政务诚信的三重境界

陈建斌 李芬芬

诚信是“内诚于心”和“外信于人”的统一，包含了行为主体自我德性修养和社会规范两层含义，这要求行为主体既要做到不自欺，也要做到不欺人。那么，对政务主体来说，诚信是政务活动的基本道德规则。“政务诚信是政务与诚信的复合概念，具体指政务主体(各级政务机构和政务人员)在政务活动中对公民真实不欺的一种行为表现。”[1](P93)自内而言是政务主体的德性修养，通过内在控制实现诚信人格，要求做到有真诚之心，不违背自己的良心；自外而言是一种政务活动的规范，通过外在控制约束政务主体的违规行为，实现对公众的承诺，做到不欺瞒公众。但作为公众权力的代理人，政务主体可能会为了个人利益或组织利益表现出自利性倾向，做出损害公共利益的越轨行为。依据社会控制理论的假设前提，即“人是利己的和反社会的”，其目的“旨在防止越轨并鼓励遵从的努力”[2](P240)。而政务诚信的缺失将导致政务主体为追求自身利益而出现违反社会规范的越轨行为，这种越轨行为既表现出对道德规范的违规，也表现出对法律规范的违规，更表现出对行政人格和德性的背离。那么，控制政务诚信缺失的目的就是为了防止政务主体的失信行为，并努力使其做出诚信行为。所以，政务诚信的实现需要建立在道德规范和法律规范的外在控制基础上，再上升至价值观层面的内在控制，真正把诚信内化为政务主体的行为准则，最终以诚信人格的实现为目的。依据对政务主体诚信缺失控制力的不同，政务诚信可划分为三重境界：第一重境界是政务诚信的道德境界，其外在控制力弱；第二重境界是政务诚信的法制境界，其外在控制力强；第三重境界是政务诚信的价值观境界，即将道德与法制所规范的诚信德性内化为个体的价值观念，具有一种极强的内在控制力，是“随心所欲不逾矩”的境界。前两种境界是他律境界，第三重境界是自律境界。通过对政务诚信境界进行划分，对实现政务诚信和提升政府公信力具有重要意义。一是可以为政务诚信的实现提供由低到高的标准；二是可以成为公众评价政务诚信水平的尺度；三是可以为约束政务诚信缺失寻找有效途径。

一、政务诚信的道德境界

人类活动不是简单的个体活动，是人与人、人与社会、人与自然之间的复杂关系，为了平衡这种复杂关系，必须要有一套道德体系对其进行控制。伦理学是研究道德的科学，其中规范伦理学是研究优良道德的制定和实现问题，研究的中心是“我应该做什么”[3](P7)。从伦理学的发展来看，“伦理学为创始之规范科学，首当查核道德生活之事实，其规范乃由事实之境移入法则之域”[4](P34)。也就是说，伦理学研究最重要的任务是制定具体道德规则，并通过这些道德规则控制人的失范行为。那么，规范作为道德规则的重要属性，“首先是诠释的标准，这些标准是评价和衡量现实的基本要素；其次，它是行动的导向”[5](P22)。它是人们在实际生活中根据自身需求而逐步形成的一种具有普遍约束力的行为准则，一般需要依靠内心信念、宣传教育、社会舆论、风俗习惯等方式来实现。在王海明的七大道德规则中，诚信最重要。他从社会、他人、自己三方面阐述了诚信的价值。在他看来，“一切诚实的行为，不论如何不同，不论其意善恶，就其共同的诚实本性来说，都有利他人、有利自己、更有利于社会的存在发展，因而便都符合道德目的，便都是道德的、善的、应该的”[3](P524)。所以，诚信作为重要的道德规则不仅是自利的，还是利他的，对行为主体既有指导意义，还能控制好行为主体的违规行为，体现了诚信的道德规范功能。

依据契约论的基本观点，国家的产生是人们与统治者之间共同协议的产物。它是人民把自己的权力通过契约的形式转让公共权力，委托给国家而形成的相互之间的一种关系。“契约论的基本前提是人们必须信守承诺。”[6](P85)1932年美国律师学会在《合同法重述》中所下的定义是：契约是“一个诺言或一系列诺言，法律对违反这种诺言给予救济，或者在某种情况下，认为履行这种诺言乃是一种义务”。那么，从契约的定义来看，它是建立在利益关系以诚信为基础的关系，契约订立突出的是承诺行为的实现。对此，这也表明，契约之所以具有约束力是因为诚信是作为人的品质和道德义务的存在。所以，“在政府的‘道德谱系’中，诚信无疑也处于基础性地位，影响乃至决定着政府其他道德规则的实现，以及整个政府道德体系的性质。一个政府连诚信的品质都不具备，人们就不能想象它会具有善良、公平和正义等诸多品质。不能想象它会勇敢地承担起对社会和公众的义务、良知和责任,也不能想象它会由衷地体会到由此带来的荣誉和幸福”[7](P34)。因此，政务活动作为政府工作的具体开展，诚信同样也是政务活动的基本道德范畴，对政务主体的行为有规范作用。

诚信作为道德规范，是经过长时间政务活动形成的，从外部约束政务主体应该诚信或不应该失信的行为规范。政务主体愿意做出诚信行为，是因为他们把诚信道德的合理性看作是源于外在压力或对利益的权衡，是一种对外在道德规范的迎合，而遵守外在规范往往是达到某种目的的手段。第一，政务主体迫于舆论压力做出诚信行为，其目的是为了赢得公众的信任，提升政府公信力。诚信是社会个体的基本道德规范，政务主体作为公共权力的代理人，诚信更是他们的基本职业特性。公众对政务主体寄予极高的信任和期望，他们的言行必须接受公众的监督。政务主体一旦失信于民，就会被认为是一个不合格的政务人员或政务组织，不仅会影响到政府公信力，甚至还可能成为推翻一个政权的力量。所以，为了赢得公众的信任，政务主体不得不放弃自己的意愿而服从公众意志。但这种通过赞扬诚信行为、谴责不诚信行为造成舆论压力的方式，对政务主体行为的控制总是有限的。因为，舆论压力不会带来明确的制裁和惩罚，公众也很难监督到政务主体的一切行为，而且在舆论压力不够强大或消失时，政务主体就可能会不遵守承诺，做出失信于公众的行为。第二，政务主体为了获得更多个人利益做出诚信行为，有利于公共利益的实现。政务主体在追求公共利益的同时，还包括对政务主体组织利益或个体利益的获得。那么，政务主体为赢得上级组织和同事之间的信任，获得更多自身利益，就会做出诚信行为，从而能更好地促使公共利益的实现。这种既自利又利他的行为是政务诚信实现的理想状态。但如果政务主体发现损害公共利益能获得更多的个人利益时，可能就会置诚信道德规范于不顾。因为他们只是把诚信看作一种理性选择,或是赢得更多个人利益的工具或手段，产生的动机来自于利益的获得或对未来获利的计算。

总的来说，在道德规范层面控制政务主体的诚信缺失是政务诚信的第一重境界——道德境界。诚信作为道德规范对政务主体的诚信缺失具有一定的控制力，表现出预防性、广泛性、隐约性等特征。但在道德规范层面下，政务主体实施诚信行为的出发点并不是以实现公共利益为目的，只是迫于舆论的压力和利益权衡。所以，这是一种外在的非制度性的控制，在最基础的层面约束政务主体行为，要求政务主体的行为“应该”是诚信的。但这只具有在一定程度使其成为一个合格政务主体的功能，并不能促使其具有优秀的品质。而且，这种非制度性控制形式对政务主体并没有提出具体的、明确的、可操作性程序，表现出控制力不够、惩罚机制模糊或不直接等特征，不能成为普遍提升政务主体诚信的有效途径。应该说，政务诚信的缺失根源于对公共权力的滥用，而权力弊病的根源是人生命中的恶性。所以，要解决这一问题，如果只依靠诚信的道德规范功能是难以实现的，必须上升至法律层面，通过强有力的制度规范来控制政务主体的行为。

二、政务诚信的法制境界

从一般意义上来讲，道德规范无法完成政务主体按照公民的意愿实现公共利益最大化的目标。可以说，这在任何社会条件下都只是一种美好愿景。所以，政务诚信的实现不仅仅是一个道德规范的问题，更是一个制度的问题。“在芬纳看来，我们首先应该关注的是提高公务员的法律控制并改进法律责任策略。除此之外，我们还应该考虑通过科层制更为有效地利用组织内部的纪律。”而且“在韦伯看来行政人员必须‘根据约定，服从那些声称拥有立法权的公职人员’”[8](P138)。因为，政务人员表现出“经济人”自利性本身，只会在满足个人意志和组织意志的基础上才会考虑公共意志，其本身就是一个自利性和利他性相结合的复杂的目标函数。所以，为确保政务主体的诚信，必须将诚信纳入法律规范的范畴，予以制度的保障。而且，“从研究的角度讲，即使是自利性假设不完全符合政府及政府官员的行为动机和行为逻辑，我们在主观上相信绝大多数官员具有比‘经济人’高得多的道德水准的同时，却不妨在制度建设上作最坏的打算，通过‘经济人’这样一种主观预设，来寻找现行制度可能存在的漏洞”[9](P73)。

法律是国家制定或认可的由国家强制力保证实施的行为规范，作为一种外在的制度性控制手段能有效地规范社会越轨行为。那么，在法律制度控制下的政务活动强调的是用法律、制度、法规等硬的手段来阻止和惩罚政务主体的不诚信行为。而“诚信”作为司法领域的“帝王条款”，是行为主体行使权利和履行义务的最高原则。而政务主体作为公共权力的代理人，更加需要诚信地做事和做诚信的事，并且禁止不诚信地做事和做不诚信的事。可以说，法制规范下的政务诚信正是对道德规范的延续，或者说是以法律制度的形式将诚信道德规范明确下来。这种法律制度的形式是按照社会公认的价值体系要求塑造的，一旦制定就具有一种强而有力的约束力，为更好地控制政务主体的失信行为提供约束机制，从而达到规范和塑造政务主体做出诚信行为的目的。简单地说，政务诚信的法制化就是将实现政务诚信的非强制性方式转化为以制度为后盾的强制性方式。相比道德规范对政务主体的控制，法制规范更具优越性：(1)明确性。政务诚信建设从道德规范层面上升到法律制度层面，以法定的形式将政务主体的行为规范起来，具有可操作性和公平公正的特征。(2)具有义务性和普遍性。在法制下的诚信是一种具有普遍意义上的法律义务诚信，它是政务主体因害怕触犯法律而遭受制裁所表现出诚实守信的一种行为，并且还是基于维护公众利益向政务主体提出的最起码必须做什么，不应该做什么的要求。(3)控制力强。因为“法是权力规范，是应该而且必须如何的行为规范；道德则是非权力规范，是一个而非必须如何的行为规范”[2](P111)。所以，法制下的约束对政务主体的失信行为具有很强的控制力，一旦出现越轨行为，必将受到法律的制裁，为此付出代价。

从对政务主体约束的强弱来说，法制下的制度性控制是政务诚信体系的第二重境界，是约束政务诚信缺失最有力、最直接的控制手段。在一定程度上，“伦理化的诚信观只有通过法律化才能产生出真正健全的诚实信用的法律制度，才能真正指导和规范人们的经济实践和契约行为，才能真正为现代社会的确立提供其必要的道德和法律双重保障”[10](P230)。所以，为实现政务诚信，法治政务是关键。具体可以通过建立政务诚信立法、健全诚信监督机制、推进政务信息公开以及建立政务主体诚信评价机制等途径实现政务主体的诚信行为。但诚信作为道德的范畴，完全通过法制化途径来控制政务主体的失信行为是存在空隙的。这是因为：(1)政务诚信缺失表现出多样性和事后性，会导致政务诚信的法制化建设具有滞后性；(2)法律不能对所有问题都做出确切的指导，表现出不完备性；(3)法制化的政务诚信作为一种底线诚信，是政务主体的最低行为表征，表现出被动性和消极性。那么，政务诚信的实现必须是道德规范和法律规范的结合，发挥软控制和硬控制的不同功效，在不同层面控制政务诚信的缺失。当然，这也是一般控制社会违规行为的途径。对政务活动而言，这几乎都是基于外部控制实现对政务诚信缺失的“恶”的惩治，无法激励政务主体主动做出诚信“善”的追求。所以，政务主体“作为公共权力和责任的代表，他们有义务满足公众的希望将不清楚的部分廓清。立法过程中的没能解决的政治性矛盾和技术问题都转移给行政人员去解决了”[8](P15)。因此，政务诚信的实现最终还需上升至更高境界——价值观境界。

三、 政务诚信的价值观境界

外在的道德规范和法律规范虽然能为诚信的确立提供保障，但这是对政务主体行为初始的、基本的要求，注重的是对道德规范和法律规范在制定和实施过程中对政务主体行为的约束和评价，并不关心政务主体的内心感受。“无论从个体抑或社会的角度看，停留于依循外在规范这样一个‘底线’的层面显然是不够的。”[11](P152)诚信作为基本的道德原则，只有深入到构成政务主体的政务人员的内在精神世界,获得自觉意识的支撑，才能更好地控制政务主体的行为。因此，要实现政务主体的自我控制，就必须把诚信上升至价值观层面。这就能使“政府公职人员在行使公共权力和从事公务活动的过程中，通过内在的价值观念和善恶标准，理性地调节个人与个人之间，个人与国家之间，个人与社会之间多种利益关系”[11](P152)。也就是说，诚信价值观是政务主体行为的指示器，能使严密组织和凝聚起来的各级政务组织及其政务人员，都能自觉地履行好公共权力，实现对公众的承诺。因此，诚信价值观是政务人员进行一切活动的评价、判断、选择的根本标准，具有深层次基础性的决定和导向作用。

马克思和恩格斯认为，“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”，是“人们所利用的并表现了对人的需要的关系的物的属性”[12](P406)。那么，诚信作为政务活动的基本价值观，它对政务主体的深层次基础性的决定和导向作用，实际上就是政务主体的一种自我需要的满足。所以，价值观下的政务诚信就不仅仅是法律和道德作为外在控制途径探讨的问题——“我应该做什么”，而是一个美德伦理探讨的问题——“我是一个什么样的人”。那么，价值观下的政务诚信就是一种美德伦理境界，关注的是政务主体的“崇高的自我”。“人们如果没有美德，那么再好的道德规范也不能真正被遵守，从而得到实现；只有当人们具有美德时，道德规范才能真正被遵守，从而得到实现。”[3](P9)因此，政务诚信的实现实际上就变成了一个讨论“人格”的问题，也就是“诚信人格”的问题。所谓“人格就是一个人真正是什么”[13](P85)，它是“一个人的行为所表现和形成的思想自我，是一个人的长期行为所表现和形成的稳定的、恒久的、整体的心理状态”[3](P601)。从内涵分析，具有诚信人格的政务主体，一是在意念上具有的诚信愿望或想要做一个诚信的人的愿望；二是将这种意念指引具体的政务行为,并作为持久的目标追求；三是在实现诚信的过程中积极主动，并作为完善人格的途径。在他们看来，拥有诚信是政务主体中的政务人员之所以为人的根本，不仅体现在他们的职业发展和存在价值的考量上，甚至蕴含在一切和他们相关的社会生活中。所以，他们在实施诚信行为时，并不把做出诚信行为当成一种负担或客观约束，而是当作自我德性修养的提升，并愉快地享受这一行为过程。更重要的是，政务主体把诚信当作一种权利在行使，既不是一种责任，也不是应尽的义务，只是实现自我价值和理想的一种途径。那么，诚信人格的实现是一种完全的自控行为，不需要外在道德规范或制度约束，其表现出以下特征：(1)主动追求；(2)稳定性和持久性；(3)利他性和超功利性；(4)超强约束力。因此，政务诚信的价值观境界就是政务主体诚信人格化的过程，而且诚信价值观实现与诚信人格化过程是相互统一的。

从外延来说，政务主体包括个体政务人员和各级政务组织，“行政人格是组织人格与个体人格的统一”[14](P44)。所以，政务主体的诚信人格也包括政务人员的个体诚信人格和政务组织的组织诚信人格。那么，要实现政务主体的诚信人格，首先就要实现政务人员的个人诚信价值观。在外在道德规范和法律规范不断强化、深入的过程中，政务人员发挥自身的自主性、能动性、创造性，使诚信逐渐成为政务主体的内在意念，并上升至价值观层面。在这种“外在规范”延伸至“内在之诚”的过程中，也就表征着政务人员诚信人格的形成。他们能主动行应当诚信之事，并为不诚信行为承担后果。那么，政务人员的个体诚信价值观的实现，表现的是政务人员的德性修养和诚信品质的形成，是一种内在自我控制的行为。其次是实现政务组织的组织诚信价值观。“作为一个负责任的行政人员，一方面要在客观上为自己的行为负责，另一方面在主观上还要使自己的行为与职业价值观相一致”[8](P6)。终究，实现政务诚信的重点不是政务人员个体的诚信，而是整体意义上的集体诚信。通过对政务人员个体诚信价值观的培养，逐步形成一种团体意识，具有“整体性、稳定性和主导性”[14](P44)特征，是政务组织普遍认同和接受的行为准则。那么，政务组织的诚信价值观的实现就上升至政务诚信的最高层面了。因为“道德发展的最高阶段‘是在这样的时候，即生活的决策和行为都源于一种自律、对与错的判断都是根据原则来进行，并且对于自己对更广大的社会共同体所肩负的义务有了全面的意识’。这种观点是建立在这样的假设基础上的，即认为政府共同体的长远利益也就是我们自己的利益”[8](P126)。也就是说，政务主体能把公共利益的实现理解为自身利益的获得，那政务主体的诚信价值观也就形成了。但这并不是说政务组织诚信价值观的实现就不需要政务人员个体诚信价值观的存在了，两者是相互依存、彼此联系的。应该说，诚信人格的最终实现是政务人员的个人诚信价值观和政务组织的组织诚信价值观的相互统一。所以，价值观下的政务诚信是政务诚信体系的最高境界，诚信人格也是政务诚信实现的最终目的。

综上所述，政务诚信的三重境界各有特点和功能，互为补充，从不同层面控制政务主体的诚信缺失行为。这是一个由外在控制上升至内在自我控制的体系，表现出控制政务主体失信行为由弱到强、政务主体诚信稳定性逐增的特点。整个系统由政务诚信的道德境界——非制度性控制，上升到政务诚信的法制境界——制度性控制，最后通过道德和法制的外在控制上升到政务诚信的伦理观境界——诚信人格的实现。但这由外至内转变的过程，并不意味着政务诚信实现过程的终结。应该说，政务主体诚信人格的实现表现为政务主体对内在的道德精神与心性修养的诚信价值的追求,它需要通过外在的道德规范和法律规范作为依托和载体，是外在规范性与内在主体性的统一。同时，外在的道德规范和法律规范实现也需要诚信人格的引导和内化。这是因为，一是如果没有外在的道德规范和法律规范，诚信价值观也就无法获得普遍合理性的证明。判断政务主体诚信人格的实现，需要有公认的衡量标准；否则，诚信人格也就只能成为政务主体的主观任意或者自我标榜的道德品质。而且，诚信道德规范和法律规范的具体化是政务主体诚信度的标尺。二是如果没有诚信人格的实现，诚信道德规范和法律规范也就成为没有目标的、空洞的规约。或者说，无论外在规范多么合理地反映出对政务诚信缺失的控制，如果没有政务主体的内在自觉认同、内化和践履，道德规范和法律规范对控制政务诚信缺失的功能也就无法实现。三是政务诚信的内容和要求会随着行政制度、政治环境、社会发展等多种因素的不断变化而不断演变，诚信人格的内涵也会不断丰富和完善。因此，政务诚信实现的三重境界并不是单线、一次性的，而是一个内外循环不断演进、不断提升的过程。