试论医疗纠纷人民调解的引导机制*

邓佩军 罗刚

◆小荷论坛

试论医疗纠纷人民调解的引导机制*

邓佩军 罗刚

医疗纠纷人民调解是一种新兴且有效的医疗纠纷解决方式，但是目前患者主动选择这一方式解决纠纷的并不多。文章在分析医疗纠纷人民调解存在问题和原因的基础上，从调解主体及环节的角度出发，设想如何构建医疗纠纷人民调解引导机制：在医疗纠纷发生以前，应当从完善立法、加强医调委自身建设、在医疗服务合同中增加“调解条款”等方式来加强引导机构的前期构建；在医疗纠纷发生时，应当从医疗机构、人民法院、卫生行政部门和保险机构等主体出发引导医疗纠纷进行人民调解；医疗纠纷经人民调解后，医调委、保险机构和法院等应当加强宣传引导机制建设。

医疗纠纷；人民调解；引导机制

2011年，由中央卫生综治办、公安部、卫生部、中国保监会联合召开的全国医疗纠纷经验交流会发布的数据显示：截至2011年10月，全国已成立医疗纠纷人民调解组织1358家，实现地市级以上全覆盖，县级覆盖率达73%。拒不完全统计，2011年1月到10月，全国医疗纠纷人民调解组织共调处医疗纠纷14976起，其中调处成功12218起，调处成功率81.6%。[1]可见，采用人民调解来解决医疗纠纷可以取得良好效果。然而，目前摆在我们面前的重要问题是如何引导医患双方进行调解，如何构建医疗纠纷人民调解的引导机制。

一、医疗纠纷人民调解引导机制须强化的主要原因

（一）现行法律对人民调解处理医疗纠纷的规定不完善

虽然2010年8月颁布的《人民调解法》（以下简作《调解法》）对完善人民调解制度、规范人民调解活动、及时解决民间纠纷、维护社会和谐稳定起到了相当大的作用，但是《调解法》并未专门对医疗纠纷的人民调解作出明确的规定。

其一，《调解法》对医疗纠纷人民调解委员会（以下简称“医调委”）所调解的范围、启动程序、调解方式等程序性问题没有作出明确规定，故在实际调解中程序过于随意，往往会损害医患双方的合法权益。

其二，《调解法》关于资金保障的规定不到位。《调解法》虽然规定人民调解委员会调解民间纠纷不收取任何费用，由县级以上地方人民政府对人民调解所需工作经费给予必要的保障，但这只是对调解经费作出了原则性规定，而对资金的具体落实却缺少保障的机制。

其三，《调解法》没有具体规定医调员的选任。目前医调委工作人员素质参差不齐，调解工作经验不足，医学知识背景和法律素养缺乏，使得医患纠纷调解的质量受到影响。[2]

诸如上述的问题却并没有在《调解法》中得到解决，所以这些法律上的不完善之处是要求我们强化医疗纠纷人民调解引导机制的重要原因。

（二）医疗纠纷人民调解的社会认知度和可信度不高

《调解法》实施的时间较短，卫生部也只是在2011年5月下发了《关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》，各地各级的医疗纠纷人民调解开展得更是良莠不齐。如今发生在医院的医疗纠纷案件中，大部分病人都不知道可以除协商、行政调解、民事诉讼外还可以通过更有效的方式解决医疗纠纷。所以在整个社会中，医疗纠纷人民调解这一新的调解方式并没有广为人们认知。此外，如上所述，其公信力不高的问题也是阻碍这一新的制度在民众中普及的重要原因。

（三）医调委的自身建设有待加强

作为新兴的调解主体，医调委的建设并没有如制度所规定的那么顺利，且很大程度上是因为医调委自身建设不够。首先，高素质的人民调解员缺乏，调解员是否热爱调解工作，学习和沟通能力如何，是否熟悉复杂、专业的医学、法学知识等直接影响到调解员的调处能力。[3]其次，由于各地医调委成立时间不长，其工作流程不是特别合理，处理医疗纠纷的经验也不是特别丰富，因此，对于医疗纠纷人民调解的机制研究不够深入。其三，医调委对自身的宣传力度不足导致了民众对其的了解度不够。因此，医疗机构和患者对医调委的工作不甚了解，更没有对其进行深入的学习和研究，这也是导致采用人民调解的方式解决医疗纠纷的数量不高的原因。

二、构建医疗纠纷人民调解引导机制的设想

（一）引导机制的前期构建

1．完善立法。

有学者认为：应当通过立法明确赋予医调委作为专门处理医疗纠纷的专门性人民调解组织的中立性和公信力。[4]立法是引导医疗纠纷双方当事人进行人民调解的最主要手段，可重点规定以下内容：

（1）推行调解前置。我国台湾地区于2000年首次确定了调解强制、仲裁任意的医疗纠纷处理原则,规定医疗纠纷案件在起诉前必须先进行调解。韩国也于2001年提出了调解优先原则。[5]由此可见，通过立法对医疗纠纷进行强制调解是必要并且有效的。有学者认为：我国目前对于调解前置程序的规定的适用范围不明确，且是以司法解释形式确立调解前置程序制度，因而宜采用修改《民事诉讼法》的方式将调解前置程序纳入其中，明确调解前置程序的适用，即除法律明确规定不能调解的情况以外，不论普通程序还是简易程序都可以适用调解前置。[6]因此，我们对医疗纠纷案件也可采用调解前置。

（2）改变医疗纠纷人民调解的启动模式。现行的人民调解程序规定，必须由医疗纠纷当事人双方共同申请才能进行人民调解。虽然这一做法很好地体现了《人民调解法》的立法精神，但是共同申请这一启动模式决定了其效率低下，在发生医疗纠纷时，医患双方的矛盾逐渐加深，甚至达到了“水火不容”的地步，双方基本上没有可能心平气和坐下来共同向医调委申请调解。而且《人民调解法》还规定：当事人可以向人民调解委员会申请调解；人民调解委员会也可以主动调解。笔者认为，可以通过立法明确赋予医调委可以接受单方申请调解，甚至是主动调解——即当医疗纠纷发生时，无论是患方申请，还是医疗机构申请，医调委都可以介入对医疗纠纷进行人民调解；甚至可以规定医调委应当积极主动地进行调解，而不必等当事人申请才调解。

（3）实行鉴定结果互认。《调解法》规定双方当事人可在规定期限内提出司法确认申请，人民法院可在审查后依法确认调解协议的效力。但是此条规定在实践中对医疗纠纷的人民调解的效力保障还不够，如果一方当事人不愿申请，已经达成的医疗纠纷人民调解协议则无法进行司法确认，协议的履行得不到保障；而若再选择诉讼，则将可能会导致纠纷迟迟得不到解决，这就使得人们对医疗纠纷人民调解产生质疑。有学者认为：应该建立鉴定结果互认制，可规定医调委所推选的鉴定专家做出的鉴定结论，在下一解决机构也应得到承认，从而提高医疗纠纷解决的效率。[7]笔者认为，实行鉴定结果互认，不仅可以提高以诉讼方式解决医疗纠纷的效率，还可以大大提高医疗纠纷人民调解的权威性和可信度，从而使更多人愿意接受或主动申请医调委进行医疗纠纷的人民调解。

2．加强医调委自身建设。

（1）建立调解员选任、调解技能培训、补贴标准等方面的工作制度。调解员素质的高低直接关乎调解的效果，从而影响调解率。如多渠道多方式选任调解员，注重吸纳具有较强专业知识和较高调解技能、热心调解事业的群众；组织学习和培训，提高调解员调解技能，定期组织调解员学习相关法律法规，使调解员熟悉掌握国家法律政策，提高工作能力；对调解员进行激励考核，以充分调动调解员的工作积极性和主动性。

（2）通过引入听证机制确保医调委的中立性，提高其可信度。听证制度的实施，可以体现医调委调解信息的公开，反映了医调委的公共性，使公众能够了解见证调解的运作过程，从而提高医调委的公信力。[8]

（3）建立多种形式的宣传机制。通过医调员的选举和招聘，可以持续在社区等地形成良好的宣传效果；医调委还可以定期走进社区，联合单位、居（村）委会进行专题讲座；还可以走进医院，定期地通过对患者进行问卷调查，举办针对患者及其家属的定向讲座，派发宣传资料等方式，提高医调委的知名度，扩大其影响力，从而在医疗纠纷发生时更容易引导患者选择医疗纠纷人民调解这一处理机制。

3．在医疗服务合同中增加“调解条款”。

医患关系可以看做是医疗机构和患者之间的医疗服务合同关系。因此，医疗机构在患者就医时应当充分履行宣传告知义务，明确向患者告知出现医疗纠纷时应当通过怎样的方式解决。我们可以仿照仲裁机制，在患者入院就医时签订类似仲裁条款的“调解条款”，明确约定在发生医疗纠纷时首先通过医调委进行人民调解，将有利于引导医疗纠纷进行人民调解。

（二）医疗纠纷发生时的引导机制构建

1．医疗机构引导医疗纠纷进行人民调解。

如前所述，如果医患双方已经签订类似仲裁条款的“调解条款”，那么当医疗纠纷发生后，可以依照合同的相关约定提请医调委介入医疗纠纷的调解。若没有“调解条款”，当协商不成时，为了防止事态扩大，医疗机构应当及时报请卫生行政部门，允许其及时申请医调委调解。

2．人民法院引导医疗纠纷进行人民调解。

（1）诉前强制调解。在前述“调解前置”相关内容中我们已经论述了调解前置的合理性、可行性和有效性，即在诉讼之前要求医疗纠纷必须经过医调委的调解，否则法院不予受理。

（2）诉中推荐调解。若未能实现“调解前置”，那么法院可在医疗纠纷案件进入审判程序前向双方当事人详细介绍并推荐人民调解。美国的加利福尼亚州北区法院在每一起案件到达法院时，都会给当事人送达一份《同意ADR程序或需要举行ADR电话会的通知》，同时给当事人寄送了《加利福尼亚北区法院的ADR宣传品》；在我国台湾地区，法院也发出调解宣传品，详尽生动地对比出调解的优势，使当事人深刻认识调解制度并更容易主动选择调解。笔者认为，借鉴其他国家和地区的经验，法院可以在一方当事人将医疗纠纷起诉至法院后，通过多种方式向双方当事人详细介绍并推荐人民调解，以此来强化这一引导机制。

（3）认可调解协议的效力。当法官对医调委所推选的鉴定专家做出的鉴定结论无异议，可不用再进行举证质证，直接确认调解协议书的合同效力，此时调解协议就具有了强制执行的效力，一旦当事人申请强制执行，人民法院可以进行强制执行。这将使调解更具权威性和公信力，引导医患双方选择调解。

3．卫生行政部门引导医疗纠纷进行人民调解。

医疗卫生行政部门作为医疗机构的直接管理者，在医疗纠纷发生时应当及时介入医疗纠纷的解决当中，防止事态扩大。但是由于种种原因，行政调解在实际应用中往往受到患者的排斥，因此，当通过卫生行政部门自身的建设不能有效解决纠纷时，可考虑由医疗卫生行政部门直接委托医调委进行调解。如前所述，医调委启动调解时可变共同申请为一方申请或主动调解，那么如果作为与医疗纠纷有间接关系的医疗卫生行政部门委托医调委进行调解，医疗纠纷就更容易被引导进入人民调解。

4．保险机构引导医疗纠纷进行人民调解。

当前，医疗责任保险已经越来越受到重视，许多地方出台的医疗纠纷预防与处理暂行办法中都有规定推行医疗责任保险制度。医疗责任保险是从国外引入的一种制度，它将因医师过错责任诱发的风险社会化，有助于医师安心工作,而病患通过保险获得的保险费也可以保障自身的权益,从而缓和较为尖锐的医患矛盾。当医疗纠纷发生时，保险机构在接到医疗机构险情报告后立即介入医疗纠纷的调查，同时自己申请或建议患者申请医调委调解，将调解和理赔同时启动，并将调解结果作为是否理赔的依据。一般来说，患方认识到自身的利益是由保险机构的赔偿得到保障的，那么患方在心理上就愿意和保险公司一道尽快地解决纠纷，这时通过保险机构引导进行医调委人民调解则更为合理而高效。

（三）医疗纠纷人民调解后的宣传引导

1.医调委通过回访工作宣传引导。

医调委在医疗纠纷经成功调解后还应当做好回访工作，调查双方当事人对于调解协议的履行情况。同时，医调委还可以通过针对回访对象所在的单位、社区举办经验交流会等形式，使更多的人了解到人民调解这一制度的合理性、有效性，从而提高医调委的权威性和影响力，民众也就更容易接受医调委在医疗纠纷发生时介入调解。

2.保险机构通过理赔宣传引导。

如上所述，医疗机构承担的赔偿责任在保险责任范围之内的，由保险公司直接赔付，那么保险机构通过理赔让医患双方充分感受到医调委调解的合理性、有效性，由此，患方则更容易接受医调委的调解，从而逐渐扩大医调委开展人民调解的影响力。

3.法院通过强制执行宣传引导。

当调解协议被法院确认后具有强制执行的效力，如果一方拒绝履行，那么法院可强制执行，以此凸显医调委进行人民调解的重要性；而通过如此方式的长期发酵，就可以强化民众选择医调委进行医疗纠纷人民调解的意识，从而起到宣传引导作用。

综上所述，医疗纠纷人民调解是一种新兴且有效的纠纷解决方式，引导医患双方选择医调委进行调解，使其更好地在医疗纠纷的调解中发挥作用是非常必要的。医疗纠纷的相关主体只有在调解的各个环节中做好各自的引导工作，并且通力配合，才能提高医疗纠纷人民调解的采用率，从而更快更有效地解决纠纷，维护医患和谐。

[1]徐盈雁.全国成立医疗纠纷人民调解组织1358家[N].检察日报，2011-12-9(6).

[2]马伟.《人民调解法》视域下医患纠纷人民调解机制的困境与路径选择[J].法制与社会,2012(30):189-191.

[3]任学婧,崔玉明.医疗纠纷人民调解机制的探索与完善[J]，人民论坛，2012,11（384）：123.

[4]曹钮.医疗纠纷调解的优势分析与制度构想[J].韶关学院学报(社会科学版)2008，29（10）:61.

[5]刘博,罗刚.医疗纠纷调解制度的完善与发展[J].中国卫生事业管理,2010(3):183-184.

[6]赵南.完善我国民事诉讼调解前置程序的几点思考[J].才智，2010（8）：13.

[7]杨颖,崔玉明.医疗纠纷人民调解的效力保障研究[J].中国煤炭工业医学杂志，2012,15(8):1284.

[8]黄思思,陈勰,张超，等.医疗纠纷人民调解委员会听证制度建设必要性与策略探[J].中国医学伦理学,2011，24（2）：218.

（责任编辑：梅达成）

Discussions on the Guidance Mechanism of People's Mediation in Medical Disputes

Deng Peijun Luo Gang

People's mediation in medical disputes is a new and effective way of medical dispute resolution, but few patients choose it to resolve dispute.Based on the analysis of problems and reasons of people's mediation in medical disputes,this paper conceives how to build the guidance mechanism of people's mediation in medical disputes from the perspective of mediation main body and links.Before medical disputes,we should strengthen the early construction of guiding agencies by perfecting the legislation,strengthening the construction of medical mediation committee,and increasing the mediation clauses in the medical service contract,etc.;in the medical disputes,the main bodies such as medical institutions,people's court,administrative departments of health,and insurance institutions should guide for people's mediation in medical disputes;after people's mediation in medical disputes,medical mediation committee,insurance institutions and people's court should strengthen the construction of propaganda and guidance mechanism.

medical dispute;people's mediation;guidance mechanism

本文系2013年度国家社会科学基金立项资助项目“以医疗纠纷为视角完善和创新社会建设管理研究”（项目编号：13XSH009）和四川省教育厅重点项目“人民调解处置医患纠纷的配套制度研究”（项目编号：13SA0107）的阶段性成果。

邓佩军，泸州医学院法学双学位2009级在读本科生。罗刚，本文通讯作者，泸州医学院副教授，主要研究方向为医疗纠纷的预防与处理。