明代风宪官举劾制度的发展与流弊

曹 循

明代置都察院，辖十三道监察御史。御史每年轮番巡按相应辖区，代天子巡狩，监察百司、体察民情。御史巡按地方，按例要举荐优异官员并纠劾不称职官员，供朝廷参考黜陟，以为铨选的依据；各处巡抚、总督陆续设置后，例兼都察院堂官衔，与巡按并为风宪官，于朝觐考察或升迁交代时，分别举劾辖区内官员。这项制度，可谓之“风宪官举劾”。学界对巡按御史等举劾文官的职权已有一定研究*这方面的成果主要有王世华：《略论明代御史巡按制度》，《历史研究》1990年第6期；余兴安：《明代巡按御史制度研究》，《中国史研究》1992年第1期；李治安主编：《唐宋元明清中央与地方关系研究》，南开大学出版社1996年版，第335～339页；梁尔铭：《论明代巡按御史的考察职权》，《历史教学》2007年第8期。，但对该制度的发展变异及其实施过程中存在的问题，探讨还不够充分；尤其是举劾武官的情况，尚不明了。本文在前人研究基础上，主要探讨风宪官举劾制度的发展与流弊两方面的问题，或对我们进一步认识明代监察与官员考核制度有所裨益。

一、风宪官举劾制度的发展

巡按御史举劾地方官，始于洪武六年(1373)，朝廷令监察御史巡按地方，“察举天下有司官员有无过犯，奏报黜陟”[1](卷79，P1444)。到洪武二十六年(1393)，明廷定制：“(巡按御史)凡至所在，体知有司等官，守法奉公、廉能昭著者，随即举奏；其奸贪废事、蠧政害民者，究问如律。”[2](卷210，P2803)这种派遣“天子耳目”举劾地方官员的做法，其目的主要是为弥补地方文官三年大计的常规考核之不足，及时举荐廉能官员并纠劾不称职官员。该制度产生以后，在负责官员、举劾范围、举劾周期三个方面不断发展，且体制趋于完备。

1.负责举劾的官员陆续增加

洪武到宣德时期，负责举劾的官员仅限于巡按御史。永乐年间，巡抚制度开始萌芽，至英宗朝渐成定制。宣德十年(1435)五月，英宗命湖广巡抚吴政、山西巡抚于谦等考察该省所属文官，乃明廷首次授予巡抚官举劾权[3](卷5,P97)。九月，就有知县李彬受巡抚举荐而获升职[3](卷9,P170)。景泰以后，巡抚官“皆授都御史”[4](卷158《耿九畴传》)，作为都察院的外差，举劾地方官就成为其一项固定的职权。而总督在设立之初，就是由都察院堂官担任，“属吏有贤劳者辄举荐以励其余，或不职特去其一二”[5](卷58《两广总督邓廷瓒神道碑》)。于是在明中后期，总督、巡抚、巡按等各司举劾职权，使明廷对地方官的监察更加严密。

2.举劾范围不断扩大

按洪武二十六年之制，巡按御史举劾的对象仅限于“有司”即府州县文官，布、按“方面官”不在其内。应是明初方面官地位较尊、巡按不便举劾的缘故。随着巡抚的参与，布按二司官也被纳入举劾的范围。宣德十年五月，明廷命各处巡抚考核“南北直隶府州县官及各布政司、按察司堂上官”[3](卷5,P97)，之后一批方面官相继遭到纠劾。到正统九年，英宗正式命布按二司官由“巡按御史一体举劾”[3](卷115,P2316)。

武官被纳入风宪官举劾的范围，经过了一个长期的过程，情况较为复杂。明初戎马倥偬，“委任权力，重在武臣”[6](卷3，P31)，并不考核武官。洪武六年令巡按御史察举有司官员时，就不包括武职衙门。宣宗即位初，有官员请求考核武官，宣宗以不合“祖宗成宪”为由予以驳回[7](卷2，P43)。宣德五年(1430)，明廷一度命巡按：“各处卫所指挥、千、百户、镇抚有公廉干济能整饬军马者，亦有老幼残疾不能任事者，敕至即用心察访，具实来闻；若有贪婪不才、虐害军士，亦察实具奏。”[7](卷63，P1477)但仅此一行，未成定制。到宣德十年(1435)，明廷令巡按考核在外都司卫所首领官等文职官员。正统元年(1436)议准：“各处卫所官员，听巡按御史、按察司，照依文职事例，一体考察。”[2](卷210，P2808)至此，卫所武官正式被纳入巡按御史举劾的范围，但各省镇营兵、两京京营、漕运武官尚不在其内。

镇戍营兵武官由风宪官举劾，始于弘治元年(1438)。该年五月，都御史边镛奏准：“各处参将等官，其职任与布按二司文臣相等，文有考察之例，而武臣不与，故贪暴日纵，欲令巡抚、巡按每于年终各开武臣贤否揭帖，从兵部奏请考察。”[8](卷9，P196～197)当年底，兵部尚书余子俊又奏准：“大同、宣府两镇分守、守备等官，每一岁终令巡抚、巡按官遍行核实。如兵政修举、操守无失者，奏请旌异；其有废弛者，参奏革去。至于司、总、管队之类，亦因之贤否，为其惩劝。”[8](卷21，P498～499)后即推广至南北各省镇。

天顺至隆庆年间，南北京营、巡捕营、漕运武官等也相继被纳入举劾的范围。天顺八年(1464)，明廷差给事中、御史各一员巡察京营上操军士。弘治十一年(1498)令巡视科道官一年一换。嘉靖二十九年(1550)题准：“点视科道仍一年一换，复命之日，举劾大小将领。”[2](卷134，P1904)京师巡捕营设立后，与京营武官“俱年终科道举劾”[9](卷6)。南京方面，大约在成化时，明廷于南京设置提督操江兼管巡江都御史[10](卷101，P1970)，弘治以后即照各处督抚例，举劾南京各营及南直隶镇戍武官[11](卷2《循例举刺武职官员疏》)。隆庆三年(1569)，明廷照京营事规，在南京各营“添设巡视科道各一员，毎年终，将南京各营坐营等官公同南京兵部，从公举劾”。又经南京兵部尚书王遴奏准：“将南京巡逻把(总)、卫总及黄马快等船造拨厂把总，比照三大营事例，毎年终……一体举劾。”[11](卷2《循例举刺武职官员疏》)漕运方面，景泰元年(1450)明廷设总督漕运都御史，隆庆元年(1567)又差监察御史一员儹运[2](卷210，P2798)，每年待“各运官起纳相继报竣，举贤刺不肖”[12](卷2《举劾运官疏》)。

3.举劾周期趋于固定

原则上，风宪官访察所得廉能官员，应及时举荐；奸贪者，随即参劾。但在实际施行中，却较难实现。一方面，巡按御史一般是“北直隶二人，南直隶三人，宣大一人，辽东一人，甘肃一人，十三省各一人”[4](卷74《职官二》)，地方广大，所属官员众多，交通、通讯条件落后，访察颇费时日，而总督、巡抚军政事务繁剧，更是难以周知。另一方面，风宪官单本逐一举劾，也会造成文书烦渎，吏部、都察院难于题覆的局面，影响行政效率。到天顺元年(1457)，明廷遂令巡按将贪污不法官员“就便拏问”，老疾罢软的“起送吏部”，举荐的官员则在“更替回京之日，指实具奏”[2](卷210，P2808)。为解决风宪官难以周知所属官员实情的问题，弘治八年(1495)，明廷令布按二司、守巡等道、府州县正官“各访所属官员贤否，开揭帖，送巡抚、巡按”[2](卷13，P238)，供风宪官稽考。如嘉靖时，四川巡抚王廷相初到任，即移文布按二使及守巡等道曰：

将所属自知府以下、知县以上官员贤否，务据其平素律身行政之实，填注考语，或五六人，或十数人，其廉能勤干、守法爱民及政绩卓异者为一类，其贪酷、不谨、衰老、罢软及才力不及者为一类；其间可上可下，善未足举、恶未可退者，不必开送。各查考明白，各另开具揭帖，印封送院，以凭施行。[13](《浚川公移集》卷2《访察抚属官贤否》)

贤否揭帖的送达与抚按稽考皆需时日，巡按只能在回道复命时一并上奏举劾，督抚则是朝觐考察或升迁交代时。如嘉靖初，提督陕西三边军务杨一清举劾疏云：“今当朝觐之年，甄别黜陟，此其时也”[14](卷11,P616)；万历初，广西巡抚郭应聘疏曰：“升任交代，所属有司官员，例应举劾。”[15](卷4《举劾有司官员疏》)巡按御史一般是八月出巡，一年回道；督抚朝觐考察与升迁交代也有相对固定的时间。这样，风宪官举劾在明中后期也就有相应的周期。但是，州县等亲民官若蠹政害民却不能被及时劾罢，危害尤大，嘉靖十九年(1540)重申天顺元年之令：“今后抚按官于六品以下有司贪酷不法者，许径自拏问，不待劾奏。”[2](卷13，P238)这类官员是风宪官先行拿问，待还朝复命方才上报皇帝。

《万历会典》载，风宪官“所至地方，又有不时论劾，有复命举劾”[2](卷13，P241)，而嘉靖十一年(1532)令：“抚按官复命，论劾到部，不分考察年分，即与题覆，若考察将近，不必又行不时论劾。”[2](卷13，P243)结合前文的论述，可知“不时论劾”与复命举劾应是同一内容，后者是由前者发展而来。

此外，风宪官举劾既是朝廷旌表称职官员、参革失职官员的考核制度，也是铨选的基本依据。万历《吏部职掌》载：“各处抚按举劾方面及有司庶官，抄出到司，除荐举各官移付文选司外，其纠劾各官，俱查历年抚按考语，本部仍加查访，分别应否留用、改调、致仕、闲住为民等项，具本请旨。”[16]嘉靖二十五年(1546)兵部言：“本部进退将官，悉凭抚按举劾。”[17](卷314，P5879)嘉、隆之际的兵部尚书杨博也说：“本部推用将官，在内凭巡视科道年终奏荐，在外凭总督、抚、按循例举劾。”[18](卷18《覆给事中周世远条陈禁剥削弭乱源二事疏》)风宪官举劾的文书是官员升迁降调的依据，因此，明廷对举劾文书的管理也非常重视。吏部设有“揭帖科”(后改为册库)，根据抚按举劾题本抄为揭帖，“其方面、有司、杂职毎官各具一单”，归入50余本簿册内，铨选时即“揭查各单”[16]。武官方面，嘉靖八年(1529)，经兵科都给事中夏言奏准，令：“兵部按季将两京五府、各营及亲军卫分堂上管事，在外镇守、分守、守备、方面等官，开写履历、贯址、年岁，及曾经举劾考语，开造揭帖二本，每孟月一日，差官送科，次日早朝，掌科官将一本御前奏进，一本留科查考。”[2](卷213，P2849)皇帝与吏、兵二科也可以通过该揭帖了解文武官情况，并监督吏部、兵部铨选。

二、风宪官举劾制度的流弊

明代风宪官举劾制度在举廉黜贪、澄清吏治方面发挥的积极作用，前人已有较多论述。但该制度在具体实施过程中也存在很多弊端。

1.举荐有限额，纠劾有指标

举劾官员原则上应是不拘额数的，到明中后期，风宪官或碍于情面，或以市私恩，或收受贿赂，往往多荐少劾，继任者为求稳妥，就依照前任之数举劾，明廷只得限以额数。嘉靖十七年(1538)圣旨说：“近时各处抚按官举劾官员贤否，极为泛滥……毎举不下数十人。”[19](卷14《议处都御史吴时来荐举太滥疏》)朝廷遂加限制，隆庆二年(1568)令：“(举荐)方面多不过六七员或三四员，有司多不过七八员或五六员。”[2](卷210，P2809)实际还不止此数，据给事中柳佐引述万历十九年(1591)都察院题本曰：“万历五年以前，各省荐举有司，就额设数，中各不过五分之一，至六七八九年亦止居四分之一，如一百员中惟拔其尤者，大约二十五人”，神宗令：“今后抚按官荐举，务查照万历九年以前额数。”[20](卷18《参荐举违例疏》)另一方面，明廷规定，“有举无劾”，吏科参出究处[2](卷213，P2843)，风宪官也只得按往年劾数，以二三名低级官员充数了事。嘉靖时吏部尚书高拱就说：“历年考察调黜官员，多循以往定数……大较前后不相上下，以是袭为故常。”[21](卷301《公考察以励众职疏》)

风宪官奏疏中偶有提及具体荐额的。如万历三十七年(1575)儹运御史王以宁《举劾运官疏》，共正荐28员，并称“较之往额，少荐七人”[12](卷2《举劾运官疏》)，则漕运武官荐额应为35员。天启时，给事中陈仁锡说：“京营科道荐额不过八十人。”[22](《车集一·京营论》)崇祯七年(1634)，苏松等处巡按祁彪佳举荐教职曰：“合计荐额，向有二十余人。”[23](卷16)崇祯八年(1635)，应天巡抚张国维举劾武官云：“旧例，荐额二十员。”[24](《甄别第二疏》)然而，抚按也常以各种理由多荐官员。如万历十五年(1587)，浙江有司荐额本应为15员，巡抚温纯荐举37员，曰：“虽稍浮于额数，然查曾以贤能称职留任者，计二十五人，而新荐止一十二人，视往额亦减五分之一，非敢溢美以市恩者。”[25](卷4《举劾有司官员以肃吏治疏》)

天启三年(1623)，陕西巡按刘廷宣言：“抚按举劾俱有额数，切以为举限以额可也，劾亦有额，何哉！”[26](卷19《覆刘侍御推明宪臣疏》)举荐、纠劾皆有额数，确为一大弊政，但在缺乏有效的机制下，又不得不行。

2.风宪官违例举荐部分官员，遂产生正荐、提荐、并荐、咨荐、揭荐等名目

为防止风宪官滥举，成化七年(1471)曾规定“有司官必待三年六年，政迹卓异，方许荐举”，正德十一年(1512)放宽为“历任二年之上”[2](卷13，P242)。官员到任不久、“俸不及期”和已经升任的，不得举荐[26](卷19《申明宪职疏》)。但风宪官具题时，一是将这类官员提及于荐牍之首，谓之“提荐”；一是将其列于荐牍之后，为“并荐”，二者又合称“附荐”或“旁荐”。其余按荐额及年资标准举荐的官员才是“正荐”。如隆庆四年，大学士高拱说：

近时章疏，率先将升任年浅、不应保举者，掇名于前；及将离任年久与丁忧回籍者，附名于后。虽视正荐不同，而要之市私恩之意则一也。[19](卷14《议处都御史吴时来荐举太滥疏》)

尽管高拱题请加以禁止，并惩治了举荐违例的操江都御史吴时来，但前述行为在明后期仍风行不止，实已合法化。如万历时，御史王以宁举劾漕运武官，提荐4员，曰：“久运勤劳，均宜叙录，但已经升任，不敢概举。”[12](卷2《举劾运官疏》)提督操江丁宾并荐武官3员，曰：“俱系贤能，推升今职，但到任未及一年，例不叙荐。”[11](卷2《年终举劾武职疏》)虽有所掩饰，但疏列其名，事实上仍起到了举荐的作用。巡视南京营务科道郑明选在举劾疏之首称：“(坐营官)陈云龙贤能素著，已经量加游击职衔统领水兵，前赴天津听用调遣，相应提荐。”[27](卷25《为仰遵明旨举劾各营将领官员以肃戎政事疏》)崇祯七年，巡按祁彪佳正荐方面官3员，其后又胪列已经升任者3员，曰“例得并荐”[23](卷16)，已毫不掩饰。

不论正荐还是旁荐，都是风宪官以题本进呈皇帝御览的，所以人数也不能太多，以免烦渎，风宪官就用咨文或揭帖将其他官员直接举荐到吏兵二部，这就是“咨荐”、“揭荐”。如万历六年(1578)，有旨曰：“近各边举荐太频，且卑官小职只宜照常咨部录用，乃列在荐牍至数千百人，亦为烦渎。”[28](卷72，P1553)此外，万历十二年(1584)曾申令：“巡按官虽及半年以上，若丁忧、降调者，不许举劾所属官员。”[2](卷210，P2809)丁忧、降调的风宪官不能复命，就以咨文、揭帖的形式举荐到部。天启时，吏部尚书赵南星疏言：“忽见浙江巡抚苏茂相丁忧回籍，揭荐多官，曰‘例不复命，惟应揭荐’，职不胜骇叹，今人之好荐人，一至此哉！”[26](卷19《感激圣明务在必举疏》)

与此相应，吏兵二部也把正荐以外的其他荐举名目作为铨选的依据，并可与正荐相互抵算。如万历十五年，兵科给事中陆懋龙奏请将旁荐“以三准正荐之一，或以五准正荐之一”[28](卷184，P3430～3431)。万历四十五年(1617)，进一步降低标准，提荐、揭荐可“以二准一”正荐[28](卷558，P10521)。尽管赵南星认为“提荐、揭荐必不可行”，一度奏准禁止，但从中央到地方已相沿成习，积重难返，各处官员“尚多不畏严旨者”[26](卷19《参浙江等处巡按张养素等蔑旨提荐疏》)。风宪官违例举荐的行为已被朝廷认可而合法化，直到清代仍有正荐、附荐之名目。

3.风宪官举劾不实，官员行贿求荐

明朝有数以万计的文武官员，仅凭数十名风宪官察访，难以周知，假手于地方官，更不免官官相护、沆瀣一气；又因举劾关系到官员的升降黜陟，行贿营求就难以避免。明中后期，有关风宪官举劾不实的议论很多。如万历四十二年(1614)，巡视京营科道姚宗文等言：

从来年终举劾，或先时委访数员，咨询贤否，密呈考语，求荐者悬高价，免劾者索厚仪，就中不无一二清正，终是公私混淆。[28](卷523，P9851)

风宪官举劾“采听风闻”，所举文吏“必极其褒美，虽古之龚、黄、卓、鲁无以过……然及其迁以去也，其为州县犹故也，而未有称治者”[29](卷10《赠俞宜黄序》)；所举武将“沿袭故套，不为之据实考核，则纸上颇牧，非不焜耀听睹，精而求之，仅成涂饰”[30](卷60，P2828)。

官员或高价营荐，或贿求免劾，导致“武弁被荐者旋而被劾，革任者旋而荐起，皆因举刺不实”[28](卷233，P4327)；“罢斥各官，汰墨未干，旋及登荐，去职未久，行复建牙”[28](卷483，P9113)；“弹墨未干，荐章随至，今年回卫，明年起官”[30](卷40，P2105)，举劾前后矛盾，形同虚设。万历三十五(1607)年，总兵李如梅“以镇守辽东革任七年矣，以抚按屡荐复起，盖武弁故事云”[28](卷435，P8227)。

尽管朝廷三令五申，要求“举荐毋听请托”[28](卷442，P8401)，但形同具文。天启三年(1623)，兵部员外郎邹维琏就痛心疾首地说：

以臣生平所闻，上自大将、副将，下逮参、游、阃帅、备、总、千夫长、百夫长之属，无不各有定价，每一缺出，多从居间得之。而既已得官又营得荐，兼以在内在外当事举刺，每每通于成例，不得不姑取以充。数年来坏尽国家之武备，断送皇上之封疆者，病根实在于此。[30](卷38，P1972-1973)

他认为：“举刺公则将帅不必营荐，居间绝则将帅不必营升。此一举也，虽不敢谓武备便振，但使大小将领荐升无费，不至剥军以填债，庶几军法可行，虚诡影射可杜。”[30](卷38，P1973)官员以贿得荐方能升官，最终还是要靠盘剥下属、百姓、兵士以偿费。明王朝寄予风宪官以厚望，铨选、考察全凭举劾，但在官场集体腐败的局面下，风宪官亦不能独善其身，举劾不实给明王朝的吏治、民政与军备都产生了巨大的负面影响。

三、余 论

综上所述，风宪官举劾制度产生以后，负责举劾的官员陆续增加；考核范围愈广，从府州县有司发展到布按方面官，从文官渐及武官；周期趋于固定，由不时考察发展为复命举劾。于是在明中后期，风宪官举劾就与京察大计、军政考选并为明廷考核文武官员的重要制度，且成为官员铨选升迁的基本依据。尽管体制日渐完备，但风宪官举劾制度的发展却最终背离其设立的初衷。

首先，明廷派遣风宪官之目的，是充当“朝廷耳目”，考察官吏“必于民间广询密访”[2](卷210，P2806)，最终却要依靠地方官开具下属“贤否揭帖”。地方官“不能自知”，又“复凭之吏卒”，层层转委，导致“毁誉多出于爱憎之口，伪妄率由于体访之疏”[21](卷251《陈愚衷以恤民穷以隆圣治事》)。风宪官不能真正发挥朝廷耳目的作用。究其缘由，古代落后的物质条件与广土众民之间的矛盾乃根本原因，也与明中后期巡按等在行政、军事等方面的职权不断扩大，用于考核的时间、精力相应减少不无关系。

其次，朝廷赋予风宪官举荐之权，本是为弥补中央铨选的不足，及时提拔廉干的地方官。但到明中后期，“荐举过文武职官若干员”乃巡按御史回道考察的首要内容[2](卷211，P2917)，即使没有合适人选，也“不得不姑取以充”；同时，若按万历十九年所定比例，每年将有四分之一的官员得荐，不免滥竽充数、鱼目混珠，就不能据此破格提拔官员。如万历时惠安知县钟化民，多异政，“御史安九域荐于朝，以俸未及期，移知乐平(县)，治复最”[4](卷227《钟化民传》)。钟化民受荐后并未被破格提拔，仍要按资排辈。每年受到举荐的官员太多，荐疏只能与出身、年资等一起作为铨选的基本依据，“俸同论荐，荐同论俸”[28](卷483，P9098)，真正有才干的官员并不能因此得到较快升迁。

最后，风宪官本应根据官员才能实绩撰成荐疏，供吏兵二部参考。荐举泛滥后，荐疏连篇累牍，“极其褒美”，隆庆二年遂定“荐词以四五句为止”[2](卷210，P2809)；另一方面，巡按、巡抚、总督等分别举劾，不仅使获荐官员众多，且一人可以多次得荐。这就使铨选时所谓的“俸同论荐”，并不是依据荐疏内容，而是“查荐次为优异”[31](卷13中)。受荐次数才是决定官员升迁补缺先后顺序的要素，而荐疏内容多是四六套语，反被忽视。