基于“权威”多中心的社会治理模式过渡

张一洲

（中共淮安市委党校基础学教研部，江苏淮安，223003）

基于“权威”多中心的社会治理模式过渡

张一洲

（中共淮安市委党校基础学教研部，江苏淮安，223003）

党的十八届三中全会提出建立现代治理体系的目标。这是对过去所称谓的“社会管理”模式的一种超越，这种超越不仅仅体现在治理理念上，更体现在对国家与市场、政府与社会关系的重置上。由于受传统计划思维惯性、“政府本位”政治文化及市场经济发展阶段的制约，我国目前总体上还处于“社会管理”阶段，至多处于由“社会管理”向“社会治理”的过渡阶段。因此，如何保障社会公共事务由管理模式向治理模式的快速、平稳过渡，成为我国建立现代治理体系无法回避的现实问题。要实现向社会治理模式的快速、平稳过渡，首要解决的就是如何建构“权威”多中心的社会结构这一社会治理模式存在的基础。这需要一方面大力培育公民社会，另一方面确立现代的治理理念，同时还需要羁束政府的公权行为。

“权威”多中心；社会治理模式；过渡

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这表明，现代国家“治理”体系已被列为中国特色社会主义制度建构的重要内涵。这也预示着，未来我国政府社会管理及其创新要向社会治理及创新过渡，或者要在现代治理的意蕴下开展。

传统的社会管理更注重政府的作用，其核心驱动是国家公共权力，外在的表现为政府自上而下的公共政策行为；社会治理是一种包括政府在内的多元社会平等主体共同参与的社会活动。政府不再是唯一的事务主体，也不具有天然的权威性，其核心驱动是合作机制。随着市场经济的发展、公民社会的崛起，以及政治民主化进程的推进，社会治理模式必定成为公共事务及公共问题的处理方式。

一、现代治理模式根植于“权威”多中心的社会结构

治理理论的创始人詹姆斯·罗西瑙认为：“治理是一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同的目标支持的管理活动。这些管理活动未必获得正式授权，主体也未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，却能有效发挥作用。”［1］（P5）由此可见，治理是不同于传统上的统治（管理）的：“（1）治理不是整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式制度，而是持续的互动。”［2］（P23）治理的这些特征表明，其是一种“权威”多中心下多元主体平等参与、平权协作式的同治结构。也就是说，现代社会治理系统是根植于社会“权威”多中心的基础之上的。在“权威”多中心的社会结构出现之前，政府作为公共权力的垄断者，现实中并不会存在一个或多个足以与其“分庭抗礼”的“权威”来源，因此，政府公权垄断或者主导各类社会公共事务的治理成为必然的唯一选择。

随着民主制的推进和公民社会的发育，现代“权威”多中心的社会结构首先在欧美发达国家出现。这种结构的出现，在很大程度上制约了政府的公共触角，使政府在社会公共事务的治理中既不同于“市场中心主义”时期的自由放任，也不同于“凯恩斯主义（政府中心主义）”时期的全面干预，形成了一种政府、市场、社会三种治理机制与功能的有机协调，这也即出现了现代意义上的治理图景。在现代治理的意蕴下，“政府已不再是国家唯一的权力中心，治理理论的提出意味着权力中心还包括地方、地区、国家与超国家等在内的多元主体。”［3］（P281）故而，我们要建构现代社会治理结构或模式，除了有一个成熟的市场体制外，另外还必须积极推动和打造“权威”多中心的社会结构。此结构下，政府只是多中心权威之一维，并不具有超越其他社会权威主体的特权，也不再可能践履与“政府中心主义”或“市场中心主义”情境下，与政府权威垄断或市场机制垄断下类同的责任或义务，及行使类同的权力或职能。这预示着，政府在社会公共事务处理方面面临着管理理念的变革、管理手段的更迭和管理机制的创新。

当前，由于受传统计划体制惯性、“政府本位”政治文化及市场经济发展阶段的制约和影响，我国目前大多数地区的社会公共事务的处理，基本上还处于以政府为核心的社会管理阶段，或至多处于由管理向治理的过渡阶段，因此，对于我国当前的社会治理变革而言，除了积极推进市场经济体制的完善外，“权威”多中心的社会结构的打造已成为无法回避的基础性环节。

二、当前建构“权威”多中心社会结构存在的问题

当前，我国社会主义市场经济已具雏形，且正日趋成熟。在这种背景下，建构“权威”多中心的社会结构仍然面临着一系列障碍与问题，具体而言，主要存在以下三个方面的问题。

1．多元平等的公共治理主体尚未崛起。当前，在新公共管理理念影响下，“有限政府”成为政府改革的方向。有限政府的实质就是让政府回归“公共性”本位，承担并做好自己应践履的责任，将市场与社会能做得更好的公私域事务交由市场与社会去做。这种政府的有限，既体现了政府职能与公权边界的有限，又对政府行政绩效与民主行政提出更高要求。因此，从结果的角度来看，“有限政府”的构建，与现代治理体系的打造是同一事物的两种角度的表述。但由于我国市场经济发育时间短，公民社会发展又相对滞后，致使我国经济社会领域尚未能供给足够的能与政府就公共事务展开平等协作的社会治理主体，使得“权威”多中心的出现缺乏基础。这表现在：一方面，市场经济组织承接政府转移职能的能力不强。政府在转换职能的过程中，变直接管理为间接管理、变微观管理为宏观管理，从过去介入的经营性领域撤出。但由于计划经济的惯性，及市场机制的不健全和相关法治的缺省，许多原本市场更有效率供给的私人产品，并未得到很好的供给，以致出现假冒伪劣、垄断、恶性竞争等外部性。这倒逼政府又不得不对某些问题突出的私人领域进行干预。出现这些问题的根本原因，就在于我国市场主体缺乏一种“市场经济”理念；另一方面，我国公民社会尚未发育成熟。不成熟的公民社会，致使政府公共职能的社会化无主承接。在这种情境下，政府要么继续担负应当社会化的职能，要么退出而留下公共产品社会供给空白；最后，当前，我国公民的自治意识上不甚强。一种单向度依附于政府的观念仍然严重，这一定程度上制约了“自主组织”的形成及自我公共需求的满足。基于以上三点，未来我国要建构“权威”多中心的社会结构，首要的是培育多元社会治理主体。

2．政府管制思维仍然严重。长期计划体制的影响，带来我国政府行政工具的单一化：治理社会公共问题，直接的行政管制成为首要选择。单一的行政工具严重压抑了政治民主与社会活力，使与政府平等协作的多元社会主体生存土壤受到侵害，自然难以出现与政府平等协作的多元主体。改革开放后，随着计划体制向市场体制的转轨，“平等意识”也在逐步确立。政府与公民之间、政府与市场及社会组织之间，原来的单向度的管控与被管控的力量在逐渐削弱。但路径依赖与思维惯性，致使政府管制思维仍然在影响着当前政府的行政方式，一种针对公共事务平等协作机制的建立仍然缺乏基础。例如，在公共产品供给中，政府通常会被认为是首要的选择，政府自己也会将自己定位为首要主体，其他供给机制通常会被忽略甚至于拒斥，使得公共产品供给完全（只要有可能）被管控在政府手中。政府的过于管控，使得市场机制与社会机制的作用空间被大大压缩，难以出现能与政府“分庭抗礼”的权威中心。因此，当前，我国建构“权威”多中心的社会结构，必须对政府治理工具进行一次根本的改造，使政府治理工具更具民主化、科学化。

3．政府公权仍存扩张冲动。政府公权的扩张，既有其合理的一面，即基于社会公共事务的复杂化、多元化的需要；又有其非理性的一面：基于公权行使者的“经济人理性”对公权附属利益的无节制追求。事实上，自从凯恩斯主义之后，西方政府公共权力一直存在扩张的冲动，即使在“新自由主义”盛行后，这种扩张仍未得到有效的制约。在我国，计划经济时期，政府公权扩张是无边界的，即使在改革开放后，政府公权的无序扩张仍未得到很好的治理。事实上，只要对政府公权不进行合理的规约，这种无序扩张就会一直持续下去。公权的扩张，势必带来民权空间的压缩。当公权扩张超过临界点，可能会造成市场机制的破坏、社会活力的削弱及公民意识的压抑。在这种情况下，政府事实上成为一个国度内唯一的权威中心，其他一切领域都成为其管理控制的对象，不再可能出现与之分权治理的“权威”中心，自然，“权威”多中心的社会结构就无从谈起。因此，要建构权威多中心的社会结构，必须对政府公权的无序扩张进行合理的规范。我国自从改革开放后，总体上政府公权边界一直在缩小，但由于公权的利益属性，这种缩小的幅度与进度一直被局部固化的“利益集团”所阻扰。因此，在我国当务之急是要破除利益集团的藩篱，弱化各种阻力，使政府公权的扩张有序化、规范化和法制化。

三、“权威”多中心社会结构的建构路径分析

近些年，我国许多地方在“社会管理”及创新方面取得了斐然的成绩，如江苏省淮安市开创了网格化社会管理、阳光信访等颇具广泛影响力的社会管理品牌。但面对现代日趋复杂化、多发性的社会公共问题，以及出于对中央顶层设计响应的需要，使得我国许多地方的社会管理向社会治理的过渡变得异常迫切。就我国大多数地方经济社会发展现状来看，要做好社会管理向现代社会治理的快速、平稳的过渡，首先需要解决的问题就是“权威”多中心社会结构的打造。具体而言，这需要政府做好以下几个方面的工作：

1．加大公民社会的培育力度。“公民社会是一种社会环境，它以人以及人们自愿团体和组织的自治为特点，不受国家政权机关活动的直接干预和约束。”［4］（P41）也就是说，公民社会具有相对于国家的独立性，这种独立性易于其自身的成长发育。而公民社会的发育成熟，是“权威”多中心社会结构出现的前提和基础。当前西方发达国家无不重视本国公民社会的建设。我国作为后发国家，在历史上“它长期是大一统的君主专制宗法社会，城市里虽有着一定的商业和手工业，但始终处在君主和各级政府官吏的严密控制下，没有建立起摆脱依附性的自治社会组织”［5］（P25），也即长期缺乏第三部门萌发和成长的土壤，这致使我国公民社会的发育较为迟滞，以至于长期存在政府独大，社会弱小的政社功能不对称格局。公民社会是否成熟的最为核心的一个标准就是各类社会公共组织的数量，因为社会组织“常常能够，而且也应当能够以更为有效的方式为我们提供大多数我们在当下仍然以为必须由政府提供的服务。”［6］（P344）近年来，市场经济的逐步完善，以及国家相关社会建设政策出台，我国各类社会组织呈爆炸式增长情势：据中国社科院发布的《民间组织报告蓝皮书2013》，报告数据显示，“截至2011年底，全国共有民间组织46.2万个，比2010年增长3.7%。截至2012年底，全国共有民间组织49.9万个，比2011年增长8.1%。”。［7］但具体到人均组织比上，我国仍然是个社会组织薄弱的国家。因此，我国在社会组织的培育和发展方面，仍需要加大力度。从我国的社会组织与人口比来看，基本上可以得出一个结论：我国公民社会的发育仍处于初级阶段。因此，一个承载多元主体，就社会公共问题及公共事务能与政府公权平等协作的“权威”多中心的社会结构并未完全明朗。

基于此，我国应当做好以下几个方面的工作：一是出台统一的《社会组织法》。将《社会团体等级管理条例》、《基金会管理办法》、《公益事业捐赠法》等相关法律纳入统一的《社会组织法》，通过法的形式，将社会组织的成立、运行、监督、注销进一步规范化，进一步增强社会组织的法律地位和存在感。二是放宽各类社会组织的准入限制。只要公民基于共同利益，且这种共同利益并无损于社会公共利益，其成立社会组织的申请都应当得到应允和批准。而不应对社会组织的成立设置太多的“政治”障碍；三是打造成熟的社会组织孵化基地。社会组织的建立是基于公民意愿的，但现实中因知识、政策、能力等客观因素的制约，许多具有成立社会组织意愿的公民并不具有实际的操作能力。因此，还需要政府提供类似企业孵化器之类的社会组织孵化器，着手进行指导社会组织建立、完善的整个流程；四是建立社会组织培育基金。政府可在民政部门建立社会组织培育基金。对于社会组织成立过程中，确实存在困难、且又有必要进行鼓励性支持的情景，给予部分基金的扶持，以使社会组织能够顺利建立。

2．确立现代“治理理念”。现代治理理念是一种就社会公共问题充分利用市场机制，政社协同、全民共治的理念，其核心是平等协作意识，也即政府在社会公共事务的治理中与其他多元主体保持平等协作的认知。没有现代治理理念的确立，具有自我扩张动力的政府必将成为“权威”多中心社会结构形成的障碍或阻力。而要确立现代治理理念，根本上需要政府具有平权思维。所谓政府的平权思维是指，政府作为社会治理的主体之一，具有与其他各类市场或社会主体平等的地位及治理权利，彼此之间不是一种领导与服从、主导与配合的关系，而应是一种基于共同目标的平等协商、共同参与的平面网络关系。淮安市近些年所创立的一系列社会治理品牌无不彰显了政府平权思维确立过程。如，网格化社会治理，这一治理机制将政府、社区、志愿者纳入了社会治理主体的范畴，在这一范畴中，各社会治理主体都能充分发挥各自的优势和行使治理权利，所体现的并不是一种统领与附属关系，更多的是一种优势互补、协作共治的关系。也就是说，在淮安社会治理领域，政府已经初步具备了“现代治理理念”。

虽如此，但我们仍必须清醒地看到，由于受传统“官重民轻”思想，及建国后改革开放前计划体制深度介入社会的惯性影响，淮安在一些领域仍存在着公权大于民权、公权先于民权的公共行为选择逻辑。这直接影响到政府的社会治理及创新的行为抉择：一方面，政府会将自己视为当然的社会治理及创新主体，下意识地便会排斥非公权行为主体对社会治理及创新活动的介入。只要政府有足够的能力治理现存的社会公共问题和事务，其他非公权社会治理主体就会被漠视甚至拒斥，这就在事实上形成一种基于主体的治理权利不均衡现象；另一方面，即使在容许其他多元主体介入的公共问题和事务上，政府通常会将“公权”贯彻于社会治理全过程，以保障自身在公共问题及公共事务中的治理领导或主导地位，其他多元主体在治理过程中只能做到有限介入，缺少必要的话语权和主动权。这也是一种事实上的治理权利不均衡现象。

在这种社会治理及创新行为抉择逻辑下，政府仍存在“单中心”化的动力和趋势。西方发达国家的政治、社会发展史及我国改革开放前的计划体制运行过程，都给予我们一个明确的警示：“政府的独大将会带来问题的丛生。”因此，政府必须以开放的心态，通过放权瘦身，向政府外主体释放更多治理空间和治理权力。要保障这一点，是亟需政府的平权思维的。在社会治理和创新过程中，起到“催化剂”，而非“主导者”，甚至“垄断者”的作用。只有“当政府逐渐把自己提供一切服务的功能转向起更多的催化作用时，”才能够激发其他多元社会管理主体的创新热情和创新活力。在当前，政府要具备平权思维需要进行一系列的改革。肇事于英国的“新公共管理”改革及美国的“重塑政府”运动给我们提供了较多的启示，其中最重要的一条，就是政府要进行权力的再配置，合理界定公权边界，同时辅以一次“服务型”公共行政文化的改造。通过制度机制的外约束及文化心理的内约控，政府的平权思维的树立才不再会是一种被动的选择。

3．羁束政府公权行为。只有羁束政府公权，社会才会有更大发展空间，“权威”多中心的社会格局的形成才能不受公权膨胀的阻滞。政府在多大程度上介入经济社会领域才算合理？基于不同的国家，事实上并不存在一个统一的标准。不同的国家、不同的发展境况与文化背景，可能需要程度不同的政府公权介入。很多情况下，探讨政府的大与小并没有多大意义，比大小更重要的是政府的治理能力。无论是大政府抑或是小政府，只要是有效的，且别无选择，就应当被认为是规模合适的。仅仅从政府的绝对规模上来评判一个政府的优劣是有失公允的。虽如此，但绝对不是说政府的量的规模不具有实际的参考意义，或者说，我们应当允许政府规模的不断膨胀。现实中，西方国家如火如荼进行的新公共管理改革即是对政府规模无序膨胀的一种回应。针对同一公共问题，可能存在两种治理的选择：一是政府量的扩张，实现公共问题的有效治理；二是政府在保持量的不变，或者缩小的情况下，通过重构和效率的提升，同样有效地治理公共问题。如果一个国家可以同时面临这两种选项，它当然是幸运的，因为第二项很容易成为其最佳的选择。

现实中，面临的更多的并非非此即彼或者能够理性排序的选择。公共权力的扩张存在着巨大的惯性，并非能够轻易止步或者萎缩。因此，在许多国家进行多“权威”多中心的社会结构的建构存在着较大的困难，在我国也不例外。但面对丛生且日益复杂的公共问题，政府公权扩张下的社会治理能力却并不彰显，这也就出现一个政府公权介入与社会治理能力弱化的悖论。我们到底要一个扩张膨胀，社会治理渐弱的政府主导下的社会治理结构，还是要羁束公共权力，放权释能，为社会腾出更多的发展空间，使其承担起更多的社会治理功能呢？显然在当前经济市场化、政治民主化的背景下，第二种选择最为理性。

如何羁束政府公权？基本上有以下几种现实选择：一是政府职能重构。政府职能重构是政府体制改革的核心。通过职能重构，可以实现政府机构的整体功能优化，撇除不合理职能、增强应有职能，这是羁束政府公权的前提；二是通过合理测度立法廓清政府行为边界。只有政府行为边界得以合理界清，政府的公权触角才更容易得到有效监督，这是羁束政府公权的基础；三是建立公权行为第三方评估制度。通过独立于政府之外的社会咨询机构，对政府公权行为进行一个周期性的评估，以监督政府公权越界行为，并以经济社会发展状况提出公共职能再次优化建议。

总之，政府只有确立现代治理理念，才可能以开放的胸怀鼓励各类社会组织的发育，一个成熟的公民社会才可能出现；一个成熟的公民社会的出现，同时还需要政府羁束公共权力，以廓清政府、市场与社会行为边界，拓展公民社会的发展空间。基于以上三点，一个“权威”多中心的社会结构才可能出现，也才可能避免政府一家独大的社会治理格局，进而才能保障社会管理向社会治理的快速、平稳过渡。

［1］［美］罗西瑙.没有政府的治理［M］.伦敦：剑桥大学出版社，1995．

［2］TheComminssiononGlobalGovernance，OurGlobalNeighbourhood，Oxford UniversityPress，1995.

［3］谭功荣.西方公共行政学思想与流派［M］.北京：北京大学出版社，2012.

［4］夏禹龙、周罗庚.加强社会管理与培育公民社会［J］.探索与争鸣，2011，（9）.

［5］龚万达.志愿服务意蕴中的公民社会研究综述［J］.中共珠海市委党校学报，2011，（9）.

［6］［英］弗里德利希·冯·哈耶克.法律、立法与自由［M］.北京：中国大百科全书出版社，2000.

［7］常红.民间组织蓝皮书：全国民间组织近50万基金会3029个［EB/OL］.http：//www.chinanews.com/gn/2013/09-17/5295247. shtm l.

（责任编辑 李保林）

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1671-0681（2014）04-0062-04

张一洲（1981-），男，江苏淮安人，中共淮安市委党校基础学教研部主任。

2014-01-18