访交通运输部党组成员、运输司司长刘小明新时代的“地铁梦”

2014-03-10

交通建设与管理 2014年23期

《交通建设与管理》：自上个世纪五十年代第一条地铁线路在北京建设以来，我国城市轨道交通行业发展迅速，目前已有36个城市获批建设轨道交通。您认为，这样的发展速度是否仍旧还在沿着既定轨道前行，不会存在过于跃进的情况吧？

刘小明：北京地铁规划于1953年，始建于1965年，直到1969年10月1日，北京地铁一号线一期工程正式建成通车，成为我国第一条开通运营的城市轨道交通线路，至今城市轨道交通在我国已经走过了半个多世纪的发展历程。

截至2014年10月底，国家批复了北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、哈尔滨、长春、沈阳、大连、杭州、南京、苏州、佛山、西安、成都、郑州、武汉、昆明、无锡、长沙、宁波、石家庄、太原、青岛、常州、徐州、福州、厦门、南昌、合肥、东莞、贵阳、南宁、兰州、乌鲁木齐、南通等37个城市的城市轨道交通规划。

从目前各城市规划的轨道交通线网来看，约有20个城市的远景线网长度都超过了400公里。

整体上看，改革开放以来，随着我国城市化、现代化、机动化进程的加快，特大城市、大城市交通问题日益突出，公交优先作为城市交通发展的必然选择，也迎来了轨道交通大发展的时代，一方面轨道交通支撑着城镇化的进程，另一方面轨道交通和大容量公交也引领着城镇化的发展。

特大城市、大城市也通过城市轨道交通的发展一定程度上缓解了交通拥堵的压力。

从这个角度来看，目前我国城市轨道交通的发展速度整体上是符合客观需要的；同时，我们也要特别关注一些城市的城市轨道在线网规模、线路布局、建设时序以及制式选择等方面的问题，轨道交通发展要与城市化进程、城市经济发展水平以及政府债务偿还能力等相协调，要与城市综合交通体系的建设相融合。

《交通建设与管理》：您能否整体评价一下国内轨道交通近些年来的发展？轨道交通的规划与建设的总体现状如何？业界曾有一种观点认为，“只有地铁才能缓解城市拥堵”，您认为这句话有道理吗？

刘小明：“十二五”前三年，我国内地城市轨道交通运营总里程年均增长300多公里。

截至目前，已开通运营城市轨道交通的城市22个，运营里程2622公里（不含市域快轨），预计到2014年底，城市轨道交通运营里程将突破3000公里。

应该来说，无论是建设速度，还是建设规模，目前国内的城市轨道交通正经历一个前所未有的蓬勃发展时期。

发达国家城市交通发展经验表明，城市轨道交通是缓解大城市交通拥堵的必然选择，从国内来看，2013年，北京城市轨道交通年客运量32亿人次，占城市公共交通客运量的40%；上海城市轨道交通年客运量25亿人次，占城市公共交通客运量48%；广州城市轨道交通年客运量21亿人次，占城市公共交通客运量44%。

城市轨道交通以容量大、可靠性高深受大城市市民出行青睐，在缓解大城市交通拥堵方面发挥着越来越重要的作用。

然而，由于城市轨道交通建设投入大、运行成本高，各大城市均将轨道交通作为城市公共交通的骨架，作为特大城市解决市民出行的首选，但不是唯一选择，各城市要结合自身特点科学合理地确定轨道交通的发展规模、发展制式和发展时机。

《交通建设与管理》：高速发展之下，未必全是好消息。您认为，我国城市轨道交通运营管理中存在哪些突出问题？能举例说明一二吗？

刘小明：随着城市轨道交通运营里程迅速增长和运营规模持续扩大，人民群众对城市轨道交通管理水平、服务质量和运营安全也有了更高的期待。

尽管从目前来看，我国城市轨道交通运营管理平稳有序、运营安全总体可控，但与世界先进水平相比，我们在规划建设、运营管理、服务质量等方面仍存在一些不足，存在法规标准相对滞后、规划建设与运营衔接不足、运营安全压力持续增加、公共安全防范面临巨大考验等突出问题。

例如国家层面缺乏针对城市轨道交通运营管理的专项法规，部分城市人民政府制定出台了相关的地方性专项法规，但除直辖市外的省级人民政府均未出台相关的专项法规；伴随着城市轨道交通规划建设的快速推进，运营管理标准的建设相对滞后于行业发展需要，严重影响了运营管理的规范化和标准化建设；城市轨道交通规划、设计、建设与运营分属不同管理部门，部门间沟通协调机制不完善，衔接不够顺畅，导致规划建设期遗留的一些问题加大了运营困难和安全风险。

更为重要的是在城市规划建设中未能真正体现城市轨道交通引导城市发展（TOD），城市功能与产业布局先天不足、后天严重失衡，一些城市轨道交通潮汐现象十分突出，高峰客流集中，直接影响设施的利用效率；另外在规划建设中，对服务于中心城区的地铁和服务于近郊区、郊区的市郊铁路功能定位不清，直接影响了城市轨道交通系统功能的发挥。

《交通建设与管理》：应该如何从顶层设计开始强化运营安全管理？您能否结合北京城市轨道交通的管理谈一谈？您认为，目前城市轨道交通运营安全管理依据的原则和规范是否健全？

刘小明：为切实加强城市轨道交通运营管理，确保运营安全，我部近期制定出台了《交通运输部关于加强城市轨道交通运营安全管理的意见》（交运发〔2104〕201号）(以下简称《意见》)，提出要完善体制机制，强化制度设计，以提升城市轨道交通运营安全为主线，围绕运营安全管理的关键环节，强化法规标准建设、提高队伍素质、提升应急能力、增强科技支撑，明确责任分工，注重标本兼治，筑牢城市轨道运营安全基础。

近年来，北京市在城市轨道交通管理方面，做了大量有益的探索，也取得了显著的成绩。

在法规标准方面，相继出台了《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》、《北京市地下铁道通风亭管理规定》等地方政府规章和《城市轨道交通运营管理规范》、《城市轨道交通线路客流预测规范》、《城市轨道交通路网运营指标体系》、《城市轨道交通能源消耗评价方法》等多项地方标准，起草拟定了《北京市轨道交通运营安全条例》(草案修改稿)，正提交北京市人大审议。

在运营管理方面，为提升运营管理水平和服务质量，引入竞争机制，京港地铁以PPP模式参与了4号线、14号线的建设运营管理，委托京港地铁对大兴线进行运营管理，取得了较好的社会反响。

在应对网络化运营方面，成立了北京市轨道交通指挥中心，负责全市轨道交通全路网的运营协调以及应急处置等工作，有效应对了网络化运营的资源共享和信息融合。

《交通建设与管理》：他山之石，可以攻玉。与世界轨道交通发达国家相比，我国城市轨道交通是否能够借鉴一二？您能否结合具体调研谈谈？

刘小明：城市轨道交通已走过151年的历程，英国伦敦在1863年开通了世界上第一条地铁，美国纽约于1904年开通地铁运营，日本东京于1927开通地铁运营，这些国家和城市在轨道交通的规划、设计、建设和运营方面都积累了丰富的经验，当然也有非常深刻的教训。

总体来讲，我们国家城市轨道交通发展属“后起之秀”，尽管在过去一段时间取得了快速发展，但仍有很多地方需要向这些发达国家和地区学习。

例如，香港地铁规划建设的同台换乘和多站换乘，基本实现了乘客的“零距离换乘”，极大地方便了乘客出行，其公开、透明的调价机制，平衡了企业和乘客利益，减少了社会上虚拟性的猜测。

东京地铁开展了灵活多样的运输组织，其跨线和直通运输组织方法，方便了都市区不同圈层的乘客跨区域的出行，极大地提高了城市轨道交通的吸引力。

此外，巴黎地铁的快线系统提高了地铁的吸引力；伦敦地铁采用风险管理策略，政府制定安全管理目标和提升计划；纽约地铁广泛采用地理信息系统等技术手段辅助维修管理；这些经验都值得我们借鉴学习。

《交通建设与管理》：现有的技术条件和设备水平是否能够满足轨道交通运营管理的需要？

刘小明：众所周知，城市轨道交通设备种类多，技术复杂，是一个联动的大系统。现有的施工技术、设备技术条件和装备水平直接关系到城市轨道交通系统的高效安全运行。

在国家鼓励城市交通装备国产化政策引领下，通过采取“技术引进、自主创新”等方式，我国城市轨道交通系统装备的国产化初见成效，为安全运营提供了重要保障。

自动售检票系统、屏蔽门等外围设备已基本实现国产化；车辆、信号系统等关键设备实现部分国产化，一些核心技术仍需继续抓紧攻关，突破技术瓶颈，实现完全的自主知识产权。

由于设施设备缺乏统一的运营准入技术标准，造成设施设备种类繁多、制式多样、兼容性差的问题突出，一些城市不同线路，甚至同一线路不同区段都不同程度地存在设备制式不同、系统不兼容的问题，降低了系统可靠性，造成建设和维护成本高、日常养护维修难度大，增加了系统运营安全风险。

《交通建设与管理》：针对轨道交通安全应急能力的建设，您有何观点？

刘小明：城市轨道交通一旦发生突发事件，人员疏散和事故救援困难，容易导致重大人员伤亡，加强城市轨道交通安全应急能力，及时、高效进行应急处置非常重要。

城市轨道交通安全应急能力建设重点从两个方面入手。

一是要制定各级各类科学实用的应急预案，形成“横向到边、纵向到底”完善的、有机的应急预案体系。

二是要按照各种应急预案，定期开展多种形式的应急演练，模拟设定各种突发事件实际场景，进行展示性、桌面、“双盲”等各种形式的演练，并对演练进行全面评估总结，找出应急处置的不足和预案可能存在漏洞和不合理处，不断完善应急预案和改进应急处置。

目前，我们正在修订现行《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》。该预案由原建设部组织起草，2005年国务院颁布实施。

近年来，国家应急管理体系和法规政策不断完善，城市轨道交通行业也发生了巨大变化，为应对行业发展新形势以及应急处置的新要求，2011年启动了对现行预案的修订工作，经过大量调研、反复研究论证及多方征求意见，已经形成送审稿报送国务院审定。

下一步，待国务院正式发布后，将指导地方结合当地实际情况和自身职责，抓紧修订本部门、本单位应急预案，并做好与上级预案、其他相关部门、单位应急预案的衔接配套工作，提高应急预案的科学性、实用性和可操作性。同时，要强化应急演练，提升应急处置能力。

《交通建设与管理》：每年，全国各地轨道交通是否都会开展安全监督检查行动？效果如何？

刘小明：城市轨道交通点多线长、运行环境复杂、客流高度密集、一旦发生事故，损失严重，应急救援难度大。因此，如何预防和提前预警安全事故的发生对于城市轨道交通显得尤其重要。

2013年底，交通运输部联合公安部和国家安全监管总局下发了《关于深入开展城市轨道交通运营安全隐患排查治理专项活动的通知》（交运发〔2013〕739号），各地交通、公安和安监部门认真贯彻落实文件精神，按照“安全检查全覆盖，安全隐患零容忍”的原则，积极组织开展了企业自查和政府抽查活动，并向三部（局）上报了专项活动开展情况报告。

2014年5月中旬，三部（局）组织专家督导组抽查了杭州、上海、大连、广州、深圳、昆明、重庆、成都和西安等9个城市，并督促各地针对发现的安全隐患进行切实整改，取得了良好效果。

各级交通运输主管部门、城市轨道交通运营企业也都十分重视城市轨道交通运营安全管理工作；城市轨道交通运营企业建立了每日岗前自查，月度、季度、半年度及年度自查的安全隐患排查工作机制，城市交通运输主管部门分月度或者季度定期检查企业运营安全隐患自查及整改情况，并对汛期、春运等特殊时间开展专项安全检查活动，全面落实政府安全监管职责，对于发现的影响运营安全问题，立即督促整改，确保运营安全。

《交通建设与管理》：当前，城市轨道交通最紧迫要推进的几件事有哪些？

刘小明：当前，城市轨道交通运营管理需要抓紧推进《意见》的贯彻落实工作，从法规、标准、制度、应急能力和服务质量等方面入手，强化日常监管，落实各项管理措施。