论我国院前医疗急救的国家层面立法

顾璇

论我国院前医疗急救的国家层面立法

顾璇

院前医疗急救系统作为城市公共安全保障体系和公共卫生应急救治体系的重要组成部分，是政府关注民生的重要体现，是构建和谐社会的重要基础。相对于发达地区，我国大陆目前的院前医疗急救服务在立法上存在空缺，尚无全国性、针对性的院前急救法律法规，但在社会环境、立法基础、借鉴对象和实践经验等方面已具备了国家层面立法的条件。

院前医疗急救；立法

院前医疗急救是指由急救中心（站）和承担院前医疗急救任务的网络医院按照统一指挥调度，对遭受危及生命的急症、创伤、中毒、灾难事故等的患者在送达医疗机构救治前，在医疗机构外开展的以现场抢救、转运途中紧急救治以及监护为主的医疗活动。

社会对急救医疗服务需求是随着城市化、人口老龄化和医学科学技术的发展而增加的。[1]随着我国医疗服务市场的日益扩大和公共安全、公共卫生应急救治体系建设的快速发展，院前医疗急救系统已成为城市公共安全保障体系和公共卫生应急救治体系的重要组成部分，已成为维护国家和城市公共安全保障的基础之一，是政府关注民生和国家综合实力的重要体现，也是构建和谐社会的重要基础。

通过医疗卫生立法来开展医疗服务，保障人类生命健康，这是世界发达国家的普遍做法。[2]但相对一些欧美国家和我国台湾、香港等地区，我国大陆在卫生大法、尤其是在院前医疗急救服务行为规范和体系建设上，缺乏国家层面的法律法规保障，目前尚无全国性、针对性的院前医疗急救法律法规。但笔者认为，我国目前已具备国家层面立法以规范和保护院前医疗急救行为、建立院前医疗急救体系的条件。

一、院前医疗急救服务的发展迫切需要国家立法保障

（一）我国院前医疗急救服务快速发展

目前，我国社会经济的快速发展，公众健康意识逐步提高，社会民众对院前医疗急救服务的需求也持续增长。以上海为例，民众院前医疗急救业务量增长率近十年来持续保持在10%以上，对院前医疗急救服务的要求也由过去的救护车“单纯运输型”逐步转向开展紧急医疗救治的院前“急救医疗”与“快速运转”相结合。

我国的院前医疗急救系统在近十年中取得了飞跃性的发展。2003年“非典（SARS）”过后，国家对紧急医疗救援的认识进一步加深，颁布了《国务院办公厅关于转发发展改革委卫生部突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划的通知》（国办发[2003]82号）。在该通知的附件《项目建设的指导原则和基本标准》中，首次就急救中心的基础建设、救护车辆配置以及急救网络布局等提出了明确的要求。在各级政府的大力支持下，院前医疗急救系统的车辆、装备等硬件设施以及急救网络布局、专业救治队伍和紧急医疗信息系统等都得到了巨大的改善；在北京、上海等大城市，院前医疗急救的装备水平已达到世界先进水平。

可以说，在日益繁重的城市应急保障任务中，院前医疗急救系统已发挥了不可替代的作用，其已成为城市应急保障的重要组成部分，这在“非典”甲流、抗震救灾等公共事件的应急救治和北京奥运会、上海世博会等国家重要活动的医疗保障中，都得到了充分的体现。

（二）急需通过法律解决院前医疗急救体系发展中的问题

院前医疗急救硬件设施的快速提升，要求管理、规范等软件实力也应同步提升，才能更好、更充分地发挥硬件设施的作用。但是，由于相关法律法规制定的滞后，院前医疗急救体系建设中暴露出一些亟待解决的管理问题。比如，院前医疗急救系统的车辆、装备和人员等资源配置不能满足民众医疗急救需求的快速增长；院前急救网络建设缺乏统一规划保障；急救从业人员数量不足，队伍建设滞后；确保急救“救急原则”的分类救护操作缺乏法律依据；院前急救与院内急诊无缝衔接机制有待完善；政府相关部门的职责有待进一步明确，等等。这些矛盾已成为制约我国院前医疗急救系统快速发展的“瓶颈”。

究其原因，这主要是缺乏有关院前医疗急救资源配置和系统管理的统一标准和依据。截至目前，针对院前医疗急救服务的规范性制度较少，仅有法律效力较低的部门规章和地方政府规范性文件，国家对院前医疗急救系统的建设与发展及规范管理还没有一部完整的法律或法规，对急救服务行为缺乏统一的管理规定与工作要求，对急救资源的配置没有一个可依据的统一标准，全国院前医疗急救系统的急救工作基本上处于无法可依的状态。[3]

因此，在院前医疗急救被强烈需求、自身发展迅速的同时，院前医疗急救体系法律法规的适应性不足却日益显现。为规范开展院前医疗急救服务工作、加快全国急救系统行业管理及建设与发展，国家层面的相关立法亟需出台。

二、院前医疗急救服务的国家立法时机已日趋成熟

（一）民众法制意识增强，有社会环境

院前医疗急救工作具有较强的社会性，涉及社会各个方面；只有全社会对医疗急救有了统一的认识，社会各类组织和个人的行为能够得到协调和规范，才能保证院前医疗急救服务的顺利开展。近年来，加强院前医疗急救系统建设，加强急救行为规范管理，提高院前医疗服务质量和水平成为社会关注的焦点，急救立法已经成为完善医疗服务体系、促进社会稳定和建立和谐社会的一项紧迫任务。全国人大代表、政协委员和各界群众，不断发出制定国家医疗急救法的呼吁，期待着我国的医疗急救法规体系能够早日形成。[4]这种社会氛围为国家立法奠定了良好的社会基础。

（二）相关政策和制度不断出台，有立法基础

党的十八大报告指出：完善突发公共卫生事件应急和重大疾病防控机制。中共中央国务院《关于深化医药卫生体制改革意见》明确指出：“建立健全包括应急救治体系在内的专业公共卫生服务网络，提高公共卫生服务和突发公共卫生事件应急处置能力，完善重大疾病防控体系和突发公共卫生事件应急机制。……加强城乡急救体系建设。”作为国家行政主管部门，以前的卫生部、现在的国家卫生和计划生育委员会（以下简作“卫计委”）针对院前急救医疗服务体系管理的规范性文件也不断出台：1980年的《关于加强城市急救工作的意见》首次对城市急救工作提出了要求；1994的《医疗机构管理条例实施细则》对急救中心（站）的设置作出了明确规定；2004年的《关于加强院前急救网络建设及“120”特服号码管理的通知》明确了“120”为院前医疗急救唯一的特服号码；特别是近期，卫计委所颁布的专门针对院前医疗急救管理的《院前医疗急救管理办法》，更是标志着院前急救工作向法制化轨道迈出了坚实的一步。这些行之有效的政策性文件为全国立法提供了实践基础。

（三）国外及我国港台地区已立法，有借鉴对象

经过长期的建设与发展，发达国家和地区普遍建立起了较为完善的医疗急救服务法律体系，对医疗急救服务的目标与内容、机构与人员、筹资、社会支持等方面进行全面的规范。比如，美国从20世纪50年代起就由专业急救人员进行科学规范的现场救治，1973年美国国会还通过了《急救医疗服务体系EMSS法案》；[5]日本1963年颁布《消防法》规定，急救患者由消防机构负责运送；[6]我国台湾地区在1984年通过《紧急医疗救护法》，并分别于1989年、1991年、1994年进行了三次修订，最终明确了紧急医疗工作权责、规范及社会分工合作的内容，这为紧急医疗救治的设施保障、人员管理和行为规范提供了法律保障，从而强有力地推动了台湾地区紧急医疗救治体系的发展。这些成熟有效的立法经验都为我们的相关立法提供了良好的借鉴范本。

（四）全国各地已出台医疗急救地方性法规，有实践经验

针对医疗急救工作，目前国内已有广州市（2部）、南宁市、西安市、贵阳市、成都市和长春市等7个城市制定了地方性法规，河北、山东、青岛和宁波等16个省、市制定了政府规章，武汉、北京等地的地方性法规也即将出台。各地的急救地方性法规或政府规章均对院前医疗急救服务的性质、急救网络的构成、急救人员的资质和急救保障措施等内容进行了明确而详细的规定，这对规范院前医疗急救行为、提高急救机构的整体水平、促进社会各方面对急救服务体系的支持以及提高公众的急救意识与知识水平，发挥了巨大的作用。[8]这些地方立法经验为国家层面的立法提供了重要的实践经验。

结语

我国院前医疗急救起步晚，但发展迅速，社会和民众从中受益匪浅。但国家层面法律法规上的空缺，使我国院前医疗急救行业缺乏统一的管理标准、服务行为缺乏规范标准、管理缺乏力度与依据，直接影响了我国院前医疗急救系统的发展，无法满足社会和民众对应急医疗救治服务日益增长的需求，无法满足我国众多国际性会议、大型活动所需院前医疗急救保障的需要。鉴此，加快研究和制定国家层面的院前医疗急救服务法律法规，已成为规范院前医疗急救行为，加快院前医疗急救立法进程，推进院前医疗急救法制化、专业化建设，促进我国院前医疗急救事业健康、有序和快速发展的当务之急。

[1]Pozner CN，Zane R，Nelson SJ，et al．International EMS Sys-terns：The United States：Past，Present，and Future[J]．Resuscitation，2004，60：239-244.

[2]江河,王锦瑾.中西方医学立法若干问题比较[J].经济师,2006(7):133．

[3]董文勇.论我国紧急医疗卫生救援立法——5·12地震的启示[J].中华医院管理杂志,2008,28(9):4-6．

[4][8]王亚东,关丽征,彭迎春，等.我国院前急救医疗体系中存在的问题及立法的必要性[J].中华医院管理杂志,2007,23 (12):799-802．

[5]郑进.美国急救医疗服务体系介绍[J].中国全科医学, 2007,10(20):17-l9．

[6]郝志梅,田炜.日本急救医疗服务体制的现状及问题[J].中国卫生事业管理,2009(2):139．

（责任编辑：刘世彧）

On the National Legislation of Pre-hospital Emergency Medical Treatment in China

Gu Xuan

Pre-hospital emergency medical treatment system has already become an important component of public security insurance system and public health emergency system,a key embodiment of government concerns about the people's livelihood and an important foundation of the harmonious society.Compared with the developed regions,there are still some legislative blanks in the mainland up to now.There are no national and targeted prehospital emergency laws and regulations.But we have already had the requirements of national legislation in the aspects of social environment,legislation basis,reference object,and practical experience

pre-hospital emergency medical treatment；legislation

顾璇，上海市医疗急救中心副主任，主要研究方向为医疗急救管理。