社会组织参与公共服务的政策统筹机制探讨*

2014-03-11郑会霞

云南行政学院学报 2014年4期

关键词：公共服务政府发展

郑会霞

（中共河南省委党校，河南郑州，450000）

社会组织参与公共服务的政策统筹机制探讨*

郑会霞

（中共河南省委党校，河南郑州，450000）

本文以社会组织发展为主线，以公共服务为视角，以“参与供给”为突破口和切入点，在我国全面深化改革和社会转型的大背景下，从社会组织的自身服务能力和外部环境两方面思考“参与供给”的困境，明确“参与供给”政策统筹机制，以期有效促进社会组织参与公共服务。

社会组织；参与公共服务；政策统筹机制

改革开放三十多年来，我国的社会组织发展迅速，所发挥的社会作用不断增强，与此同时，党的十八届三中全会决定把社会组织摆到突出位置，标志着我们党对中国特色社会主义建设规律的认识达到了一个新的高度，标志着我们党的执政理念和政府治理理念面临着重要转型，是深入分析中国基本国情和发展阶段性特征得出的新结论，是人民群众对美好生活的新期待，是构建社会和谐的新任务。国际发展经验表明，在公共服务供给的参与机制中，社会组织已经成为在政府与企业之外、能有效开展社会服务活动的群众性组织。国内对社会组织的研究兴起于上世纪80年代，进入90年代后，学术界就社会组织的背景意义、内涵特征、外部环境、结构关系、功能作用等问题进行了深入思考，并取得了可喜成果。但目前的研究成果中，对现象描述多于对本质分析，对问题的解读多于对问题的解决，这种研究现状与正在进行的公共服务均等化政策热点相比显得滞后。因此，深刻认识并准确把握我国社会组织特点、优势与作用，对于促进社会组织参与公共服务的供给，对于有效预防并化解各种接踵而至的社会矛盾，都具有十分重要的理论和现实意义。

一、社会组织参与公共服务的重要意义

20世纪80年代以来，无论是在发达国家还是在发展中国家，社会组织都致力于解决各种社会问题，积极参加包括公共服务、社会救助、社区建设、社会矛盾化解在内的社会治理过程，在现代社会占据着十分重要的地位。［1］（P49）国际发展经验表明，社会组织参与公共服务对于创新社会治理，改善民生福利，完善社会结构，缓解社会矛盾和冲突以及促进社会公平与稳定具有重要的意义。［2］（P68）

（一）改善民生福利，满足社会需求

随着改革的不断推进，社会的不断分化与重组，人们对公共服务的需求呈现多样化，尤其是个性化需求的不断增长，这就使社会对政府提出了更高的要求，也使政府面领着巨大的挑战和压力，即政府越来越不能满足社会的多样化需求。英国哲学家、经济学家约翰·密尔在其《论自由》一书中提出，“政府的工作区域到处一样化，相反，个人和自愿联合组织则会做出各种不同的实验，得出无穷多样的经验。”也就是说，政府在满足社会多元需求方面的弱点，恰恰是社会组织发展的优势［3］（P51）。因为从某种程度上说，社会组织本身就是社会需求和利益格局多元化的产物。十八届三中全会决定指出，要实现发展成果更多更公平惠及全体人民，必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求。社会组织由于自身的优势，可以成为政府社会职责的分担者、合作者和监督者，能够更好地满足人民群众过上更加幸福、更有尊严生活的新需求与新期待，它是现代社会不可或缺的一个组成部分。

（二）创新社会治理，促进公共服务

社会组织具有非营利性、社会性、公益性的特点，独立于政府和市场，有其独特的优势，可以利用这种优势募集许多社会资源，进而改进人们的社会福利，维护社会公平。从我国社会组织发展的实践层面来说，一是社会组织承担了大量群众性、社会性、公益性、服务性的社会治理与公共服务职能，在激发社会活力，促进社会公平，倡导互助友爱，反映公众诉求，推进公共事业方面发挥了很好的作用，已经成为我国社会治理体制的有机组成部分。二是社会组织因提供多元服务而有能够效促进公共服务均等化。在我国，长期以来不均衡的公共服务供给制度已给经济、社会发展带来了太多的负面效应，导致公共服务不到位、贫富差距拉大、经济社会发展严重失衡。而社会组织在实践中所起的作用，证明了社会组织参与公共服务，能更好的推进公共服务均等化。

（三）缓解矛盾冲突，促进社会和谐

社会组织作为政府和公民之间的桥梁和纽带，在缓解政府与社会成员之间的矛盾，维护社会秩序、促进社会和谐等方面起着十分重要的作用。第一，在社会转型期，人们的利益和需求日益多样化，各类矛盾纵横交织。要维护社会安定秩序，解决社会问题，最好的办法是提倡政府部门、公民个人、社会组织共同管理公共事务。社会组织在政治上起着了缓冲剂、安全阀的作用，在参与社会事务与公共服务管理的实践中，能够维护社会稳定团结，从而起到巩固国家政治基础的作用。第二，当前，我国正处于发展的“机遇期”和矛盾的“凸显期”。一些民生问题，地区差距、城乡差距、贫富差距不断扩大问题，利益博弈问题，弱势群体问题等社会问题的存在，已经严重影响到社会公平。而社会组织通过其提供的各种服务，对社会弱势群体的关怀和服务在一定程度上能够有效化解社会矛盾和冲突，能够有效维护社会稳定，促进社会和谐。

二、当前社会组织参与公共服务的现状与困境

近些年来，我国社会组织发展迅速，成为社会发展中的一支重要力量，但其在获取和运用资源，提供公共服务以及发挥作用等方面，组织协调能力还普遍弱小，发展面临诸多困境和难题，大多数社会组织在政府管制和市场挤压下艰难地寻求生存和发展之路。

（一）社会组织参与公共服务的认识、认同困境

虽然社会组织在我国发展已有很长时间，取得了一些成效，获得了一定的社会认同和认可，但是在实际发展中，这种社会认同和认可的程度仍然偏低，公信度也不高。主要表现在三个方面：一是长期以来，我国政府一直在公众的社会生活中扮演全方位主导作用，控制着社会服务的方方面面。在社会治理理念上，认为单靠政府就能解决所有的问题，满足群众的所有需求，并没有完全认可和接受社会组织。二是长期以来我国的社会建设和社会发展相对滞后，导致社会发展层面的公民意识、公益精神和法制观念没有完全发展起来，社会组织的缺乏生长的土壤。另一方面，我国的社会发展还处于农业社会向工业社会转型中，乡土中国、关系本位和差序格局的传统社会治理方式和文化特点，使人们生活遇到问题往往依赖亲属，缺少社会组织的发展文化背景。据调查，目前我国的大部分公众对社会组织仍然存有一定的偏见和疑虑。［4］（P50）三是由于我国社会组织在自身发展方面存在一些问题，责任机制不健全，资金运作不规范，缺乏有效的内部自律与外部监督，服务能力不足，提供的服务效果不明显，导致其公信度不高。这些问题的存在，导致整个社会对社会组织的认识存在一定的偏见，社会组织的认同和合作度比较低，参与公共服务的机会有限。

（二）社会组织参与公共服务的体制、机制困境

西方发达国家的发展经验表明，一个成熟的社会体系，基本上是由政府组织、社会组织和企业组织三大板块构成的。这三大板块构成整个社会的架构，企业创造利润，社会组织改变人类，政府提供各种政策和服务。当前，在我国的发展中，社会组织的社会政治地位较低，与经济社会发展的实际要求极不适应，与当前社会经济社会矛盾凸显要求社会组织应当充分发挥的作用极不适应，与我国的科学发展、和谐发展的要求极不适应。这主要是由于管办体制仍是我国管理社会组织的主要形式。在这样的体制机制下，社会组织的发展的前途和命运主要依赖政府，使得许多社会组织失去了自发性和民间性特征，一定程度上造成了社会组织与社会的疏离，提供的服务往往不能真正切合实际需要，不仅造成资源的重复配置、浪费，而且使得社会公信度和认同度低，缺少自主发展的社会根基。

（三）社会组织参与公共服务的法律、政策困境

此外，互联网的开放势必导致海量信息涌现，从而引发各种价值观、文化之间的碰撞交织，使社会主义的价值观受到冲击，这就需要我们加强网络的监管和价值观的引导。2012年5月，全国网上家长学校首创了家庭教育媒体监测网。网校针对社会热点，组织专家点评，阐释正确的家教理念。每年推选十大家庭教育舆情热点进行点评。这些举措可以在一定程度上引领价值观的形成。

近些年来，我国社会组织发展的政策、法律环境不断改善，但与发达国家相比，社会组织相关法律、政策还比较落后。［5］（P67-69）具体表现在：一是关于社会组织的相关法律屈指可数，而且部分法律法规已经滞后；二是我国有关社会组织的相关法规已经不适应当前的形势发展，某种程度上影响甚至限制了社会组织的发展。这些问题的存在，一方面导致社会组织发展中面对许多制度和政策困境，缺乏法律地位和法律的保护，受到社会和其他行业的歧视，社会地位低下，其功能和作用不能有效发挥。另一方面导致社会组织发展参差不齐，发展极其混乱，社会公信度低下，服务质量和效果相差较大。

（四）社会组织参与公共服务的能力、资金困境

当前，我国社会组织处于探索和起步阶段，很多社会组织在规模、能力上相较政府和企业处于较弱的位置，具体表现在三个方面：一是社会组织的弱小表现为功能替代的不足。社会组织在与政府的协同过程中，主要应当致力于覆盖的领域包括：政府没有涉足的群体；政府没有涉足的领域；政府应当退出的领域。但是，目前社会组织在项目覆盖面，覆盖群体、覆盖领域方面还存在较大不足。二是社会组织发展的资金匮乏。社会组织的一个显著特征是非营利性和公益性，这在很大程度上限制了社会组织的资金来源。资金匮乏会限制和影响社会组织的发展，影响其提供公共物品和公共服务的能力和范围，影响其功能和作用的发挥。三是社会组织发展的专业人才缺乏。人才的缺乏尤其是专业社工人才的缺乏是造成社会组织服务能力不足的重要原因。由于社会组织在我国的职业地位太低，不能吸引并留住专业优秀人才为组织服务，使得社会组织不能提供专业的公共服务。

三、完善社会组织参与公共服务的政策统筹机制

中国正处在急剧的转型期，在发展的各个领域，国家和社会都在不断调整各自的定位。尤其是十八届三中全会之后，随着社会体制改革的逐步推进，政府公共服务方式的创新和公共服务社会化的必然趋势将会大力促进社会组织的进一步发展。而如何促进社会组织有效参与公共服务，这是需要在实践中不断探索的问题。目前的当务之急是完善社会组织参与公共服务政策统筹机制，用更加有效的方法和途径推进这项建设迈上新台阶。

（一）建立社会协同机制

十八届三中全会决定指出，要激发社会组织活力，推进社会组织政社分开、权责明确、依法自治。“权责明确、依法自治”是新要求，为社会组织的规范健康发展指明了要走法治化道路，这使得社会组织领域的立法工作迫在眉睫。法律是政府、企业、社会组织、社区在协同过程中的外部环境保障。法律法规规定了社会协同主体的职责、协同原则、协同内容、协同方式，从社会协同的制度层面及运行机制上确保协同的顺利进行，对协同中的越轨问题进行惩治。如果说“社会”文化是社会组织社会协同的底部支撑，那么法律就是协同的社会框架。运用法律对社会组织在协同当中存在的问题进行规范和管理，关键点在于，新构建的法律可以对政府、企业、社会组织、社区的权益加以制度性的保障。法律可以鼓励各个主体在协同中进行资源投入，规范各个主体对资源的分配，处罚资源不合理使用的状况。最终目的是通过制度性的手段净化社会领域出现的社会组织运行的不良状况。通过环境的净化，激发更多的社会资源投入到社会组织中来。例如，在当务之急，国家可以通过税收法上的优惠，促进资源向社会组织流通。也可以通过社会组织法对社会组织在与其它主体协同中可能碰到的问题进行极为细致的规定。这样，社会组织和其它主体的协同才能进入到法治化的轨道，以现代社会理性化的方式给予不同的社会组织平等、公平、开放的生存环境。

（二）建立社会支持机制

国际社会的发展经验表明，社会组织健康发展及其公共服务功能的发挥，需要政府为其发展提供一个良好的政治环境、社会环境和文化环境，还需要社会力量的参与和公众的支持。为此，建立社会支持机制至关重要。一是培育公民意识和公民责任。加强公民意识的培养，应学习西方国家的发展经验以及20世纪30年代社会学家晏阳初在我国农村开展的乡村建设运动实践经验，大力开展公民教育，推动公民社会的成长和发展，培养起公众的知识力、健康力、生产力、组织力，全面提高公众文化教育水平及综合素质。二是培育专业社会工作人才队伍和志愿者队伍。只有建设和发展专业社会工作人才队伍，才能有效促进社会组织的专业化和科学化发展，才能有效提升社会组织的服务能力和水平；而志愿者队伍不仅是社会组织开展公益活动的重要力量，促进社会组织扩大服务范围和服务项目，而且因为志愿者的志愿行为具有自愿性、利他性、公益性等特征，通过志愿者志愿参与的方式，使得志愿者的志愿理念和志愿精神得以传播发扬，产生积极社会效应，传递正向的能量。

（三）健全监督评估机制

在我国社会组织的发展中，建立独立的监管部门是促进社会组织有效提供公共服务的当务之急。通过建立独立的监管部门，把社会组织作为公共服务的供应者兼监管者的职能分开，脱离行业利益和部门利益，以实现对社会组织和公共服务的有效监管。一是健全政府监管机制。政府通过对社会组织整个公共服务运营过程的监管，对其运作的规范化及其提供的公共服务质量进行严格监督，从而从根本上保证社会组织工作的有效性及服务质量的可靠性。二是健全社会监督机制。首先是发挥媒体的监督作用。其次是培育社会组织的监督性机构或者是第三方评估机构。成立由学者和专家组成的独立于政府部门的第三方评估机构，制定和完善相应的评估指标体系，全面客观对社会组织及其提供的公共服务的评估和监督。

（四）完善政府购买机制

十八大之后，政府开辟了公共服务社会化和社会组织发展的新渠道，即政府购买公共服务，这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型公共服务供给方式。［6］（P50）政府购买社会组织的服务是构建新型政社关系，引导社会组织按照社会需求开展活动的重要途径，由政府通过招标、委托等办法向社会组织购买服务，建立并完善政府公共服务的购买机制。当前应从以下三个方面着手：一是建立健全公共财政专项投入机制。二是建立健全公开、透明、规范的公共服务购买机制。通过公开透明的购买机制，提高采购资金预算透明度，公开竞标程序，避免购买行为的随意性和无序性。三是建立健全政府购买公共服务的信息管理机制。

（五）完善政策保障机制

根据我国国情，要完善政策保障机制，当前应重点从以下两个方面着手：一是降低准入门槛，积极培育社会组织的发展壮大。十八届三中全会决定提出，要正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，培育社会组织的发展壮大，激发社会组织的活力，在简化登记注册手续的同时加强对其运作过程的监督。二是完善分类管理和重点扶持机制，优化社会组织的功能布局。一方面，根据我国经济、社会发展的现状和社会公众的现实需求，按照社会组织的不同种类和不同功能，实行分类指导和管理，引导和规划社会组织的合理发展［7］。另一方面，根据我国当前深化社会改革的要求，在社会建设和社会治理的总体规划方面，加快培育能够促进公益事业和慈善事业发展的公益类社会组织，制定针对公益类社会组织培育发展与监督管理的实施细则和具体措施［8］。

［1］李德国，蔡晶晶.非营利组织和公共服务：功能发展与策略探析［J］.华南农业大学学报（社会科学版）.2006，（3）.

［2］［6］岳世平.新社会组织参与社会服务的意义、困境及对策［J］.广西社会主义学院学报，2011，（10）.

［3］郎晓波，俞云峰.社会组织参与公共服务：组织优势及路径选择［J］.中共杭州市委党校学报，2011，（9）.

［4］吴春.社会组织参与社区公共服务供给的困境与破解［J］.理论学习，2012，（3）.

［5］丁元竹.非政府公共部门与公共服务：中国非政府公共部门服务状况研究［M］.北京：中国经济出版社，2005.

［6］高宜新，柳长兴.参与公共服务与社会组织发展的路径选择［J］.重庆工学院学报（社会科学），2008，（12）.

［7］李慧莲，张娜.创新社会管理应充分发挥社会组织作用［N］.中国经济时报，2013-03-10.

［8］李峰.“多元谐动”的哈尔滨公共服务体系建设的理论基础及现实需求［J］.学理论，2012，（10）.

（责任编辑李保林）

D631.43

1671-0681（2014）04-0066-03

郑会霞（1980-），女，河南郑州人，中共河南省委党校哲学教研部讲师。