项标准的确定以及调查的发起方面都有着较强的自由裁量空间。这既是协议作为国际公约自身特性决定，也是法律规则本身所必然存在的明确与自由的权衡。

(4)初步裁决采取临时措施

《反倾销协议》第六条规定了初步裁决的程序，第七条规定了临时措施的条件和形式。其中第七条第一款规定，当局采取临时措施的条件为:(a)根据第五条的规定已开始进行调查，并予以公告，并且给予利害关系当事人以提供资料和提出意见的充分的机会;(b)已作出倾销存在的肯定性初裁以及因此对产业造成的损害;(c)有关当局断定该措施对防止在调查期间发生的损害必须的(the authorities concerned judge such measures necessary to prevent injury being caused during the investigation)。首先，临时措施的采取只需在初步裁决后作出，而终局裁决所需调查审理时间要比初裁长，调查审理也更充分，这也使得初步裁决受到的程序限制更少;临时措施对被调查方造成的损害可以事后弥补，因此也增加了采取临时措施的“正当性”，使得当局判断是否有必要采取临时措施时顾虑更少;临时措施的采取依然是由当局断定。因此，初步裁决采取临时措施方面协议为当局预留自由裁量空间较大。不仅如此，临时措施主要包括临时反倾销税、保证金以及价格承诺等，这些措施的持续时间尽管被公约限制在了4到6个月之内，但这足以使一国的该类产品出口遭受重创，进而在实际上起到阻碍效果;尽管在终局裁决作出后，如果裁定不存在倾销押金可以退还，担保得以解除，已缴纳税款能够得到补偿，但这对于当代国际贸易来说已经使得该国产品丧失了商业机会。

从上述分析来看，《反倾销协议》为各国反倾销制度留下了较大的自由裁量空间，尽管在实质标准和基本程序上协议做出了一定的要求，但这并不能满足各国实践情况的具体要求。

2．美国反倾销法律制度发起调查的自由裁量权

美国反倾销法律制度主要包括美国关税法与反倾销条例，本文用以参考的还有美国国际贸易委员会反倾销和反补贴手册。美国目前的反倾销法律制度根据WTO《反倾销协议》进行过修改，对协议的主要规则进行了具体化，其中关于倾销认定和损害认定标准与协议基本一致。在自由裁量空间方面，与协议有重要差异的的是调查和裁决，以及行政复审的详细规则。

美国反倾销法律制度的当局机关有两个，美国商务部负责进行是否存在倾销的调查，美国国际贸易委员会负责进行是否存在对国内产业的损害或者阻碍的调查。在两个调查均得到肯定结论后，商务部来判断是否存在两者之间是否存在因果关系，并做出初步裁决。美国商务部属于美国政府部门，商务部长为总统的高级经济顾问，由美国总统提名;美国国际贸易委员会是非党派的独立的准司法机构，不属于美国政府，但最高领导机构执行委员会6名委员均由总统任命及参议院审议通过。6名委员中连续两任主席不得来自同一个政党，来自同一政党的委员不得超过3名。〔10〕参见陈玉祥:《美国反倾销自由裁量制度研究》，武汉大学出版社2011年版，第126页。从当局机关设置来看，商务部作为政府机关收到政治影响可能较大，国际贸易委员会相对独立，因此可能受到的政治影响相对较小，两个机关在调查职能上的分工有利于相互制约，但由于各机关主要官员任命依然与美国政治进程同周期变动，所以受政治周期影响依然存在。

对于最终裁决后商务部发出反倾销令的案件，以及商务部终止调查的案件，美国商务部会对其进行行政复审。主要包括:(1)税额定期复审，自反倾销税事实或者中止调查的通知发布一周年之后，至少于每十二个月内复审一次。〔11〕美国《反倾销条例》第351．213(a)条。美国商务部对进口商品是否仍然存在倾销行为，倾销幅度是否发生变化进行审查，并据此做出是否及如何改变反倾销税命令的裁决。(2)情势变更复审，利害关系人可在任何时候就一项命令或者终止调查请求情势变更复审，是否进行复审由美国商务部长裁定，最终结果也将由其裁定。(3)日落复审，在美国商务部发布公告后，根据美国国内利害关系人的申请，美国商务部与国际贸易委员会仍将按照各自分工调查倾销是否还可能继续存在。如果国内利害关系人不申请则应撤销反倾销税命令。日落复审不仅要求美国商务部对目前情况作出判断，还要求其对未来情况作出预测。行政复审制度自由裁量空间仍然较大，导致该制度的制约效果式微。以日落复审为例，美国1998—2002年的264个日落复审已决案件中，有259个被裁定维持反倾销令，日落复审几乎成为过场而非实质阶段了。〔12〕Brink Lindsey ＆ Dan Ikenson，“Reforming the Antidumping Agreement:A Road Map for WTO Negotiation，”CATO institute．21(2002):33 －34．

综上所述，对于WTO框架下美国的反倾销法律制度而言，容易受到政治影响的节点有:反倾销调查程序的发起，初步裁决，终局裁决和行政复审。在本文之后的部分，应当以上述节点为重点进行研究。

(二)《补贴与反补贴措施协议》与美国反补贴法中自由裁量空间分析

反补贴规则也涉及实体和程序两方面问题。在实体标准方面，《补贴与反补贴措施协议》和美国反补贴法律中均规定了补贴存在、损害存在以及两者之间有因果关系的证明标准。对于补贴存在而言，具体标准包括存在专项性，属于出口补贴、进口替代补贴，或是损害了其他国家国内产业或者严重损害利益的补贴。在判定损害时，协议提供的标准有受补贴产品的进口量、对国内市场同类产品的价格影响，以及对国内此类产品生产者造成的影响等，当局判断时应当综合考虑一切有关经济因素和指数。此外还有国内产业如何定义等问题。由于规则不能穷尽具体案件的情况，判断补贴的实质标准尽管做出了明确的排除性规定，但当局依然具有较大的自由裁量权。

在程序规则方面，协议做出了初步裁决、临时措施、最终裁决等原则性规定。美国反补贴法律则更为细致的规定了步骤与时限。反补贴规则在程序上的自由裁量空间与反倾销规则接近，〔13〕参见欧福永等:《美国反补贴立法与实践研究》，湖南人民出版社2011年版，第89～120页。不同之处在于协议要求当事各方要就补贴事项进行磋商。但协议第十三条第三款也规定，磋商的规定不意味着阻止成员当局按照本协议尽快发起调查，做出肯定或否定，初步或最终的裁定，或者采取临时的或最终的措施。此外，磋商时限也要短于国内调查时限，所以磋商对于本文所要讨论的时限规避策略无太大关联。

(三)《保障措施协议》与美国保障措施法中的自由裁量空间分析

作为一种强有力的贸易壁垒，保障措施本身既赋予了当局很大的自由裁量空间。《保障措施协议》要求当局调查的包括进口数量的绝对与相对增加，以及对国内产业造成的严重损害或严重损害威胁。在协议对实质标准的界定中，对同类产业的界定，对严重损害与严重损害威胁的界定都难以做到十分严格，为当局的实质判断留下空间。〔14〕参见王军等:《WTO保障措施成案研究》，北京大学出版社2008年版，第19～21页。

在美国贸易法201条款中，对实质标准也作出了与协议类似的规定。在程序方面，能够申请发起保障措施调查的美国国内代表某一工业的实体、美国总统、贸易代表、众议院筹款委员会或者参议院筹款委员会，美国国际贸易委员会也可以依职权发起调查，启动调查的主体十分广泛。而且，委员会进行调查后无法直接作出裁决，而是要提供报告和建议提交给总统，由总统决定采取行动;如果总统的决定与委员会报告不一致，则国会可以不批准总统的决定。这些制度安排不仅创造了自由裁量的空间，更重要的是使得总统与国会得以介入，政治影响更为显著。因此，我国企业在面对保障措施可能的威胁时，应当特别注意与美国政治影响高峰点的回避。

四、WTO与美国贸易救济法律中时限规则的合理利用

诚如上文所述，WTO法律规则与美国贸易救济法律中自由裁量空间的存在有其必然性，受到政治因素影响也在所难免。面对国家机器和政治考量，中国企业难以做到“硬碰硬”，只能采取合理方法规避这些因素的影响。本文第一部分所论证的周期关系表现为一种时间形态，因此中国企业可以利用WTO规则与美国贸易救济法律制度中的时限规则规避美国政治周期的影响。

WTO《反倾销协议》、《补贴与反补贴措施协议》、《保障措施协议》均对调查发起、初步裁决、临时措施、最终裁决等做出了时限规定，美国贸易救济法律制度也在此基础上进行了细化和发展。与此同时，WTO争端解决机制也是可以利用的平台。本部分中，笔者将就应对反倾销、反补贴和保障措施，利用美国贸易救济法律和WTO争端解决机制的时限规定，给出相关行为建议。

(一)反倾销调查的时限规避策略

美国总统大选分为两党党内选举与全国大选两个阶段。其中两党党内选举阶段候选人进行党内角逐，并不直接对民众宣传纲领，涉及“中国牌”的次数较少。因此我们对美国强硬贸易政策高峰起点设定为两党候选人的确定与全国大选开始，即大选年份的9月初。而美国新总统正式就职是在来年的一月中旬，暂且将强硬贸易政策高峰的结束点设定为来年2月初。

1．发起调查、初步裁决和最终裁决的时限规避策略

图五 调查的发起、初步裁决和最终裁决的发展时限

①如果当事方起诉提起，则商务部在20天内审查是否发起调查;〔15〕美国《关税法》第1673a节(c)条(1)款(A)项。

②商务部决定发起调查后，委员会应当在接到利害关系方起诉时的45天内，或者在商务部自行决定发起时，委员会在收到商务部通知后40天内就是否存在损害进行裁决;〔16〕美国《关税法》第1673b节(a)条(2)款(A)项。

③商务部应当在决定发起调查后140天内就是否存在倾销进行初步裁决，特别复杂案件可以在190天内进行初步裁决;〔17〕美国《关税法》第1673b节(b)条(1)款(A)项。

④商务部应当初步裁决后75天内做出是否存在倾销的最终裁决，如果出口方申请可以延长到135 天;〔18〕美国《关税法》第1673d节(a)条(1)款(2)项。

⑤委员会应当在初步裁决作出后120天内做出是否存在损害的最终裁决;〔19〕美国《关税法》第1673d节(b)条(2)款。

⑥委员会也可以在商务部做出是否存在倾销的最终裁决后的45天内做出是否存在损害的最终裁决。〔20〕美国《关税法》第1673d节(b)条(3)款。

可以看出，如果是当事方起诉提起，则到作出最终裁决最长为390天，最短为280天;如果是商务部决定发起，则到做出最终裁决最长为370天，最短为260天。

要分析如何利用时限规避政治影响高峰时点，就必须考虑两方面因素。首先是哪些因素可以造成时限长短的变化。根据美国反倾销法律规定，初步裁决的时限续展条件为“案情特别复杂(extraordinarily complicated)”，满足下列情况则被认为是特别复杂的案件:①进口商与出口商都对调查予以合作;②被调查的交易或被考虑的调整项目的数量及复杂性，出现问题的新奇性，或者必须被调查的公司的数量;③需要更多的时间作出初裁。〔21〕美国《关税法》第1673b节(c)条。最终裁决的续展条件为“占被调查产品主要部分的出口商提出”，在否定性初裁的情况下，上述续展要求由申请方提出。根据实务经验表明，一旦收到这一要求，商务部几乎都会续展。〔22〕参见叶晓明、王建宇:《如何应诉美国反倾销》，中国商务出版社2010年版，第51页。

第二方面则要考虑在具体个案中，美国调查和裁决当局会在时限之内的多长时间做出裁决。由于案情复杂程度不一，每个案例可能需要的时间也不等。在初步裁定阶段，商务部与委员会都需要采取问卷等多种方式进行调查，一般委员会在45天内很难做到十分详尽调查，所以可以推断的是，初裁的大部分期间都会占用;而在终裁阶段，由于经申请商务部一般会同意续展，所以终裁的大部分期间也将被占用。

在发起调查、初步裁决与最终裁决的时点中，初步裁决具有重要影响。在实务中，由于委员会就损害做出的裁决时限很短，并且此后有商务部兜底，因此更倾向于做出肯定初步裁决;由于初步裁决后有补救机制，商务部做出肯定裁决也缺乏制约，所以一旦进入初步裁决，出口方企业凶多吉少。而初步裁决后就可以对出口方征收临时反倾销税、要求提供保证金或者价格承诺，这对于出口企业来说将是沉重打击，而临时措施将持续4到6个月，基本持续到最终裁决作出，这将使进口企业贻误商机，遭受损失。因此作为出口商的中国企业应当首先避免初步裁决期间与政治影响高峰点有交集，可能被认为属于倾销的出口应当至少在大选年2月份之前进行或完成。

最终裁决是确定最终是否采取以及采取何种反倾销措施的时点，如果最终裁决有利于出口商，则能够一定程度上弥补初步裁决遭受的损失，并避免进一步损失;而一旦最终裁决设定了反倾销措施，则距离下一次可能撤销反倾销措施的时点至少有一年。因此，如果初裁遭到肯定裁决，最终裁决期间也要注意与政治影响高峰点的回避，可能被认为属于倾销的出口应当至少在大选年前一年的8月到10月间进行或完成。

2．行政复审的时限规避策略

下图为行政复审的发展时限，总共包括定期复审、情势变更复审和日落复审三部分:

(1)定期复审

图六 定期复审的发展时限

①定期复审由商务部在反倾销令发布一周年之日的当月最后一天前提起，时间长度为1－30日;〔23〕美国《关税法》第1675节(a)条(1)款。

②初步裁决在上述日期后的245天内做出，如果案件特别复杂可以延长至365天;

③最终裁决应当在初步裁决作出后120天内做出，案件特别复杂可以延长至180天。〔24〕②③参见美国《关税法》第1675节(a)条(3)款(A)项。

定期复审是修改反倾销令、降低税率的机会。中国已被采取反倾销措施的企业应当将这一期间避开政治影响高峰。在实务中，美国商务部会再发部分案件中将定期复审时限延长到545天，〔25〕参见叶晓明、王建宇:《如何应诉美国反倾销》，中国商务出版社2010年版，第240页。因此，定期复审时间跨越一年半的时间。由此可知作为出口商的中国企业应当在大选前一年的3月前提起定期复审;如果由于时机因素不得不在政治影响高峰点中进行复审，则应当特别留意政治因素可能产生的影响。

(2)情势变更复审

图七 情势变更复审的发展时限

①商务部发布公告，30天公告期内利害关系方可以申请;

②商务部在接到申请后120天之内作出裁决;

③委员会发布公告，30天公告期内利害关系方可以申请;〔26〕①③参见美国《反倾销条例》第12条第3款第(2)项。

④委员会在接到申请后270天之内作出裁决。〔27〕②④参见美国《反倾销条例》第12条第6款第(1)项。

情势变更复审中出口商可以申请撤销原反倾销令，但限制是必须在原反倾销令做出24个月后才可以提起。从时限来看，情势变更复审一般历时300天即10个月。作为出口方的中国企业应当至少在大选年前一年的11月左右提起情势变更复审。如果由于时机因素不得不经过政治影响高峰，则应当特别留意政治因素可能产生的影响。

(3)日落复审

日落复审均为当局到期主动发起，满五年期后自动进行。日落复审根据当事人应诉是否是实质性的，分为快速日落复审和完全日落复审。其中快速日落复审期限为启动之日起120天做出终裁，如果案件特别复杂可以延长90天;完全日落复审中，美国国际贸易委员会需要在发起复审后360天内做出终裁，商务部要在240天内做出终裁，特别复杂案件可以延长90天。

从日落复审的机制来看，其提起时间不能由被采取反倾销措施一方决定，与之相关的是在最初反倾销调查做出终裁并发布反倾销令的时间点。因此，想要通过时限回避政治影响高峰点是需要具体情况具体分析的，被采取措施的的中国企业可以通过影响具体案件中审理用时长短来规避高峰点。

(二)反补贴调查的时限规避策略

美国反补贴调查的时限规则与反倾销接近，不同之处在于反补贴调查中美国商务部做出初步裁定的时限为发起调查之日起85天，最终裁定的时限也是120天，但在案件特别复杂时可以延长到160天。总体来看，反补贴调查的发起、初步裁定和最终裁定总时限在依申请提起时是225天到265天，在依职权提起时是205到245天。按照上文分析思路，出口商应当在大选年前一年12月前完成产品进口行为。反补贴的行政复审规则与反倾销基本一致，因此在定期复审、情势变更复审和日落复审的时限规避策略方面与上文所述一致。

图八 保障措施的基本流程

(三)保障措施调查的时限规避策略

①国际贸易委员会在接到申请后，在120天内做出作出决定;特别复杂案件可以延长30天;

②国际贸易委员会在接到申请后的180天内将建议和报告提交给总统;

③总统接到报告和建议后，在60天内采取相应措施;如果总统采取措施与委员会建议一致，则向国会作出说明;如果不一致或未采取行动，则应当向国会作出解释，国会可以在90天内否决总统的做法。〔28〕①②③ 参见美国《贸易法》第2253节(a)条(4)款、(5)款，(b)条。

可见保障措施最长总时限为240天，如果要规避美国政治影响高峰点，则应当在大选年当年1月之前完成相关行为。

结 语

至此，本文从实证研究角度出发，从数据表现提出中美贸易摩擦与美国政治周期的关系问题，并以统计与计量的方法进行了回归分析。实证分析的结论尽管不能为我们提供完美的因果关系解释，但已经从相关关系角度印证了我们的假设。随后，本文描述分析了WTO法律框架与美国“两反一保”法律制度中的自由裁量权的留白，找出可能受到政治因素影响的节点。最后，本文试图利用WTO法律与美国法律中的时限规则，来应对美国政治周期的时间循环，提出了具体的规避策略和建议。

诚然，本文依然存在许多不足。按照本文的分析目标，实证研究部分还应当包括政治周期对初步裁决、最终裁决以及行政复审结果的影响分析，而本文仅就发起调查做出了量化分析，实为数据搜集难度所限。此外，本文所能够提出的规避策略也仅仅是在一般情况下给出的建议，更为重要的应当是在具体案件中，根据长期积累的实务经验予以处理。

最后，本文希望呈现的态度有二:一是实证分析和统计计量方法在法学研究中的应用，可以更好的帮助我们发现问题，找出背后的原因，进而在此基础上进行法律规则的研究;二是文章力求实践价值和应用价值，希望能够为我国应对“两反一保”案件提供更为实际的建议。笔者也希望能以更为务实的态度思考、探讨，让知识能够真正地解决实际问题，发挥实际作用。