生态利益代际衡平法律制度构建

刘 茜 黄锡生

生态利益衡平包括生态利益代内衡平和代际衡平。在既有的理论研究成果中，人们更多地是把目光聚焦在生态利益的代内公平分享领域，对于生态利益代际衡平及其法律实现的讨论与关注则相对较少。事实上，生态利益代际衡平才是可持续发展思想的基本价值诉求和终极追求目标。因此，建构保障生态利益代际衡平的法律制度体系是实践可持续发展的必然选择和基本路径。

代际是指生物学意义上的代与代之间的关系，生态利益代际衡平就是生态利益在代与代之间的公平分享。生态利益代际衡平的核心内容可以表述为：第一，生态系统的可持续利用是生态利益代际衡平的前提。生态利益属于精神利益的一种，是生态系统提供的生态服务所体现的客观公共利益，具有非物质性、非排他性和整体性的特点，它不是客观的生态产品，而是生态系统中若干物质要素交织而成的生态画卷带给人们的精神愉悦与享受。虽然生态利益属于非物质利益，但它必须借助生态系统中诸多物质要素方能形成，两者密不可分。因此，只有生态系统具有可持续利用性，负载于其上的生态利益才能在代际之间进行分享。第二，代际共享是生态利益代际衡平的本质。人类各代对地球上的自然资源与环境拥有均等享用权，任何一代人都无权剥夺后代人基本的生存条件。“如果各代人只追求自己目前的利益，毫无节制地耗费资源和环境质量，那留给后代人的只是一个越来越窄，越来越污秽的空间”[1] (P45～48)。因此，利益共同享有，而不是各自独占才是生态利益代际衡平的核心。第三，生态利益代际均衡是生态利益代际衡平的最终目标。在自然资本不断消耗的情况下，使用各种途径和方式弥补或者替代耗损，使后代人维持一种可接受的、至少是不下降的利益水平，长此以往，代代延续。只有生态利益在各代之间的配比不至于畸高或者畸低，而是始终维持在一个小幅波动的水平线上，才能最终实现全人类整体利益的可持续。

生态利益代际衡平法律制度就是旨在解决生态利益在代际间公平分享问题的专项制度，它是指通过立法的形式，对生态利益在代与代之间的公平分享进行规制的一整套法律规范，是生态利益代际衡平的制度化、规范化。

一、建立后代代理制度，弥补后代主体缺位不足

后代人与当代人在享受良好生态利益方面享有平等权利，但后代主体尚未出世，他们应当如何行使自己的权利呢？笔者认为，可以借鉴民事领域的代理制度以弥补后代主体缺位的不足。所谓代理制度是指“代理人依据代理权，以被代理人的名义与第三人实施民事行为，直接对被代理人发生效力”[2](P71)。民法中“代理的制度价值就在于克服民事主体在知识、认识水平、时间、空间等方面的局限性，扩大活动范围”[2](P173)。环境法可以吸收民法代理制度的价值优势，建立后代代理制度，鉴于后代代理制度具有独特的设计宗旨和目标，即由当代人代为后代人维护良好的生态环境，实现生态利益的均衡分享，因此，后代代理制度绝非对民法代理制度的照抄照搬，而是有其自身的适用范围。

1.后代代理制度的可行性及其适用范围

(1)后代代理制度的可行性。关于后代代理制度能否设立，其究竟有无可行性的问题在理论界一直备受争议。后代人尚未出生，于当代人而言其更多的只是一种观念存在，他们无法自己为自己主张权利，但这并不影响代理制度的适用，相反，恰恰为后代代理制度的构建奠定了客观基础。

首先，后代人可以作为被代理人。民事代理制度要求被代理人必须明确且具有民事主体资格，即被代理人虽然民事行为能力不足，但具有民事权利能力。而后代主体并未出生，根本不具有民事权利能力，如此看来，后代人似乎不能成为被代理人。笔者认为，可以引借胎儿预留份制度的法理依据进行解释。胎儿应属于后代人，其未出生，亦不享有民事权利能力，但法律充分考虑到胎儿利益需求的特殊性，专门设置了特留份制度保护出生时为活体的胎儿的重要利益，如继承权、损害赔偿请求权等。如我国台湾地区“民法典”第7条规定：“胎儿以将来非死产者为限，关于其个人利益之保护，视为既已出生。”《瑞士民法典》第31条第2款规定：“胎儿，只要其出生时尚生存，出生前即具有权利能力的条件。”[2](P53)。我国《继承法》第28条也规定：“遗产分割时，应当保留胎儿的继承份额。胎儿出生时是死体的，保留的份额按照法定继承办理。”所谓后代人自然是建立在活体的基础上，既然出生时为活体的胎儿“视为在继承开始前出生”，“具有权利能力的条件”，可以享受特留份，那么后代人作为必然会出现的群体就有资格成为被代理人，从这个意义上说，后代代理制度的被代理人非常明确，就是后代人。

其次，后代代理制度也具有三方关系。民事代理关系中以三方参与为重要形式，即代理人和被代理人基于委托授权或法律规定而形成的代理权关系；代理人依代理权与第三人之间的代理行为关系；被代理人与第三人之间因为代理行为而发生的民事法律关系。后代代理制度也符合三方参与的模式，即代理人为当代人，被代理人为后代人，当代人与后代人基于法律规定形成代理权关系；当代人为维护后代人的利益，依据代理权与第三人之间形成代理行为关系；后代人与第三人之间因代理行为产生法律关系。

再次，后代代理制度惯常以被代理人即后代人的名义实施代理行为，这符合代理制度的本质特征。代理人如果以其他人的名义实施法律行为，该行为就不能被称为代理行为。特殊情况下，代理人也可以自己的名义进行间接代理，但间接代理并非代理制度模式的常态。后代代理制度中，正常情况下，当代人以后代人的名义进行代理活动，直接为后代人取得权利、设定义务。从更广义的角度上说，作为代理人，当代人还有义务在后代主体生态利益遭受损害时，以其代理人的身份参与诉讼，从实体和程序两方面保障生态利益代际衡平。实践中已经有过这样的判例，1993年菲律宾最高法院在“菲律宾奥波萨诉法克兰案”中承认了42名儿童有权代表他们自己和未来各个世代对环境进行保护的权利，这是世界上第一个以“代际公平”理论为依据提起的环境诉讼[3] (P1009)。

最后，后代代理行为直接对被代理人发生效力。当代人在代理权限内以后代人的名义实施的代理行为，相当于后代人自己的行为，产生与后代人自己行为相同的法律后果。当代人代理后代人保存下来的生态利益，后代人可以直接享用。不过后代人在享有因代理行为产生的权利的同时，也应当承担相应的法律义务及法律责任。鉴于后代主体的出现具有延时性，因此某些纠纷，还需要由当代人代为处理和解决。综上，后代代理制度符合代理制度的基本特征，具备推行和实施的可能性。

(2)后代代理制度的适用范围。作为生态利益代际衡平制度的重要组成部分，后代代理制度以实现环境资源的永续利用和生态利益价值的可持续性保持及公平分享为依归，因此，后代代理制度的适用范围必然不能如民事代理制度那样广泛。后代代理制度应仅在保护资源、改善环境以及维护生态利益的活动范围内使用：①代理各种环境保护、维护生态利益的行为。这是最普遍也是最基本的代理行为，如代理植树造林、退耕还林、节约资源等。②代理实施某些财政、行政行为，如代理征收生态消费税、代管代际基金等，这是实现生态利益可持续发展的重要辅助性行为。③代理公益诉讼。公益诉讼是后代人实现和保护其环境权利的重要途径，因此，应当允许当代人通过公益诉讼代理行为表达后代人的心声。严格意义上说，后两项代理属于广义的代理，原则上比照适用第一项普通代理的规定。后代主体出生后的各种民事行为不属于后代代理制度的适用范围，其出生后，遵照适用民法的有关规定。

2.后代代理的类别

法律上对代理做出的最重要、最基本的分类就是依据代理权产生根据的不同，将其划分为委托代理、法定代理和指定代理。由于客观条件所限，后代代理显然不存在被代理人的委托和人民法院或指定机关的指定，因此，应当属于法定代理，即当代人的代理权由法律直接规定。

3.后代代理制度的运行模式

当代人是后代人生态利益的法定代理人，但当代人是一个太过抽象和宏观的概念，具体应由当代人中的谁负责代理维护后代人的生态利益并推动代理制度的运行？从理论上说，当代人中的每个人都负有代理义务和职责，这一点不容否认，但是这种粗略的义务性规定很难被实际执行。因此，应该建立专门组织具体负责代理事务，“它的作用在于保证规定了当代人权利和义务的国际条约和国内法得以正确实施，作为一个预警员提醒国际、地区、国家、地方对现存的可能会影响后代的环境问题的注意”[4](P225)。可以在联合国环境署设立“后代人生态利益委员会”，并与分布于各国的环保组织开展广泛合作。当然，各国的环保组织不仅包括国家范围的，还包括省一级或类似省一级范围、市一级或类似市一级范围的，层层延伸，进而形成一个自上而下关联密切的组织网，彼此之间相互配合，相互协作。其中，“后代人生态利益委员会”负责整体事项的安排，如制定章程、工作原则等，而各环保组织则可以结合各自的区位特点设置一些有针对性的保护措施，对发生在本地的违反代理义务且不甚严重的行为及时发现并予以制止。如发生重大区域甚至全球范围的损害后代人生态利益的行为，则由总部“后代人生态利益委员会”负责处理，各环保组织负有报告及协助义务。

二、建立生态利益代际规划制度，宏观统筹生态利益代际衡平

生态利益代际规划制度是调整有关生态利益代际规划的目标设定、指标体系建设、编制、实施等活动的实体和程序方面法律规定的总称，是生态利益代际规划的制度化、法制化。生态利益代际规划作为一种科学的宏观统筹活动，是对生态利益代际衡平的预先安排和设计，能够帮助我们克服生态环境建设和整体可持续发展过程中的盲目性和主观随意性。

1.生态利益代际规划的特点

(1)综合性。生态利益代际规划是对生态利益在代际间分配、享用的总体部署，时间跨度大，空间延展范围广，涉及的因素纷繁复杂，是一个集多领域、多层面信息的庞大集合体。

(2)整体性。首先，生态利益代际规划的整体性体现在它是对生态系统各组成部分之间构成的有机整体的全面反映以及各环节、要素的密切关联与相互影响、制约；其次，还包括各世代之间基于自然生育规律而产生的不可分割的紧密联系。这就要求生态利益代际规划具有广阔的视野，对相关事项进行全面考察和系统化设计。

(3)动态性。生态环境要素以及社会各领域信息瞬息万变，尤其是代际之间的变化更是难以预料，作为对跨代生态利益的可持续利用问题进行分析、评估、统筹协调的重要手段，生态利益代际规划自然需要与时俱进，随着各世代生态环境状况、社会经济发展趋势、发展政策的变化而变化，并渐趋形成一套快速响应和更新能力较强的能动体系。

(4)公众参与性。保护环境资源必须依靠广大公众的参与和支持。生态利益代际规划涉及的利益群体极为庞大，既包括当代人也包括后代人，因此更加需要社会成员的集思广益，广泛参与。

2.生态利益代际规划的基本原则

生态利益代际规划比代内规划更具有复杂性、多变性，结合上述综合性、整体性、动态性和公众参与性的特点，在进行生态利益代际规划时，应当遵循以下基本原则：

(1)遵循经济规律，坚持生态利益保护规划与生态资源开发规划相结合原则。经济与环境可以而且必须协同发展，两者互相依赖，密不可分。一方面环境保护的重要意义不言而喻，另一方面，经济发展的作用也不可小觑。经济发展能够为人类世代永续提供丰富的物质基础，离开了经济支撑，人类延续就会变得举步维艰。因此生态利益代际规划必须遵循经济规律，在以生态利益保护规划为先导的前提下，坚持经济可持续发展战略，保证生态资源开发利用与生态利益保护同步进行。

(2)遵循生态规律，合理利用环境资源原则。生态规律是进行生态利益代际规划的基本指针。生态系统有其自身运转的规则体系，如果背离其行事，不仅不会有人类社会的发展，相反，还会为此付出惨痛代价。遵循生态规律进行规划，有利于环境资源的合理利用，实现生态利益绵延永续。

(3)预防为主、防治结合原则。预防是代际规划的首务。生态利益代际规划的功能之一就是“未雨绸缪”、“防患于未然”，通过对生态利益代际分享进行综合平衡、事前安排，使生态环境保护工作变得更加科学、有序、高效，避免不必要的资源浪费及利益价值减损。

(4)系统性原则。生态利益代际规划与代内规划的最大区别莫过于“跨代”，也就是说，生态利益代际规划是对生态利益在代际这个宏大的人口范围内进行分配的整体部署。这就意味着，生态利益代际规划需要建立在系统化思维的基础上，在更高层次即代际大系统内设立广泛联系和协调关系，最终实现生态利益公平分享的目标。

3.生态利益代际规划的基本内容

(1)生态利益代际规划的主体。政府应当担任生态利益代际规划的主体，具体由政府规划部门负责。原因在于：首先，代际规划的涉及范围广，工作量庞大，个人或社会组织难以胜任。其次，规划必然关系到利益分配问题，由个人或社会组织进行，很容易成为其谋取个人利益的工具。再次，生态利益代际规划需要大量的数据、信息作为支撑，只有政府有能力组织相应的人力、物力、财力进行搜集工作，满足规划设计的需求。

(2)生态利益代际规划的目标。生态利益代际规划的目标是对生态利益在未来某一阶段进行代际移转的质量状况水平和发展方向所做出的规定。它是进行生态利益代际规划的“中枢神经”，所有工作都要围绕规划目标展开。对生态利益代际分配进行规划是一个复杂艰巨而又循序渐进的过程。因此，在目标设定上，应当注意长期目标和短期目标相结合；宏观目标、中观目标和微观目标相结合；整体目标和局部目标相结合。笔者认为，生态利益代际规划的长期目标在于实现人类的世代永续和生态利益价值的可持续性保持；短期目标应当是结合每个世代具体情形的代内目标；宏观目标是积极实现生态利益在代与代之间的公平分享；中观目标是对几个世代内生态利益分配方向和水平的设定；微观目标则是针对生态利益代际分配过程中某个具体问题发展趋向而制定；整体目标主要是立足于代与代之间的关联关系而设计的利益配置目标；局部目标是针对某个特定领域或区域的目标。总之，不同的目标侧重点各不相同，它们应当互相补充，共同服务于生态利益代际衡平的宏观目标。

(3)生态利益代际规划的指标体系。代际规划指标是直接反映生态利益及相关事物，并描述生态利益规划内容的总体数量和质量的特征值。生态利益代际规划指标主要涵盖以下两项内容：一是代际指标。它是表征生态利益在代际间分享状况的特征值，一般以利益质量为基本的衡量尺度。二是代内指标。它是根据某一特定世代生态利益的特点和生态环境容量来确定。生态利益代内指标还可以再细分为质量指标、污染物总量控制指标、规划措施与管理指标，等等。

三、建立生态利益代际移转制度，确保后代生态利益平等享用权

“在某一代期内，当代人无疑从上代人那里继承了大量的财富，同时利用它们进行物质再生产，满足自己的各种需求时，也在进行财富累积。当代人最终将所有未消费完的财富作为遗产转移给下代”[5](P56)，这就是代际财富转移。代际财富转移包括实物量转移和价值量转移两种形式，前者是指将诸如森林、草原等实物移转给下代；后者是指将实物量转化而成的价值量遗留给下代继承。很明显，生态利益的代际转移是建立在实物量转移基础上的价值量转移。从前代人的主观状态分析，生态利益的代际转移包括有意识转移和无意识转移。所谓有意识转移是指前代人在生存期内有意识地采取一定的措施，促使生态利益保值增值，以便后代享受；无意识转移就是前代人死后，生态利益自然遗传给后代。实现生态利益共享是时代赋予每代主体的历史使命，因此我们不能总是消极被动地进行无意识转移，还必须采取积极主动的生态利益代际转移方式，这才是符合人类自身生存利益的长远大计。

1.建立生态利益代际存储制度

“各代分布在时间中，而他们之间的代际交换仅仅按一个方向发生，这是一个自然的事实。我们可以为后代做事，但后代不能为我们做事。这种状况是不可改变的。所以正义问题不会发生。正义或非正义的问题在于制度如何处理这些自然限制，在于确立这些制度以利用各种历史可能性的方式。显而易见，如果所有世代(也许除了第一代)都要得益，那么他们必须选择一个正义的储存原则。如果这一原则被遵守的话，就可能产生这样一种情况：即每一代都从前面的世代获得好处，而又为后面的世代尽其公平的一份职责”[6](P292)。罗尔斯的这段经典表述论证了代际存储制度存在的意义和价值。然而，若要实现生态利益的合理存储绝非易事，储存多少，如何储存，这些都是需要考量和研究的现实问题。

前文已述，生态利益属于非物质利益，但它需要依托物质形态的资源产品作为存在基础。针对此种特性，可以一方面存储作为物质基础的资源产品直接服务于生态利益的储值，另一方面通过设立生态利益代际基金间接服务于生态利益的存储。

首先，生态环境资源的存储。生态环境资源有可再生资源和不可再生资源之分。可再生资源的存储相对简单，由于资源可以更新被再利用，因此当代人只需保证资源的利用速率小于资源的更新再生速率，就可以达到储值效果；对于不可再生资源而言，由于不具备更新再生的可能性，因此，当代人需着力节约使用，并积极寻找替代资源。

其次，生态利益代际基金。代际基金是通过前代人在开发利用资源的过程中提取产值的一定比例作为信托基金留存给后代。笔者认为，代际基金应由专门的基金组织负责管理。基金并非被束之高阁的“死钱”，而是可以被用来改善环境质量、增加生态利益，但其必须经过严格的审批手续方可使用，最好确定一个明确、恰当的使用比例。基金的存储率取决于各世代的社会发展程度。一般说来，发展程度越高，储值率就越高，反之，越低。

特别需要说明的是，无论是环境资源的存储，还是代际基金的提取，都要在首先满足当代人基本生存的前提下进行，过于节衣缩食的“自我牺牲主义”的做法是不可取的；只顾眼前利益而不管后代死活的“自我中心主义”的做法也是不对的，因为二者都有违代际公平的理念。

2.建立生态消费税制度

所谓生态消费税是指国家为调节生态资源结构，引导消费，保证财政收入，以特定生态消费品或生态消费行为的流转额作为课税对象的独立税种。目前学界对于应否征收生态消费税以及如何征收的问题颇有争议。笔者认为，生态消费税作为政府调控社会生活尤其是生态环境领域不可或缺的经济杠杆，可以引领当代人树立绿色消费理念，抑制高耗能、高耗材等破坏环境的行为，为子孙后代留存更多的生态福利，因此应当建立。

生态消费税与传统消费税相比具有很大的不同：首先，生态消费税的环保目的非常突出。它主要是对诸如汽车尾气排放、垃圾污染、核污染等有害环境、破坏资源的行为课征税收，因此，在保护环境资源、维护生态利益方面发挥着积极而重要的作用。其次，征收项目具有选择性。生态消费税并非对所有的生态消费品和消费行为课征税收。已经推行该税种的国家，如英国、美国以及经济合作与发展组织(OECD)国家都不约而同地将奢侈消费品、消费行为或污染严重、耗能高的消费品作为课征项目。

生态消费税的上述特点决定了当代人在构建生态消费税制度的过程中，秉持节约性征收、限制性征收、受益性征收的原则，针对那些污染程度高、环境破坏严重、于生态利益和社会整体福利提升无益的消费品或消费行为课征税收，从而避免侵占后代主体的生存权利和生态利益，为维护后代人的利益担负起应负的历史责任。至于税率，还是要依据各世代不同的经济发展程度予以确定。

实现生态利益代际衡平是人类不懈追求的终极理想，促进这一理想实现的有效途径之一就是将其法律化、制度化，借助制度的规范性、约束性，提升每代社会主体保护自然、节约资源、服务后代的自觉意识，并借助后代代理、生态利益代际规划、生态利益代际转移等具体的路径设计，实现资源共享、利益共分。