中国新型城镇化道路探索

董庆佳

新型城镇化的本质是用科学发展观统领城镇化建设，重点是抓好涉农地区中心镇发展。四川省、尤其是成都市在统筹城乡实践中的成功经验为我国开展新型城镇化发展探寻出一种重要

模式。

基金项目：四川省教育厅2013年度立项课题“四川省涉农地区中心镇创新发展研究”成果。

党的十八大报告明确提出：要加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工農、城乡关系。这就为中国未来新型城镇化发展道路指明了科学的方向。

中国新型城镇化的本质就是要用科学发展观来统领城镇化建设。其核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

一、坚持中国特色新型城镇化道路的重大意义

新型城镇化是人类社会发展必然结果的和普遍规律，也是我国现代化建设的显著特征和强大动力。早在2002年，党的十六大报告就明确指出“走中国特色的城镇化道路”；2007年党的十七大报告进一步将“中国特色城镇化道路”作为“中国特色社会主义道路”的五个基本内容之一。而新型城镇化道路则是中国特色城镇化道路的发展和升华，其本质仍然是中国特色，但更具转型发展和科学发展的特点。

加快新型城镇化进程是确保未来我国经济社会全面、协调和可持续发展的关键措施和有力抓手，具有重大而深远的意义：一是有利于扩大内需，确保我国经济继续保持快速增长势头；二是有利于加快发展方式转变，促进经济结构和布局优化调整；三是有利于改善民生，大规模普遍提高人民生活水平，促进城市文明的普及、人口素质的提高和社会和谐进步；四是有利于促进人与自然的和谐发展，促进资源集约高效利用，减少对生态环境的不利影响，确保生态环境的可持续发展。

二、我国新型城镇化发展的战略衍进与体系构建

（一）建国60年以来，我国城镇化发展经历了三个阶段。

缓慢起步阶段（1949～1978年）。新中国成立之初，城镇化水平只有10.64%。到1978年改革开放前，我国城镇化水平也只提高到17.92%，年均增加只有0.25%。

加速发展阶段（1978～2000年）。这一时期，城镇化经历了返城时期、乡镇企业时期、工业园区和民工潮等阶段，城镇化水平由17.92%上升到36.22%，年均增加0.83%，超过建国60年平均提高速度；设市城市由193个增至663个；建制镇由2173个增加至20312个。

快速发展阶段（2001-今）。进入21世纪，我国制定并实施了加快城镇化发展的总体战略。2011年城镇化率达51.27%，城镇化率年均增长1.2%，发展速度进一步加快。

（二）我国城镇化体系构建

“十二五”规划指出了我国城镇化的发展格局：以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展。

三、存在的主要问题

城镇化水平不高、质量较差。我国城镇化水平明显滞后，2010年的数据低于世界的平均水平；同时，大量的农民工难以真正落户城镇，实际城镇化水平可能更低。城镇化质量不高，突出表现在“城中村”、工矿棚户区和小城镇破败，人居生态环境恶化等方面。

城镇规模结构不尽合理，大城镇对外辐射能力还比较弱。城镇布局结构不合理主要表现为“大的太大、小的太小、缺乏中间环节”。 城镇宏观区域布局和城镇内部空间布局存在的主要问题是城市数目太少、乡村太多、建制镇规模太小。

城乡差距调控不力，城乡“二元结构”依然突出。城乡之间基本公共服务和社会保障没有均等化，城乡没有形成良性互动的格局，城镇化未能有效稳定地推进。

四、中国城镇化推进主要模式

根据城镇化推进的动力机制和空间模式的实践总结，我国城镇化的推进模式主要包括七种类别：建立开发区、建设新区和新城、城市扩展、旧城改造、建设中央商务区、乡镇产业化和村庄产业化。我国许多地方在城镇化推进实践中涵盖了多种模式。

建立开发区方式。该模式在中国城镇化推进中最具代表性，是政府主导型城镇化的典型范例。通过开发区的建设，可以在较短时间内完成产业集中和人口集聚，实现城市地域空间和人口规模的跳跃性增长及产业结构转型。

建设新区和新城的方式。新区和新城的建设也是典型的政府主导型，即通过对人口、土地 产业、交通以及其他基础设施的重新规划，推动人口和资源在一定范围集中的城镇化过程。新区、新城一般处于大城市辐射的区域范围内 具有某种资源优势，可以成为城镇体系中的重要环节，推动城市经济的集聚或者分担城市中心的某种功能。

城市扩展方式。城市扩展是最为传统的城镇化方式，指随着城市人口的增长，不断向外扩大城市用地范围的发展方式。世界范围内的城镇化过程大多采取这种方式推进。

旧城改造方式。旧城改造（或旧城更新），指对位于城市核心地段、经济价值较高的老旧街区进行更新改建，以改善城市环境、更新城市功能。我国城市土地国家所有的特征，决定了旧城改造是一种政府主导行为， 体现在政策出台、拆迁补偿、方案制定等各个环节。

建设中央商务区（CBD）方式。建设中央商务区（CBD）是我国推进城镇化过程中一种比较独特的方式，我国CBD既有结合旧城更新建设的，也有在新区和开发区核心新建的，但是CBD建设有其独立特征，单纯的旧城改造、建设新区、建立开发区这些模式都难以将其涵盖。

乡镇产业化方式。根据空间层次的不同，我国农村就地城镇化的方式可以分为两种：一种是乡镇产业化的发展方式，另一种是村庄产业化的发展方式。从1993年开始，随着国家将小城镇战略视为带动农村经济和社会发展、解决“三农问题”的重大战略，以乡镇企业为代表的农村工业化迅速发展，“珠三角”和“长三角”地区是其典型代表。2000年以来，尤其是2005年提出的“社会主义新农村建设”政策，又引导了新一阶段的农村就地城镇化发展模式。

村庄产业化方式。以村集体经济为依托的村庄产业化方式虽然不一定带来空间上的城市形态特征，但却体现了城镇化的内涵。通过非农产业的发展带动农村生活实质的城镇化。

五、四川省特色城镇化体系构建实践

作为中国特色新型城镇化实践重要的试验区，四川省暨成都市在城镇化体系建设中开展了积极有效的探索。特别是成都经济区辐射面积大，是整个四川地区涉农中心镇新型城镇化建设的缩影。

四川省第十次党代会指出：在推进新型工业化新型城镇化的进程中，必须同步推进农业现代化。坚持把“三农”工作放在全部工作的重中之重，不断夯实农业基础地位。把握未来城乡发展的形态和走势，形成大中小城市、小城镇和新农村相互衔接、架构合理的城乡空间布局。实施统筹城乡发展战略，加大工业反哺农业、城市支持农村力度，着力破除城乡二元分割的体制性障碍，构建现代城乡新形态。

成都市十二次党代会提出：围绕建设西部经济发展高地的全省战略定位和建设城乡一体化、全面现代化、充分国际化的世界生态田园城市的全市总体目标，坚持领先发展、科学发展、又好又快发展，继续深化改革扩大开放，大力实施“五大兴市战略”，全面推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设，奋力打造西部经济核心增长极，为在中西部地区率先基本实现现代化和国际化打下决定性基础。

成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，坚定不移地深化统筹城乡综合配套改革，巩固和扩大走在全国前列的优势，进一步把试验区建成了示范區。通过多年实践，走出了一条“以城带乡、城乡一体、协调发展”的新型城镇化路子，提升了城镇化速度和质量。

成都市按照“产城一体、商住平衡”的规划理念，加快了新型城镇化进程，逐步构建起了“特大城市——中等城市——小城市——特色镇——社区”梯次衔接、以大带小、功能配套、用地集约的网络化、组团式城镇体系，为带动农村经济和农民就近转移提供空间载体。

成都在加快新型城镇化进程、开创城乡一体化新格局中有许多亮点，效果明显、效益多元。主要举措概括起来有以下六个方面：

一是变单纯的城市规划为城乡规划。成都顺应城镇化梯度推进的趋势，改变“规划不下乡”的传统，在全国率先将规划延伸至乡、村一级，变单纯的城市规划为城乡规划，结束了农村发展建设的无序状态。该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//www.ems86.com总第577期2014年第45期-----转载须注名来源以“全域成都”理念为指导，在市域范围内，统筹规划中心城区、中小城市、城镇和农村新型社区合理分布的城镇体系，同步推进城市和农村的现代化，并逐步建立完善了覆盖城乡、多规协调，编制、审批、监督“三分离”的新型规划管理体制。同时，适应农民改善居住和生活条件的迫切要求，加快新农村综合体建设步伐，完善基础设施和公共服务配套。借助这一整套理念和措施，成都从规划、建设和管理上确保了农村、农业、农民有机融入城镇化的进程。

二是开展“三项制度改革”（ 农村产权制度、社会保障制度和户籍制度改革），夯实制度基础。开展农村产权制度改革，让农民带着财产权利进城。推进社会保障制度改革，建立城乡一体的基本养老保险、医疗保险、住房保障和社会救助体系。推进户籍制度改革，出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》及14个配套文件，消除附着在户籍上的城乡居民就业、社保、住房等9项权利、待遇的不平等，实现城乡居民在全域成都范围内依法自由迁徙。

三是坚持“三个集中”（工业向集中发展区集中、农民向城镇集中和土地向规模经营集中），促进三化（工业化、城镇化和农业现代化）同步。推进工业向集中发展区集聚，制定工业发展布局规划纲要、“一区一主业”产业发展规划，增强城镇化动力，2011年底全市工业集中度达79.3%。鼓励引导农民分层次向城镇和新型社区集中，探索城镇化新路径，累计建成城乡新型社区1500余个，140余万农民生活居住条件得到改善。积极推进土地向适度规模经营集中，巩固提升城镇化质量。

四是实施“四大基础工程”（农村基层治理机制建设、农村产权制度改革、农村土地综合整治和村级公共服务及社会管理改革），筑牢发展基础。推进农村新型基层治理机制建设，强化管理民主化基础。推进村级公共服务和社会管理改革，强化社会公平基础。将村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算，设立专项资金，逐年增长。推进农村土地综合整治，强化经济市场化基础。将农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩项目结合，围绕改善农村居住环境、增加耕地数量、提高耕地质量，整体推进田、水、路、林、村综合整治。推进新村建设，强化“产村一体”发展。推进小规模、组团式、生态化的新农村综合体建设。

五是推进“六个一体化” （城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化），打破体制障碍。打破规划体制障碍，推进城乡规划一体化。打破产业体制障碍，推进城乡产业发展一体化。打破市场体制障碍，促进生产要素在城乡之间自由流动，推进农村投融资体制改革，拓展农村金融服务，培育农村市场主体，推进城乡市场一体化。打破基础设施建设体制障碍，推进城乡基础设施一体化。打破公共服务体制障碍，推进城乡公共服务一体化。打破管理体制障碍，推进城乡管理体制一体化。

六、确定重点发展镇，加快城镇化步伐。为加快推进城乡一体化，成都确定了34个重点发展镇，14个优先发展镇。在产业聚集、财政支持等方面给予扶持。近年来，34个重点镇贯彻落实全域成都发展思路，大量推进“三圈一体”，着力主导产业培养，加快基础设施和公共服务设施，不断改善农业生产条件和农民居住环境，聚集效益不断增强，在推进城镇化作用巨大。

经过近十年的改革实践，成都市城乡统筹正按照有关规划和要求快速发展，成都市新型城镇化水平得以不断跃进。

——城镇化发展水平：2020年城镇化水平达到73%以上。目前，成都的城镇化水平正处于城镇化中期末端、正加快向城镇化后期迈进的关键阶段。到2015年，全市城镇化水平达到69%以上，到2020年，全市城镇化水平达到73%以上，基本建成1个主要中心城市（中心城区）、1个次级中心城市（天府新区）、14个新城、34个重点镇、156个一般镇、2000-3000个农村新型社区构成的城乡一体、协调发展的城镇体系。

——新型城镇体系：城市格局向“大城市群带大郊区”转变。成都将围绕“一轴双核六走廊”的城市架构，通过以大带小、梯次衔接、功能互补、用地集约的方式，推进大中小城市组合布局、集群发展，加快构建多中心、多层次、网络化的新型城镇体系。大力实施“交通先行”战略，加快构建市域半小时交通圈，将大中小城市和各个城市组团联接成紧密融合的城市群，推动城市格局由“大城市带大郊区”向“大城市群带大郊区”深刻转变。

——产城一体：市域城镇体系的主体骨架与市域重大生产力布局相匹配。在推进“产城一体”发展过程中，将注重把产业园区作为城市的特色功能区来统筹布局，同步规划产业新城和城市新区，同步推进产业项目建设和生活设施配套，同步形成产业聚集效应和人口承载能力。依靠产业为动力建设城市，依托城市为载体支撑产业，使市域城镇体系的主体骨架与市域重大生产力布局相匹配。

——城市形态建设：市政和公共设施适度超前规划。通过适度超前规划和加快建设市政设施和公共服务设施，着力塑造国际大都市的城市风貌和功能，建设现代化的城市形态。通过坚持城市建设“有机更新”，注重打造城市公共文化空间，鲜明体现成都文化的特色和本底，打造特色化的城市文态。通过切实抓好城市公共绿地建设和滨水空间打造，把生态系统作为最优先的基础设施来建设，塑造优美化的城市生态。

四川省委书记王东明同志视察成都时明确提出：成都是全国统筹城乡综合配套改革试验区，在贯彻落实党的十八大精神过程中，要进一步深入推进统筹城乡综合配套改革，为全省发展提供可资借鉴的经验。要在全面建成小康社会的总要求下谋划和推进城乡统筹，推进城乡规划统筹、城乡产业统筹、城乡管理统筹，促进农村劳动力向二三产业转移，促进农村工业向城镇工业园区集中，促进土地规模化经营，促进城市基础设施向农村延伸，促进城市社会服务向农村覆盖，逐步改变城乡二元结构，缩小城乡差距，实现城乡一体发展。

因此，从我国新型城镇化发展的几种模式和成都市构建特色城镇体系的实践总结，新型城镇化道路应遵循党的十八大确定的科学发展方向，坚持以下基本经验：

一方面，从宏观视角上要充分尊重中国国情，彻底破解城乡“二元结构”，坚持“四化”协调发展，坚持新型城镇化与城乡统筹同步发展，构建新型工农、城乡关系。

另一方面，从成都新型城镇化的未来发展看，就是要推进城乡规划统筹，充分发挥规划的先导作用，推动城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射。在推进城乡产业统筹中认真落实“以工促农、以城带乡”方针，坚持用抓工业的理念抓农业，用新型工业化的物质成果装备农业，用现代服务业提升农业经济效益，积极推進三次产业互动、城乡经济相融。新型城镇化是城乡统筹的重要实践平台，必须认真推进城乡管理统筹，下决心突破城乡二元结构的制度障碍，推进城乡之间要素合理流动和资源有效配置。以优质、高效的实际行动落实中央和四川省关于新型城镇化发展的重大战略部署。

（作者单位：成都航空职业技术学院）