我国学界近十年来对基本公共服务均等化研究综述*

陈自强

（贵州民族大学，贵州贵阳，550025；华中师范大学政治学研究院，湖北武汉，430079）

我国学界近十年来对基本公共服务均等化研究综述*

陈自强

（贵州民族大学，贵州贵阳，550025；华中师范大学政治学研究院，湖北武汉，430079）

进入新世纪以来，尤其是党中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》实施以来，基本公共服务均等化成为了我国政府致力于推动社会发展的重要政策目标，也引起了学界对此问题进行热烈而深入地探讨。主要研究成果集中体现于基本公共服务均等化基础性研究、基本公共服务均等化应用性研究、民族地区基本公共服务均等化研究三个方面，其目的在于厘清基本公共服务均等化的内涵与理论基础、衡量指标体系、经验借鉴、现状评估、原因与对策等基本问题，最终寻找到推进我国基本公共服务均等化的思想资源和有效路径。这些成果对于学术发展和政策实践有很大贡献，但在未来的研究中，各学者仍需在研究的实证性、视角的多样性和方法的创新性上做出努力。

基本公共服务；均等化；综述

公共服务均等化是当代公平正义理论在公共服务领域的具体体现，它涉及收入分配、公民权利、社会与经济发展等诸多问题，受到国内外学者的广泛关注。

一、基本公共服务均等化基础研究

这些年来，随着学界对基本公共服务均等化问题研究的不断深入，涌现了一大批研究成果，这些成果涉及到了对基本概念的界定、理论基础、衡量指标体系、比较研究等基础性问题。

1.内涵与范围

对基本公共服务的理解是探讨基本公共服务均等化的逻辑起点，然而，对于基本公共服务中的“基本”的理解却是众说纷纭的，对此国内外学者都有不同的界定。有学者指出，最早提出基本公共服务概念的是德国学者瓦格纳，其在19世纪下期提出了基本公共服务是政府财政支出的重要部分的观点［1］。有学者指出，目前学界对此概念的理解，可以从权利均等、机会均等、结果均等和结构均等四个方面进行了概括，楼继伟（2006）、唐钧（2006）、郭琪（2006）等将公民都有平等享受基本公共服务的权利视为基本公共服务均等化；而刘尚希（2007）、常修泽（2007）、迟福林（2008）等人则将全体公民享有基本公共服务的机会均等，结果大致相等且尊重社会成员的自由选择权看作基本公共服务均等化；而张恒龙与陈宪（2007）、贾康（2006）等人则从结果平等角度将一国范围内的全体居民应当享受到水平大致相当的基本公共服务作为基本公共服务均等化；而孙国庆（2009）、刘德吉（2008）、陈海威（2007）等人则从要素角度将均等的主体、均等的客体、均等标准，以及结果公正、起点公正、过程公正等要素构成上理解基本公共服务均等化［1］。郭小聪等人则指出，学界对此概念的界定尤其突出了“均等化”的理解，学界的共识则是既要保证公民享受大致相同的基本公共服务，又要体现地区的差异性［2］。陈文权、张欣等人则指出：“基本公共服务均等化是全体公民的机会均等、结果大体相同，并尊重社会成员的自由选择权；基本公共服务均等化，是要将基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内；基本公共服务均等化，要尤其关注困难群体。”［3］尤其需要注意的是，项继权教授的观点比较有启发性，他指出，如果单独从结果平等、起点或机会平等、能力平等、需求平等这四个学界主流的观点来理解基本公共服务均等化都是不尽人意的，应当综合运用这些标准才是可行的，应从最低标准的角度来界定，人人都享有不低于他人或社会最低标准的公共服务，全体公民不仅享有同等的权利与机会，也享有大体相当的基本公共服务水平，不能有太大差距［4］。

对于基本公共服务均等化的范围，学界的分歧其实也在于基本概念的理解差异与分析视角的不同。因此，问题的焦点就集中于对于将哪些公共服务纳入基本公共服务的范畴？对此，有学者从三个角度进行了总结，认为目前学界有三种主要观点，一是以基本公共服务的分类来划定其范围，代表学者有常修泽、陈昌盛等，常修泽（2007）运用四分法将基本公共服务均等化的范围分为基本民生性服务如就业、公共事业性服务如教育卫生、公益基础性服务如环保、公共安全性服务如国防，而陈昌盛（2007）则运用三分法划分为社会学服务如基础教育、经济性服务如基础设施、维持性服务如一般行政管理；二是公民应享有的基本公共服务权利，代表人物是陈海威、中国（海南）改革发展研究院，代表性观点有陈海威的四分法，分为底线生存服务如就业、社保、福利，公众发展服务如义务教育、公共医疗、文化体育等，环境服务如公共交通、通信、环保等，公共安全服务如食品安全、社会治安、国防等［1］。同时，也有学者将现有研究归纳为“窄”、“宽”、“中”三种观点，其中，“窄派”观点认为公共教育、公共医疗和社会保障等具有公民权利的社会性公共服务理解为基本公共服务，而“宽派”观点则将教育、医疗、社会保障等社会性服务，生产、生活基础设施、环境保护等经济性服务，以及一般行政管理、法律、司法等维持性服务理解为基本公共服务，“中派”观点则将就业、社会保障、基础教育、基本医疗、公共文化等民生类与公共事业性公共服务以及公益性基础设施、环境保护、公共安全性服务等理解为基本公共服务［5］。

2.理论基础

由于学界普遍将基本公共服务均等化看作是公平正义理论在政府服务职能中的体现，因此，其理论基础也就集中于西方公平正义相关的理论资源的发掘上。有学者将这种理论基础和思想基础从柏拉图、亚里士多德的正义理论梳理到边沁、庇古等功利主义者，再绵延到现当代的阿玛蒂亚·森、罗尔斯、诺奇克、德沃金等人处，特别是对罗尔斯为代表的正义论进行了集中阐释［5］。郭小聪等人也认为基本公共服务均等化的理论渊源主要来自于福利经济学和社会公平正义理论两大理论体系，并指出了其西方经济学路径如福利经济学、区域经济学和财政学对其的重要性［2］。

3.衡量指标体系

在现有研究中，对基本公共服务均等化的衡量的实证研究占据了相当大的比重，而这些研究往往构建了一整套衡量指标体系，以合理、准确地对基本公共服务均等化水平和差异进行评估，而这恰恰是推进基本公共服务均等化的前提和基础。安体富、任强（2008）等人利用综合评价方法，构建了一个包括四个级别二十五个指标的“公共服务均等化指数”，并采取对单项指标无量纲化的方法，对2000-2006年全国不同地区的均等化水平进行了评价［6］。刘成奎、王朝才（2011）等人也利用社会保障指数、卫生服务指数、义务教育指数、基础设施指数四大指标来构建起城乡基本公共服务均等化指标体系，对28个省的2004-2008年数据进行了分析，得出城乡基本公共服务均等化指数总体呈上升趋势，但各省内部均等化水平差异较大的结论［7］。王新民、南锐（2011）等人则利用基础教育均等化指数、基本医疗卫生均等化指数、公共就业服务均等化指数和基本社会保障均等化指数构建的评价体系对全国31个省均等化水平进行了实证分析，其结论为全国整体均等化水平较低，区域发展不平衡，东、中、西部呈阶梯状特征，且均等化水平与省域经济实力、财政收入、地区综合发展能力呈正相关［8］。何华兵（2012）则构建了一个基本公共服务均等化的满意度模型，共包括了人口统计学特征调查问卷和感知质量、公民预期、公民满意度、公民抱怨和公民信任等5个量表，并结合广东省情况对公共教育服务、公共卫生服务、公共文体服务、公共交通服务、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等方面的满意度进行了问卷设计［9］。此外，还有学者运用关键绩效指标法对县级政府基本公共服务绩效进行评估的（江易华，2009）。

4.比较研究情况

比较研究是基本公共服务均等化研究的重点，较多的学者选择了比较研究视角来衡量公共服务均等化水平，这种比较研究主要体现为国际经验比较和国内地区间比较。

一是从国家经验比较研究来看，主要是用西方发达国家的均等化情况作为参照系来衡量我国基本公共服务均等化的水平与路径选择。例如，樊丽明、郭健（2012）等人通过以美、澳、日等国的均等化经验，从均等化步骤和实现条件两个角度展示了这些发达国家在城乡基础设施、义务教育、医疗卫生和养老保险等领域的成功经验［10］。田艳平（2014）介绍了国外城市公共服务均等化的研究进展，认为与国内的研究不同，国外公共服务均等化的研究多集中于城市中不同群体、不同阶层、不同邻里以及社区之间的均等化问题［11］。张启春（2011）则认为我国可借鉴加拿大的经验，构建财政平衡机制，完善政府间转移支付制度，给予地方政府适度的自主权，以更好实现区域基本公共服务均等化［12］。廖文剑（2011）则集中介绍了西方发达国家在国情基础、制度保障、组织安排、财政支持、社会参与、绩效评估等方面的成功经验，以此来确定提升我国公共服务均等化的路径［13］。

二是从国内区域间比较研究情况来看，既有几个省份的数据比较的，如张海枝利用topsis法对全国31个省市公共就业服务均等化水平进行了评价，得出整体水平偏低和区域发展不平衡的结论［14］，又如苏武江等人则对浙江省和广东省的基本公共服务均等化指标进行了对比［15］，也有对民族省份与全国以及其他民族区域进行比较的，如谭彦红对广西与全国以及其他民族地区的公共服务供给能力进行了差异评价［16］，还有对一个省内的各地市基本公共服务均等化现状进行评价的，如高萍对2007-2011年山西省各地市基本公共服务进行了综合评价，认为基本公共服务水平在逐年上升，地市间不均等程度逐年降低［17］，陈晓红也利用主成分分析法对山东省17个地市2001-2009年间在教育、文化、公共卫生、社会保障、基础设施和环境保护等方面的均等化水平进行了测度［18］。

二、基本公共服务均等化应用研究

基本公共服务均等化的应用研究涉及到基本公共服务的现状评估、原因分析或影响因素、对策或路径选择这三大方面，这也是目前学界关注的重点和研究的热点问题。

1.现状评估

对基本公共服务均等化的现状评估主要有两个大的领域，一是整体性基本公共服务现状评估，二是专题性基本公共服务现状评估。

首先，从整体性基本公共服务现状评估来看，既有对全国层面的基本公共服务现状进行评估的，如有学者对全国31个省公共服务均等化水平进行整体性分析评价的（王新民、南锐，2011），也有对一个省的公共服务均等化水平进行评估的，如有学者对山东（陈晓红，2011）、山西（高萍，2013）、甘肃（张文礼、卢少波，2011）、广西（谭彦红，2011）、广东（刘国军，2009）、黑龙江（王晓杰，2013）、福建（陈振明、李德国，2011）、内蒙古（刘学鹏、林炜，2013）、云南（焦振华，2013）、新疆（赵锡平、鲍文风，2013）、宁夏（张瑜，2012）、青海（马玉琴、马斌毅，2013）、湖北（陈新祥、王敬尧、徐昌洪、戴新红，2013）、河南（翟羽佳，2013）等进行基本公共服务现状评估的，还有对东中西部代表省份进行分析的，如马昊、曾小溪等人就对东中西部代表省份在2002-2009年的基本公共服务均等化程度进行了评价，分别比较了其在基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共服务等领域的变异系数情况［19］，还有对地方公共服务均等化水平进行评估的，如李振海、任宗哲（2010）等人对西部地区基本公共服务均等化现状进行了分析。

其次是对教育、医疗、社会保障等专题性公共服务均等化进行现状评估的。王文兰、汤国杰（2014）等人对杭州市城乡体育公共服务均等化现状进行了评估。雷晓康、曲婧（2011）等人则对陕北几个县的基础教育均等化水平进行了分析。李晓燕（2012）则对区域基本卫生服务均等化现状进行了分析。王晓杰（2013）则分析了黑龙江省农村公共卫生服务均等化的现状。李雪萍、刘志昌（2008）等人则分析了东中西部区域和城乡间的社会保障非均等化现状。

2.原因分析

有研究者对基本公共服务非均等化的原因归结为两大类，一类是公共财政体制的路径，重点是公共财政的制度设计问题，造成了地区间政府财力非均等和各级政府间的财权与事权的不匹配，另一类则是政府管理机制路径，重点是因不同地方政府基本公共服务供给水平和管理水平的差异，而导致不同地区的非均等［2］。也有的学者将基本公共服务非均衡发展归结为政府缺位和制度缺失两大原因，前者以王峰（2005）、丁元竹（2007）、项继权（2008）为代表，如项继权教授的观点就认为公共财政资源的分配及投入方式将影响甚至决定基本公共服务均等化的程度，后者以迟福林（2006）、江明融（2006）、张恒龙（2007）、安体富（2007）、郭朝晖（2008）为代表，如迟福林就认为从改革实践看，基本公共服务费均等化的根源在于体制机制不健全［1］。韩俊则将其原因归结为公共财政体制不适应公共服务均等化的要求、各地及不同人群福利体系呈现“碎片化”、相关制度改革进展缓慢三个方面的原因［20］。臧乃康则认为政府基本公共服务均等化程度难以在政府绩效评估价值、指标体系、评估结果运用中体现出来［21］。党秀云教授则将其归结为城乡二元结构体制、公共财政体制畸态化、“自上而下”的供给机制三个方面的制度困境［22］。郭小聪、代凯（2012）等人通过广东省的实证数据表明供给导向型的基本公共服务供给模式导致了供需结构失衡，而公共需求的差异性进一步加深了供需结构失衡［23］。陈海威、田侃（2007）等人则主要将歧视性供给看作当前基本公共服务供给的突出问题［24］。

3.对策研究

对于如何解决基本公共服务非均等化问题，各位学者纷纷献计献策，涌现了诸多有益的思想成果。对此，有学者将现有成果归纳为两大类举措，一类是改善基本公共服务政府间事权与财权匹配，实现财力均等化，另一类则是提高政府基本公共服务的供给水平和管理水平，以提升财政资金的使用效率［2］。麻宝斌、季英伟（2009）等人则认为可以从强化政府责任并加大投入，建立科学的分工与问责机制、完善公共财政体制、健全绩效管理与评估体系四个举措来解决［25］。郭小聪、刘述良（2010）等人则建议重视公众认知差异和偏好管理、促进政治经济体制理性化、建立健全相关法律体系、建立行政管理、财政、公共决策的联动体制等方面来寻求出路［26］。李文军、唐兴霖（2012）等人则认为应当从强化公共服务型政府建设、建立服务产出为导向的转移支付制度、建立公共服务全国最低标准、整合市场与社会力量以形成多元供给格局等四个方面着手［27］。张立荣、冷向明（2007）等人则提出政府行为理念应注重公平、政府行为功能应注重公共服务、政府行为社会政策注重主动发展、政府财政体制注重公共财政、政府行为绩效评估注重经济社会和人的全面发展等策略来推进基于公共服务均等化的政府行为变革［28］。陈海威、田侃（2007）等人则提出完善基本公共服务供给体制、加大转移支付力度、建立惠及全民的基本公共服务体系三方面改革举措［24］。孔凡河、袁胜育（2009）等人建议应该选择构建服务型政府、完善公共财政体制、健全转移支付制度、实现城乡公共服务体制对接，推进公共服务供给多元化，健全公共服务均等化的法律体系等路径［29］。项继权教授一方面提出了加大公共服务的财政投入，合理分摊基本公共服务的责任，构建服务均衡导向的财政投入机制，深化公共服务部门及事业单位改革，构建覆盖全民、城乡一体的基本公共服务体制等改革举措［4］，另一方面则提出了“基本公共服务广覆盖”、“基本公共服务一体化”、“基本公共服务均等化”三步走的发展战略［30］，具有切实的现实性和参考意义。

三、民族地区基本公共服务均等化研究

民族地区基本公共服务均等化研究也是学界讨论的热点问题。目前，学界对民族地区基本公共服务均等化问题的探讨，主要集中于概念探讨、现状分析、原因或影响因素分析、路径选择等方面。

1.概念探讨

郭喜、黄恒学（2011）等人专门对民族地区公共产品进行了界定，认为：“民族地区公共产品是指在一定时间内由民族地区居民消费享用的公共产品，属于地方性公共产品”［31］，并强调了民族地区公共产品具有更强外溢性的特点。陈全功（2008）等人则认为需要从四个方面来理解其涵义，一是要加强对民族地区基本公共服务的供给，促使它同中、东部较发达地区相对均衡，差距不要扩大；二是在民族地区内容要逐步实现城乡之间、弱势群体和弱势群体之间的基本公共服务均等化；三是要允许结构性不均衡和不同时期的不同重点；四是将其看做是一个过程，要逐年逐步投入和提高［32］。

2.现状分析

张文礼、侯蕊、赵昕（2013）等人通过公共文化支出、公共文化资源、文化活动项目数、文化活动人次数、可及性五个方面构建了基本公共文化服务均等化指标体系，对甘肃、青海、宁夏三个西北民族地区的基本公共文化服务均等化水平进行了实证研究，并与江苏、浙江、安徽等较为发达省份进行了比较研究［33］。

陈全功、程蹊（2008）等人也对民族地区的基础道路设施、基础教育、基本医疗、财政支出等方面的均等化水平进行了衡量［32］。

张瑜（2012）对宁夏的基本公共服务内部结构的均等化程度进行了评估，并使之与东中西部地区以及全国情况进行了比较分析［34］。

赵锡平、鲍文风（2013）等人对新疆基本公共服务费均等化的现状进行了衡量［35］。

谭彦红（2010）通过构建包括义务教育、医疗卫生、社会保障、公共文化等八个方面的评价指标体系，对民族地区与全国的基本公共服务均等化程度进行了比较，尤其还比较了广西与其他地区的情况［16］。

张序、方茜（2009）等人通过对民族地区基本公共服务均等化的衡量，得出了民族地区在社会保障、公用事业与公共设施、环保生态、科学技术和公共安全等五个方面均等化程度低，而在义务教育、公共卫生与基础医疗、公共文化三个方面均等化程度较高的结论［36］。

赵国春（2012）将民族地区基本公共服务均等化的现状与全国和东部地区进行了比较分析［37］。

焦振华（2013）则集中探讨了云南省的基本公共服务均等化问题，并将云南与其他省市进行了比较分析［38］。

刘学鹏、林炜（2013）等人则专题性地探讨了医疗卫生领域内蒙古城乡基本公共服务均等化问题，认为存在着财政投入比较不均衡、城乡医疗资源分配不均衡、医疗保障水平吧平衡、多元医疗卫生投入机制没建立等问题［39］。

郭喜、黄恒学（2011）等人认为民族地区公共产品的供给现状中存在体制不完善、总量不足、结构不合理等问题［31］。此外，陶田田也对民族地区基本公共服务现状进行了评价，并与全国平均水平进行了比较分析［40］。

3.原因或影响因素分析

范亚舟（2010）等人以贵州黔西南州为例，分析了边远民族地区基本公共服务均等化水平低下的原因，将其归结为经济发展落后、发展理念缺陷、政府职能转变滞后三个方面［41］。

贾亚男（2011）等人则认为影响新疆基本公共服务均等化的因素在于区域内部经济发展水平不平衡、地方财政能力差异两大因素［42］。

谢冰（2011）则从基本公共服务均等化角度探讨了西部民族地区农村最低生活保障制度受到民族地区出资能力低下、保障资金筹措渠道少的制约［43］。

赵晓华（2011）认为影响民族地区均等化的因素在于非均衡发展战略、现行转移支付制度不均衡、转移支付结构不合理、基本公共服务缺乏统一的标准和范围［44］。

赵楠、成艾华（2011）等人运用1998-2008年的数据实证检验了中央财政转移支付对民族地区公共服务均等化的影响，得出了民族地区基本公共服务水平的提高主要依赖于转移支付的结论［45］。张霞也通过横向均等化和纵向均等化两个方面对少数民族八省的财政转移支付的效应进行了分析，凸显了民族地区财政转移支付在实现民族地区基本公共服务均等化中的显著作用［46］。

4.路径选择

刘梅（2010）基于财政收支视角，认为要实现均等化不仅要大力培植财源，注意改善财政支出结构，而且还需要进一步规范转移支付制度，适当授予民族自治区以地方税收权利［47］。

李鸿（2008）则从完善民族地区公共服务体系、健全公共财政体制、建立城乡统一的服务体制等方面提出建议［48］。

姚贱苟（2012）认为应当构建起四大机制以实现均等化，包括有主体功能区的政策调控机制、立体帮扶机制、网络治理机制、人才管理机制［49］。

常亚男（2012）则根据主体功能区背景，认为应当基于行动逻辑来优先减人、制定标准、确保财力、强化监督，以实现基本公共服务均等化［50］。

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（责任编辑 李保林）

D631.43

A

1671-0681（2014）04-0120-05

陈自强（1981-），男，汉族，四川宜宾人，贵州民族大学管理学院副教授，华中师范大学政治学研究院政治学理论博士生，主要从事政治学基本理论和农村政治研究。

2013-12-15

国家社科基金2012年度青年项目：西部多民族地区城乡结合部治理研究（项目编号：12CZZ057）的阶段性成果；国家哲学社会科学2013年度青年项目“西部民族地区贫困县政府公共服务能力研究”（项目编号：13CZZ026）