APP下载

明代风宪官举劾制度的发展与流弊

2014-03-11

云南社会科学 2014年2期
关键词:巡按武官巡抚

曹 循

明代置都察院,辖十三道监察御史。御史每年轮番巡按相应辖区,代天子巡狩,监察百司、体察民情。御史巡按地方,按例要举荐优异官员并纠劾不称职官员,供朝廷参考黜陟,以为铨选的依据;各处巡抚、总督陆续设置后,例兼都察院堂官衔,与巡按并为风宪官,于朝觐考察或升迁交代时,分别举劾辖区内官员。这项制度,可谓之“风宪官举劾”。学界对巡按御史等举劾文官的职权已有一定研究*这方面的成果主要有王世华:《略论明代御史巡按制度》,《历史研究》1990年第6期;余兴安:《明代巡按御史制度研究》,《中国史研究》1992年第1期;李治安主编:《唐宋元明清中央与地方关系研究》,南开大学出版社1996年版,第335~339页;梁尔铭:《论明代巡按御史的考察职权》,《历史教学》2007年第8期。,但对该制度的发展变异及其实施过程中存在的问题,探讨还不够充分;尤其是举劾武官的情况,尚不明了。本文在前人研究基础上,主要探讨风宪官举劾制度的发展与流弊两方面的问题,或对我们进一步认识明代监察与官员考核制度有所裨益。

一、风宪官举劾制度的发展

巡按御史举劾地方官,始于洪武六年(1373),朝廷令监察御史巡按地方,“察举天下有司官员有无过犯,奏报黜陟”[1](卷79,P1444)。到洪武二十六年(1393),明廷定制:“(巡按御史)凡至所在,体知有司等官,守法奉公、廉能昭著者,随即举奏;其奸贪废事、蠧政害民者,究问如律。”[2](卷210,P2803)这种派遣“天子耳目”举劾地方官员的做法,其目的主要是为弥补地方文官三年大计的常规考核之不足,及时举荐廉能官员并纠劾不称职官员。该制度产生以后,在负责官员、举劾范围、举劾周期三个方面不断发展,且体制趋于完备。

1.负责举劾的官员陆续增加

洪武到宣德时期,负责举劾的官员仅限于巡按御史。永乐年间,巡抚制度开始萌芽,至英宗朝渐成定制。宣德十年(1435)五月,英宗命湖广巡抚吴政、山西巡抚于谦等考察该省所属文官,乃明廷首次授予巡抚官举劾权[3](卷5,P97)。九月,就有知县李彬受巡抚举荐而获升职[3](卷9,P170)。景泰以后,巡抚官“皆授都御史”[4](卷158《耿九畴传》),作为都察院的外差,举劾地方官就成为其一项固定的职权。而总督在设立之初,就是由都察院堂官担任,“属吏有贤劳者辄举荐以励其余,或不职特去其一二”[5](卷58《两广总督邓廷瓒神道碑》)。于是在明中后期,总督、巡抚、巡按等各司举劾职权,使明廷对地方官的监察更加严密。

2.举劾范围不断扩大

按洪武二十六年之制,巡按御史举劾的对象仅限于“有司”即府州县文官,布、按“方面官”不在其内。应是明初方面官地位较尊、巡按不便举劾的缘故。随着巡抚的参与,布按二司官也被纳入举劾的范围。宣德十年五月,明廷命各处巡抚考核“南北直隶府州县官及各布政司、按察司堂上官”[3](卷5,P97),之后一批方面官相继遭到纠劾。到正统九年,英宗正式命布按二司官由“巡按御史一体举劾”[3](卷115,P2316)。

武官被纳入风宪官举劾的范围,经过了一个长期的过程,情况较为复杂。明初戎马倥偬,“委任权力,重在武臣”[6](卷3,P31),并不考核武官。洪武六年令巡按御史察举有司官员时,就不包括武职衙门。宣宗即位初,有官员请求考核武官,宣宗以不合“祖宗成宪”为由予以驳回[7](卷2,P43)。宣德五年(1430),明廷一度命巡按:“各处卫所指挥、千、百户、镇抚有公廉干济能整饬军马者,亦有老幼残疾不能任事者,敕至即用心察访,具实来闻;若有贪婪不才、虐害军士,亦察实具奏。”[7](卷63,P1477)但仅此一行,未成定制。到宣德十年(1435),明廷令巡按考核在外都司卫所首领官等文职官员。正统元年(1436)议准:“各处卫所官员,听巡按御史、按察司,照依文职事例,一体考察。”[2](卷210,P2808)至此,卫所武官正式被纳入巡按御史举劾的范围,但各省镇营兵、两京京营、漕运武官尚不在其内。

镇戍营兵武官由风宪官举劾,始于弘治元年(1438)。该年五月,都御史边镛奏准:“各处参将等官,其职任与布按二司文臣相等,文有考察之例,而武臣不与,故贪暴日纵,欲令巡抚、巡按每于年终各开武臣贤否揭帖,从兵部奏请考察。”[8](卷9,P196~197)当年底,兵部尚书余子俊又奏准:“大同、宣府两镇分守、守备等官,每一岁终令巡抚、巡按官遍行核实。如兵政修举、操守无失者,奏请旌异;其有废弛者,参奏革去。至于司、总、管队之类,亦因之贤否,为其惩劝。”[8](卷21,P498~499)后即推广至南北各省镇。

天顺至隆庆年间,南北京营、巡捕营、漕运武官等也相继被纳入举劾的范围。天顺八年(1464),明廷差给事中、御史各一员巡察京营上操军士。弘治十一年(1498)令巡视科道官一年一换。嘉靖二十九年(1550)题准:“点视科道仍一年一换,复命之日,举劾大小将领。”[2](卷134,P1904)京师巡捕营设立后,与京营武官“俱年终科道举劾”[9](卷6)。南京方面,大约在成化时,明廷于南京设置提督操江兼管巡江都御史[10](卷101,P1970),弘治以后即照各处督抚例,举劾南京各营及南直隶镇戍武官[11](卷2《循例举刺武职官员疏》)。隆庆三年(1569),明廷照京营事规,在南京各营“添设巡视科道各一员,毎年终,将南京各营坐营等官公同南京兵部,从公举劾”。又经南京兵部尚书王遴奏准:“将南京巡逻把(总)、卫总及黄马快等船造拨厂把总,比照三大营事例,毎年终……一体举劾。”[11](卷2《循例举刺武职官员疏》)漕运方面,景泰元年(1450)明廷设总督漕运都御史,隆庆元年(1567)又差监察御史一员儹运[2](卷210,P2798),每年待“各运官起纳相继报竣,举贤刺不肖”[12](卷2《举劾运官疏》)。

3.举劾周期趋于固定

原则上,风宪官访察所得廉能官员,应及时举荐;奸贪者,随即参劾。但在实际施行中,却较难实现。一方面,巡按御史一般是“北直隶二人,南直隶三人,宣大一人,辽东一人,甘肃一人,十三省各一人”[4](卷74《职官二》),地方广大,所属官员众多,交通、通讯条件落后,访察颇费时日,而总督、巡抚军政事务繁剧,更是难以周知。另一方面,风宪官单本逐一举劾,也会造成文书烦渎,吏部、都察院难于题覆的局面,影响行政效率。到天顺元年(1457),明廷遂令巡按将贪污不法官员“就便拏问”,老疾罢软的“起送吏部”,举荐的官员则在“更替回京之日,指实具奏”[2](卷210,P2808)。为解决风宪官难以周知所属官员实情的问题,弘治八年(1495),明廷令布按二司、守巡等道、府州县正官“各访所属官员贤否,开揭帖,送巡抚、巡按”[2](卷13,P238),供风宪官稽考。如嘉靖时,四川巡抚王廷相初到任,即移文布按二使及守巡等道曰:

将所属自知府以下、知县以上官员贤否,务据其平素律身行政之实,填注考语,或五六人,或十数人,其廉能勤干、守法爱民及政绩卓异者为一类,其贪酷、不谨、衰老、罢软及才力不及者为一类;其间可上可下,善未足举、恶未可退者,不必开送。各查考明白,各另开具揭帖,印封送院,以凭施行。[13](《浚川公移集》卷2《访察抚属官贤否》)

贤否揭帖的送达与抚按稽考皆需时日,巡按只能在回道复命时一并上奏举劾,督抚则是朝觐考察或升迁交代时。如嘉靖初,提督陕西三边军务杨一清举劾疏云:“今当朝觐之年,甄别黜陟,此其时也”[14](卷11,P616);万历初,广西巡抚郭应聘疏曰:“升任交代,所属有司官员,例应举劾。”[15](卷4《举劾有司官员疏》)巡按御史一般是八月出巡,一年回道;督抚朝觐考察与升迁交代也有相对固定的时间。这样,风宪官举劾在明中后期也就有相应的周期。但是,州县等亲民官若蠹政害民却不能被及时劾罢,危害尤大,嘉靖十九年(1540)重申天顺元年之令:“今后抚按官于六品以下有司贪酷不法者,许径自拏问,不待劾奏。”[2](卷13,P238)这类官员是风宪官先行拿问,待还朝复命方才上报皇帝。

《万历会典》载,风宪官“所至地方,又有不时论劾,有复命举劾”[2](卷13,P241),而嘉靖十一年(1532)令:“抚按官复命,论劾到部,不分考察年分,即与题覆,若考察将近,不必又行不时论劾。”[2](卷13,P243)结合前文的论述,可知“不时论劾”与复命举劾应是同一内容,后者是由前者发展而来。

此外,风宪官举劾既是朝廷旌表称职官员、参革失职官员的考核制度,也是铨选的基本依据。万历《吏部职掌》载:“各处抚按举劾方面及有司庶官,抄出到司,除荐举各官移付文选司外,其纠劾各官,俱查历年抚按考语,本部仍加查访,分别应否留用、改调、致仕、闲住为民等项,具本请旨。”[16]嘉靖二十五年(1546)兵部言:“本部进退将官,悉凭抚按举劾。”[17](卷314,P5879)嘉、隆之际的兵部尚书杨博也说:“本部推用将官,在内凭巡视科道年终奏荐,在外凭总督、抚、按循例举劾。”[18](卷18《覆给事中周世远条陈禁剥削弭乱源二事疏》)风宪官举劾的文书是官员升迁降调的依据,因此,明廷对举劾文书的管理也非常重视。吏部设有“揭帖科”(后改为册库),根据抚按举劾题本抄为揭帖,“其方面、有司、杂职毎官各具一单”,归入50余本簿册内,铨选时即“揭查各单”[16]。武官方面,嘉靖八年(1529),经兵科都给事中夏言奏准,令:“兵部按季将两京五府、各营及亲军卫分堂上管事,在外镇守、分守、守备、方面等官,开写履历、贯址、年岁,及曾经举劾考语,开造揭帖二本,每孟月一日,差官送科,次日早朝,掌科官将一本御前奏进,一本留科查考。”[2](卷213,P2849)皇帝与吏、兵二科也可以通过该揭帖了解文武官情况,并监督吏部、兵部铨选。

二、风宪官举劾制度的流弊

明代风宪官举劾制度在举廉黜贪、澄清吏治方面发挥的积极作用,前人已有较多论述。但该制度在具体实施过程中也存在很多弊端。

1.举荐有限额,纠劾有指标

举劾官员原则上应是不拘额数的,到明中后期,风宪官或碍于情面,或以市私恩,或收受贿赂,往往多荐少劾,继任者为求稳妥,就依照前任之数举劾,明廷只得限以额数。嘉靖十七年(1538)圣旨说:“近时各处抚按官举劾官员贤否,极为泛滥……毎举不下数十人。”[19](卷14《议处都御史吴时来荐举太滥疏》)朝廷遂加限制,隆庆二年(1568)令:“(举荐)方面多不过六七员或三四员,有司多不过七八员或五六员。”[2](卷210,P2809)实际还不止此数,据给事中柳佐引述万历十九年(1591)都察院题本曰:“万历五年以前,各省荐举有司,就额设数,中各不过五分之一,至六七八九年亦止居四分之一,如一百员中惟拔其尤者,大约二十五人”,神宗令:“今后抚按官荐举,务查照万历九年以前额数。”[20](卷18《参荐举违例疏》)另一方面,明廷规定,“有举无劾”,吏科参出究处[2](卷213,P2843),风宪官也只得按往年劾数,以二三名低级官员充数了事。嘉靖时吏部尚书高拱就说:“历年考察调黜官员,多循以往定数……大较前后不相上下,以是袭为故常。”[21](卷301《公考察以励众职疏》)

风宪官奏疏中偶有提及具体荐额的。如万历三十七年(1575)儹运御史王以宁《举劾运官疏》,共正荐28员,并称“较之往额,少荐七人”[12](卷2《举劾运官疏》),则漕运武官荐额应为35员。天启时,给事中陈仁锡说:“京营科道荐额不过八十人。”[22](《车集一·京营论》)崇祯七年(1634),苏松等处巡按祁彪佳举荐教职曰:“合计荐额,向有二十余人。”[23](卷16)崇祯八年(1635),应天巡抚张国维举劾武官云:“旧例,荐额二十员。”[24](《甄别第二疏》)然而,抚按也常以各种理由多荐官员。如万历十五年(1587),浙江有司荐额本应为15员,巡抚温纯荐举37员,曰:“虽稍浮于额数,然查曾以贤能称职留任者,计二十五人,而新荐止一十二人,视往额亦减五分之一,非敢溢美以市恩者。”[25](卷4《举劾有司官员以肃吏治疏》)

天启三年(1623),陕西巡按刘廷宣言:“抚按举劾俱有额数,切以为举限以额可也,劾亦有额,何哉!”[26](卷19《覆刘侍御推明宪臣疏》)举荐、纠劾皆有额数,确为一大弊政,但在缺乏有效的机制下,又不得不行。

2.风宪官违例举荐部分官员,遂产生正荐、提荐、并荐、咨荐、揭荐等名目

为防止风宪官滥举,成化七年(1471)曾规定“有司官必待三年六年,政迹卓异,方许荐举”,正德十一年(1512)放宽为“历任二年之上”[2](卷13,P242)。官员到任不久、“俸不及期”和已经升任的,不得举荐[26](卷19《申明宪职疏》)。但风宪官具题时,一是将这类官员提及于荐牍之首,谓之“提荐”;一是将其列于荐牍之后,为“并荐”,二者又合称“附荐”或“旁荐”。其余按荐额及年资标准举荐的官员才是“正荐”。如隆庆四年,大学士高拱说:

近时章疏,率先将升任年浅、不应保举者,掇名于前;及将离任年久与丁忧回籍者,附名于后。虽视正荐不同,而要之市私恩之意则一也。[19](卷14《议处都御史吴时来荐举太滥疏》)

尽管高拱题请加以禁止,并惩治了举荐违例的操江都御史吴时来,但前述行为在明后期仍风行不止,实已合法化。如万历时,御史王以宁举劾漕运武官,提荐4员,曰:“久运勤劳,均宜叙录,但已经升任,不敢概举。”[12](卷2《举劾运官疏》)提督操江丁宾并荐武官3员,曰:“俱系贤能,推升今职,但到任未及一年,例不叙荐。”[11](卷2《年终举劾武职疏》)虽有所掩饰,但疏列其名,事实上仍起到了举荐的作用。巡视南京营务科道郑明选在举劾疏之首称:“(坐营官)陈云龙贤能素著,已经量加游击职衔统领水兵,前赴天津听用调遣,相应提荐。”[27](卷25《为仰遵明旨举劾各营将领官员以肃戎政事疏》)崇祯七年,巡按祁彪佳正荐方面官3员,其后又胪列已经升任者3员,曰“例得并荐”[23](卷16),已毫不掩饰。

不论正荐还是旁荐,都是风宪官以题本进呈皇帝御览的,所以人数也不能太多,以免烦渎,风宪官就用咨文或揭帖将其他官员直接举荐到吏兵二部,这就是“咨荐”、“揭荐”。如万历六年(1578),有旨曰:“近各边举荐太频,且卑官小职只宜照常咨部录用,乃列在荐牍至数千百人,亦为烦渎。”[28](卷72,P1553)此外,万历十二年(1584)曾申令:“巡按官虽及半年以上,若丁忧、降调者,不许举劾所属官员。”[2](卷210,P2809)丁忧、降调的风宪官不能复命,就以咨文、揭帖的形式举荐到部。天启时,吏部尚书赵南星疏言:“忽见浙江巡抚苏茂相丁忧回籍,揭荐多官,曰‘例不复命,惟应揭荐’,职不胜骇叹,今人之好荐人,一至此哉!”[26](卷19《感激圣明务在必举疏》)

与此相应,吏兵二部也把正荐以外的其他荐举名目作为铨选的依据,并可与正荐相互抵算。如万历十五年,兵科给事中陆懋龙奏请将旁荐“以三准正荐之一,或以五准正荐之一”[28](卷184,P3430~3431)。万历四十五年(1617),进一步降低标准,提荐、揭荐可“以二准一”正荐[28](卷558,P10521)。尽管赵南星认为“提荐、揭荐必不可行”,一度奏准禁止,但从中央到地方已相沿成习,积重难返,各处官员“尚多不畏严旨者”[26](卷19《参浙江等处巡按张养素等蔑旨提荐疏》)。风宪官违例举荐的行为已被朝廷认可而合法化,直到清代仍有正荐、附荐之名目。

3.风宪官举劾不实,官员行贿求荐

明朝有数以万计的文武官员,仅凭数十名风宪官察访,难以周知,假手于地方官,更不免官官相护、沆瀣一气;又因举劾关系到官员的升降黜陟,行贿营求就难以避免。明中后期,有关风宪官举劾不实的议论很多。如万历四十二年(1614),巡视京营科道姚宗文等言:

从来年终举劾,或先时委访数员,咨询贤否,密呈考语,求荐者悬高价,免劾者索厚仪,就中不无一二清正,终是公私混淆。[28](卷523,P9851)

风宪官举劾“采听风闻”,所举文吏“必极其褒美,虽古之龚、黄、卓、鲁无以过……然及其迁以去也,其为州县犹故也,而未有称治者”[29](卷10《赠俞宜黄序》);所举武将“沿袭故套,不为之据实考核,则纸上颇牧,非不焜耀听睹,精而求之,仅成涂饰”[30](卷60,P2828)。

官员或高价营荐,或贿求免劾,导致“武弁被荐者旋而被劾,革任者旋而荐起,皆因举刺不实”[28](卷233,P4327);“罢斥各官,汰墨未干,旋及登荐,去职未久,行复建牙”[28](卷483,P9113);“弹墨未干,荐章随至,今年回卫,明年起官”[30](卷40,P2105),举劾前后矛盾,形同虚设。万历三十五(1607)年,总兵李如梅“以镇守辽东革任七年矣,以抚按屡荐复起,盖武弁故事云”[28](卷435,P8227)。

尽管朝廷三令五申,要求“举荐毋听请托”[28](卷442,P8401),但形同具文。天启三年(1623),兵部员外郎邹维琏就痛心疾首地说:

以臣生平所闻,上自大将、副将,下逮参、游、阃帅、备、总、千夫长、百夫长之属,无不各有定价,每一缺出,多从居间得之。而既已得官又营得荐,兼以在内在外当事举刺,每每通于成例,不得不姑取以充。数年来坏尽国家之武备,断送皇上之封疆者,病根实在于此。[30](卷38,P1972-1973)

他认为:“举刺公则将帅不必营荐,居间绝则将帅不必营升。此一举也,虽不敢谓武备便振,但使大小将领荐升无费,不至剥军以填债,庶几军法可行,虚诡影射可杜。”[30](卷38,P1973)官员以贿得荐方能升官,最终还是要靠盘剥下属、百姓、兵士以偿费。明王朝寄予风宪官以厚望,铨选、考察全凭举劾,但在官场集体腐败的局面下,风宪官亦不能独善其身,举劾不实给明王朝的吏治、民政与军备都产生了巨大的负面影响。

三、余 论

综上所述,风宪官举劾制度产生以后,负责举劾的官员陆续增加;考核范围愈广,从府州县有司发展到布按方面官,从文官渐及武官;周期趋于固定,由不时考察发展为复命举劾。于是在明中后期,风宪官举劾就与京察大计、军政考选并为明廷考核文武官员的重要制度,且成为官员铨选升迁的基本依据。尽管体制日渐完备,但风宪官举劾制度的发展却最终背离其设立的初衷。

首先,明廷派遣风宪官之目的,是充当“朝廷耳目”,考察官吏“必于民间广询密访”[2](卷210,P2806),最终却要依靠地方官开具下属“贤否揭帖”。地方官“不能自知”,又“复凭之吏卒”,层层转委,导致“毁誉多出于爱憎之口,伪妄率由于体访之疏”[21](卷251《陈愚衷以恤民穷以隆圣治事》)。风宪官不能真正发挥朝廷耳目的作用。究其缘由,古代落后的物质条件与广土众民之间的矛盾乃根本原因,也与明中后期巡按等在行政、军事等方面的职权不断扩大,用于考核的时间、精力相应减少不无关系。

其次,朝廷赋予风宪官举荐之权,本是为弥补中央铨选的不足,及时提拔廉干的地方官。但到明中后期,“荐举过文武职官若干员”乃巡按御史回道考察的首要内容[2](卷211,P2917),即使没有合适人选,也“不得不姑取以充”;同时,若按万历十九年所定比例,每年将有四分之一的官员得荐,不免滥竽充数、鱼目混珠,就不能据此破格提拔官员。如万历时惠安知县钟化民,多异政,“御史安九域荐于朝,以俸未及期,移知乐平(县),治复最”[4](卷227《钟化民传》)。钟化民受荐后并未被破格提拔,仍要按资排辈。每年受到举荐的官员太多,荐疏只能与出身、年资等一起作为铨选的基本依据,“俸同论荐,荐同论俸”[28](卷483,P9098),真正有才干的官员并不能因此得到较快升迁。

最后,风宪官本应根据官员才能实绩撰成荐疏,供吏兵二部参考。荐举泛滥后,荐疏连篇累牍,“极其褒美”,隆庆二年遂定“荐词以四五句为止”[2](卷210,P2809);另一方面,巡按、巡抚、总督等分别举劾,不仅使获荐官员众多,且一人可以多次得荐。这就使铨选时所谓的“俸同论荐”,并不是依据荐疏内容,而是“查荐次为优异”[31](卷13中)。受荐次数才是决定官员升迁补缺先后顺序的要素,而荐疏内容多是四六套语,反被忽视。

猜你喜欢

巡按武官巡抚
一字一师
巡按御史:正义化身or腐败渊薮?
驻外武官怎么派?驻日本、朝鲜大使馆武官调整
陈县令拍错马屁
不学无术
明代前中期武官“文教化”现象初探
总督与巡抚的相处之道
谁在反对巡按制
遥远的道德箴言
巡按的派与不派