制度创造与包容发展<br/>——论中国民族区域自治制度的理论价值

制度创造与包容发展
——论中国民族区域自治制度的理论价值

2014-03-11扶松茂

云南行政学院学报 2014年4期

关键词：民族区域少数民族中国共产党

扶松茂

（复旦大学国际关系与公共事务学院上海，200433）

制度创造与包容发展
——论中国民族区域自治制度的理论价值

扶松茂

（复旦大学国际关系与公共事务学院上海，200433）

中国民族区域自治制度，是中国共产党利用马列主义民族理论结合中国革命实践解决中国国内民族问题的理论创造。民族区域自治制度不仅是解决中国国内民族平等、多民族共同发展、共同繁荣的基本政治制度，而且也突破了欧洲式民族国家建设的框架，摆脱了民族压迫、甚至伴随种族、民族清洗的范式，为多民族的国家建设与发展提供了新的路径。同时，民族区域自治制度作为一种包容性发展的制度安排，能有效地消解共和式民主理论与决策机制的内在缺陷；它排除了“多数决”式民主机制下少数民族的不安全感，保障了少数民族能参与公共事务并协调好本民族利益与公共利益的关系。

民族区域自治制度创造；包容发展

中国的民族区域自治，是指在国家的统一领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。在国家统一领导下实行民族区域自治，体现了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣发展的原则。建立在这些原则基础上的民族区域自治制度，是中国共产党为解决国内民族问题而不断进行理论与实践探索的结果；同时，在国家建设中，民族区域自治制度的具体实践体现出其创造性的理论价值，它不仅是马列主义民族理论中国化的理论创新，也是现代民族国家建构过程中的制度创新，还是消解共和式民主理论内在缺陷的一种制度安排。

一、马列主义民族理论与中国革命实践相结合的理论创新

民族区域自治，是中国共产党把马列主义民族理论与中国民族问题的实际相结合，解决中国国内民族问题的基本政策，是我国的一项重要的政治制度，也是具有中国特色的解决中国民族问题的基本形式。中国共产党在将马列主义民族理论应用到解决中国民族问题的实践中，经历了从“民族自决”向“民族自治”的理论指导的转型，随着这种理论指导的转型，民族区域自治制度也从一项民族统战政策发展为国家一项基本政治制度的历程。

1.中国共产党早期主张民族自决是推动国家统一与各民族反抗压迫的需要

中国共产党在领导中国民主革命伊始，就面临民族问题。在第一次国内革命战争时期，“从国内来看，民族问题是中国民主革命总问题的一部分；从世界范围来看，中国民族解放运动（民族革命）社会世界无产阶级革命总问题的一部分。1922年7月，中共二大就提出了解决国内民族问题的政治纲领，即“统一中国本部（东三省在内）为真正民主共和国；蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦；用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”。1928年，中共六大通过的政治决议案提出了“统一中国，承认民族自决权”的政治主张。这“包含了党对各少数民族运用自决权的期望，也反映了中国共产党建立统一的多民族苏维埃共和国的奋斗目标。”这也证明中国共产党在早期承认民族自决权也是为了国家统一，而不是民族分离与国家分裂。

第二次国内革命战争期间，中国共产党仍然坚持民族自决、建立联邦制的主张。1931年《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，一直承认到弱小民族有同中国脱离，自己成立独立国家的权利。蒙、回、藏、高丽人等，凡是居住在中国境内的，他们有完全自决权：加入或脱离苏维埃联邦，以建立自己的自治区域。”中国共产党当时提出这种“完全自决权”的主张，是要求“中国苏维埃政权在现在努力帮助这些弱小民族脱离帝国主义、国民党、军阀、王公、喇嘛、土司等的压迫统治，而得到完全的自由自主。”这种主张旨在推动各民族反抗各种形式的压迫，甚至包括汉族的压迫，1935年红军长征途中的中央政治局通过了《中央关于红一、四方面军回合后的政治形势与任务的决议》中就指出，“无条件的承认他们有民族自决权，即在政治上有随意脱离压迫民族即汉族而独立的自由权。”同时，该决议也提出在蒙、回、藏等民族“成立独立国家之后，则可以而且应该根据他们自愿的原则，同中华苏维埃共和国联合成立真正的民族平等与民族团结的中华苏维埃联邦。在这个时候，联邦的政策才是正确的。”而且，1931年11月中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《关于中国境内少数民族问题的决议案》指出：“中华苏维埃共和国的目的是建立一个没有民族界限的国家，是在消灭一切民族间的仇视与成见。”“这实际上是明确提出了要把中国建设成为一个各民族平等团结的、统一的、多民族的社会主义国家。”1934年颁布的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》规定，全国苏维埃全国代表大会及中央执行委员会“代表中华苏维埃境内各民族订立组织苏维埃联邦共和国的条约。”这进一步证明中国共产党坚持民族自决权是为了推动各民族反抗各种形式压迫，而不是为了实质上的民族分离和国家分裂，尽管这一时期中国共产党在国家统一的结构形式上是效仿苏俄的联邦制。

2.抗日前后中国共产党转向民族自治是反对民族分裂并执行抗日民族统一战线的客观要求。

抗日战争全面爆发之前，日本帝国主义势力就利用“民族自决”口号，策划满、蒙等少数建立民族分裂的伪政权，以实现其分裂并全面入侵中国的图谋。1932年1月，日本陆军等省制定了《中国问题处理分针纲要》，随后日本帝国主义加紧了建立伪政府的活动。自1931年9月开始到1932年初吉林、辽宁、黑龙江三省先后建立了伪政权。1932年2月16日，三省伪政权头子在沈阳召开伪建国会议，按照日本关东军拟定的方案，决定建立“东北行政委员会”，并宣称东北地区“从此与党国政府脱离关系，东北省区，完全独立”。1932年2月25日，正式改名为“满洲国”。早在“九·一八”事变前，日本帝国主义就加紧了对内蒙古地区的侵略步伐，他们挑拨中国民族关系，制造民族分裂，盅惑蒙古族一些封建王公贵族发动所谓的“自治”运动。1932年，伪“满洲国”成立后，日本侵略者勾结极少数反动的蒙古族封建上层分子，组织傀儡的伪蒙古政府，妄图达到其“以蒙治蒙”、分裂内蒙古和长期统治内蒙古广大地区的目的。1935年12月，内蒙古德王亲自去伪“满洲国”新京同日本关东军进行所谓“日蒙合作”的勾当活动。商定日本帮助德王在内蒙古西部盟旗先搞一个“独立”局面，然后再建立独立的“蒙古国”，并允给德王以财政援助。20世纪30年代初，英日等帝国主义用各种手段向新疆宣传大土耳其主义，支持大土耳其主义者。1933年11月12日，在英帝国主义策划和资助下，新疆民族分裂分子建立了“东土耳其斯坦伊斯兰共和国”。

这三个民族分裂的伪政权，使中国共产党认识到“民族自决”口号在国族存亡之时所产生的负面后果。1937年，刘少奇就指出“日本帝国主义反用赞助各少数民族的独立自治去欺骗，这是很危险的。”“日本帝国主义的挑拨离间政策，在满、蒙古、回、朝鲜各少数民族中，特别是他们中的民族上层人士，在抗战问题上态度模糊，分不清是非。因此，解决对待抗战所持的态度问题和各民族的团结问题，已经成为刻不容缓的重大问题。”英帝国主义在新疆策划的民族分裂政权，“阴谋在新疆、西藏建立在其卵翼下的政府，使之成为侵略我国西部的据点。”这些民族分裂政权虽然最后都瓦解了，但这让中国共产党认识到帝国主义势力利用“民族自决”分裂各民族、破坏中国统一的图谋。随着抗日战争形势的发展和中国共产党抗日民族统一战线的不断巩固，中国共产党的民族政策从抗战开始的策略调整进入实质性转变。抗战开始后，即1937年8，中国共产党发布了《抗日救国十大纲领》，明确提出：“动员蒙民回民及其他一切少数民族，在民族自决与自治的原则，共同抗日。”此后，民族自治成为中国共产党处理民族问题的重要原则。1938年9月，在中共六届六中全会上，毛泽东作了《论新阶段》的重要报告，向全党提出要“使马克思主义在中国具体化”，而针对民族问题则要求“对国内各民族，给予平等权利，而在自愿原则下相互团结，建立统一的政府。”“正是在这一思想指导下，中国共产党的民族政策走向成熟，明确了中国各民族要建立统一的国家，明确了党的民族政策不是民族分离、建立联邦制形式的国家，表明中国共产党正在改变早期关于民族自决、联邦制的口号，而在统一国家内实行民族区域自治的思想和理论逐渐成熟”。

3.解放战争以后中国共产党推行民族区域自治制度是少数民族社会解放的必要途径。

抗日战争结束后，中国共产党非常明确地将民族区域自治作为少数民族社会解放的重要政策。1945年4月，毛泽东在中共七大上指出“多年以来，陕甘宁边区和华北各解放区对待蒙回两民族的态度是正确的，其工作是有成绩的”，并“要求改善国内少数民族的待遇，允许各少数民族有民族自治的权利”。1946年1月16日参加政治协商会议的中国共产党代表团在《和平建国纲领草案》中提出：“在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及其自治权。”中国共产党在组织领导创建内蒙古自治区的过程中，坚持内蒙古自治是“平等自治”，而不是“独立自治”。1946年4月3日，内蒙古自治运动统一会议正式会议举行，通过了《内蒙古自治运动统一会议主要决议》，确定了“内蒙古自治运动的方针是平等自治，不是独立自治，并且只有在中国共产党领导下才能得到实现。”这进一步明确民族区域自治不是联邦制结构下的“独立自治”，而是在中国共产党领导下的“平等自治”。1947年5月1日，内蒙古自治区人民政府正式宣告成立。“内蒙古自治区的诞生，实现了蒙古族人民当家作主的权利，它是中国共产党在长期革命斗争中运用马列主义民族理论指导中国民族解放运动实践的结果，它为党在全国范围内解放个少数民族人民，从根本上解决国内的民族问题，彻底改变旧的民族关系，提供了理论和实践的范例。”1949年9月21日至30日，中国共产党领导召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，该纲领“明确按照中国的具体国情建立统一的多民族的共和国，确立实行民族区域自治为解决国内民族问题的基本政策，运用法律形式保障国内各民族人民的平等地位与权利。”1950年11月，我国第一个省辖市一级的西康藏族自治区成立。在此之后，逐渐开始在西北、西南和中南的一些少数民族聚居去实行。为了普遍推行民族区域自治制度，实现各民族的社会解放，1952年8月8日，经中央人民政府委员会第18次会议批准实施了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。此后，1954年的《宪法》规定了民族区域自治的性质和在国家中的地位，实行民族区域自治的基本原则。这有力地保障了民族区域自治制度在整个国家政治生活中的重要作用。美国学者费正清也指出“新宪法（五四宪法）有意识地区别于苏联宪法的一个方面是，中国抛弃了少数民族区域可以自决脱离国家的假设性条款。他们宣称中华人民共和国是一个‘统一的多民族的国家’，少数民族‘自治区’是其领土不可分割的一部分”，“实行这些政策后，共产党相当成功地使辽阔的少数民族地区归附于中央控制之下，并且成功地开始了社会主义改造的进程。”1992年及修订的《民族区域自治法》，以及大量的民族自治地方制定的自治条例与单行条例，使中国各少数民族利用民族区域自治制度实现民族平等、社会解放、经济文化发展有了更系统的法律保障。

二、现代民族国家建构过程中的制度创造

1.西方现代民族国家建构过程中导致民族压制与民族多样性的消解

民族国家建设是近现代世界范围内的重大政治事件。贯彻人权和民主的民族国家框架超越了部族和方言，这样就出现了一种新的社会一体化形式。国家与民族建设——用新的紧密结合的民族国家体系这个“想象的”社会，来替代各种各样的地方性共同的交织物。但根据源于欧洲的民族国家理论与实践，民族国家建设意味着对“一个国家，一个民族”这一原则的追求，因而最终否认国民中的民族多样化。因此，民族国家的建立，带有种族民族主义的特征，总是充满着血腥的清洗仪式，并不断压制新的少数民族。在19世纪后期和20世纪的欧洲，民族国家的建立过程就是残酷的流亡和驱逐过程，就是强迫迁徙和剥夺权利的过程，就是消灭熔体的过程，直至种族灭绝。被驱逐者一旦获得解放，通常就会变成驱逐者。这种民族国家建设“血泪史”由欧洲扩展并影响到世界大多数民族国家的建构，即使以联邦共和国为全国性政治结构的美国，对印第安人的种族清洗也成为其国家建设中不可否认的历史事实。事实上，建构同质民族文化的事业在任何地方都没有完成。所有现代欧洲国家都包含种族冲突和少数民族。

2.民族区域自治制度实现了国家建设中的民族平等与民族多样性的发展

与西方这种民族国家建设历程相对照，中国共产党领导与开创的中华人民共和国完全避免了对其国境内少数民族的“驱逐”，更没有对各民族进行“总是充满着血腥的清洗仪式”。为了“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们以为这个制度比较好，适合中国的情况。”民族区域自治，把国家集中统一和少数民族当家作主、管理本地区地方性事务的权利有效地结合起来，有力地增强了中华民族大团结，促进了平等、团结、互助的社会主义民族关系的巩固与发展；民族区域自治制度不仅实现了民族解放、民族平等，对中国民族多样性发展也起到了无可替代的作用。截至2008年底，全国共建立了155个民族自治地方，包括5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）。2000年第五次全国人口普查表明，55个少数民族中，有44个建立了自治地方，实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%，民族自治地方的面积占全国国土面积的64%。此外，中国还建立了1100多个民族乡，作为民族区域自治制度的补充。而且，中国55个少数民族中，除回族和满族通用汉语文外，其他53个民族都有本民族语言，有22个民族共使用28种文字，其中壮、布依、苗等12个民族使用的16种文字是由政府帮助创制或改进的。目前，中国少数民族约有6000万人使用本民族语言，占少数民族总人口的60%以上，约有3000万人使用本民族文字。由此可见，新中国开启的民族区域自治制度，是尊重历史、合乎国情、顺应民心的正确选择，是社会主义政治文明在民族问题上的集中体现。民族区域自治制度也是现代民族国家建构过程中的创造，是中国各族人民对人类社会发展的重要贡献。

三、包容性发展的制度安排

1.共和式民主可能导致国家分裂与对少数民族受到压迫

大部分共和主义者仍然不赞成多元主义以利益团体为导向的政治观，因为后者将个人以及团体的特殊利益视为政治互动的前提，政治过程仅为各种利益之汇聚，经过谈判与利益交换而达成的暂时性均衡。相对于此，共和主义者仍然坚持特殊利益的可变性，并经过民主的沟通审议转化为符合共善的公民德行。这种共善和德行显然导致“忽略了现代社会多元分歧的事实，容易导致少数群体受到文化压迫”。因此，“当各民族在多元社会里相互交织时，共和式民主是一张分裂的处分。它鼓励大的多元社会与国家的分裂，使建立小的种族国家变得必要。结果只能是分裂和持续的战争危险。”如果他们（少数民族）似乎构成一个永远的少数派，那么种族群体就会害怕成为民主决策中永远的输家。脱离出来以建立一个他们在其中不再是少数派的独立国家，似乎是对他们恐惧的一种解答，但这可能会激起先存多数派的相应反应。在这种情况下，民主和种族清洗走到了一起。因此，共和式民主理论与决策机制有其内在的缺陷，而这种缺陷对少数民族和少数群体就是一种排挤，以及对他们的漠视。

2.民族区域自治制度包容了少数民族的利益与发展空间

共和式民主会产生对少数民族的排挤与歧视。在一般情况下，要想消除（对少数民族的）歧视，不能依靠民族独立，而只能依靠包容。所有多元社会中都有可能会出现“土著”少数民族问题，……但是，如果多元文化社会是一个民主法治国家，就会有不同的途径来实现“承认差异”的包容这一艰难的目标：联邦制的权力分配、国家职能的转换与分解、特别是要保障文化自主型、特殊集体的权利、平等政治以及为了有效保护少数民族而采取的其他措施等。这样在一些特殊的区域或特殊政治领域里，也就改变了参与民主的过程的民众的基本结构，而又不会破坏民主的原则。中国的民族区域自治制度正是一种包容性的制度结构。实行民族区域自治，有利于把国家的集中、统一与各民族的自主、平等结合起来，有利于把国家的法律政策与民族自治地方的具体实际、特殊情况结合起来，有利于把国家的富强民主文明和谐与各民族的团结进步繁荣发展结合起来，有利于把各族人民热爱祖国的感情与热爱自己民族的感情结合起来。相对于共和式民主制度安排，民族区域自治制度成为保障少数民族平等发展及其利益诉求的救济手段，也是维护多民族国家统一发展的包容性制度安排。

总而言之，民族区域自治制度，是在中国的土地上生长起来的具有中国民族特色的政治制度；是我国少数民族实现民主权利、当家作主的一种最好的形式；是解决个少数民族情况复杂的特殊问题、保护少数民族正当权益的适宜的形式；是在社会主义的多民族单一制的国家内，实现各民族平等联合的一项重要的政治制度。民族区域自治制度是中国共产党领导下民族理论与民族实践相结合的创造，同时，在进一步的实践中又体现出其在制度创造、国家建设与民主政治发展中日益重要的理论价值，而且必将焕发出新的理论生命力与实践开拓性！

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