推进纳税服务现代化的思考*<br/>——基于国家治理的价值视角

推进纳税服务现代化的思考*
——基于国家治理的价值视角

2014-03-10厦门市国家税务局课题组

税收经济研究 2014年5期

◆厦门市国家税务局课题组

推进纳税服务现代化的思考*
——基于国家治理的价值视角

◆厦门市国家税务局课题组

税务机关落实党的十八届三中全会国家治理体系和治理能力现代化战略部署，提出税收现代化的目标体系，纳税服务现代化就是目标之一。纳税服务现代化的目标蕴含着治理逻辑与价值追求。对应治理法治、透明、责任、回应、有限、效率等要求，纳税服务实践工作仍存在一些不足，其原因既有观念上的制约，也有措施手段上的不足，还有制度、机制上的缺失。国家治理价值视角下推进纳税服务现代化，可从相应方面加以改革完善。

治理；纳税服务；现代化

一、治理理论内容概述

20世纪90年代发端于西方国家的治理理论，是源于国家和市场均告失灵、西方国家推行行政改革的基础上提出的，它主张既不依政府一元，也不依市场一元，而依多元主体共同参与、协商共治，以有效保障公民和社会利益的实现。该理论自产生以来，即被广泛应用于全球治理、国家治理、地方治理等多个领域，在中国也逐步得到认同并被运用于实践。

在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的权威性和代表性，被广为引用。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”①也就是说，治理与统治最大的不同在于，治理是一种内涵更为丰富的现象。它坚持共识、共治、共享的核心理念，强调引入多元治理力量，厘清政府参与角色，促进政府与市场主体、政府与社会组织、政府与社会成员之间的协商合作。

唐亚林认为治理是建构在“让政府运转得更好但花费更少”理念上的“以经济学为基础的新范式”和建构在强调“责任与行政伦理”理念上的“组织与文化传统新范式”。治理理论的核心内容包括五个方面：权力分配的平衡体系；以结果为导向；在管理服务上使用技术；在公共服务领域对伦理与责任的深度关注；对公共行政作用的重新界定以及与私人部门的有机连接。②

根据联合国开发计划署和全球治理委员会(CDD)等界定，现代国家治理主要含有五个基本要素：

——合法性(Legitimacy)，即社会秩序和权威被公民普遍认可和自觉服从的性质和状态；

——透明度(Transparency)，即包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支等有关的政治信息，公民都有权获得，积极参与公共治理和管理过程,并对公权力实施有效的监督；

——问责制(Accountability)，即国家各级行政机构和公职人员依法必须履行的职责和义务，拒不履行者或尽责不到位者将受到惩罚；

——法治(Rule of Law)，在民主基础上形成国家治理的元规则，法律面前人人平等，既规范公民行为，更制约政府权力。其最终目的在于保护公民自由；

——回应性(Responsiveness)，是负责制的延伸，即国家各级行政机构和公职人须对公民的要求做出及时和负责的反应，定期、主动地征询意见、解释政策和回答问题。

从上面论述看出，治理注重厘清政府参与角色，促进政府与市场主体、政府与社会组织、政府与社会成员之间的协商合作，贯穿着对公平、法治、回应、责任、效率等公共价值的追求。

二、纳税服务现代化的提出及其治理逻辑

中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化，这标志着治理理论开始作为推动当代中国政治、经济、文化、社会与生态文明发展的有效方略，步入国家治理和社会治理的正式范畴。税务机关落实党的十八届三中全会国家治理体系和治理能力现代化战略部署，在2014年全国税收工作会议上，国家税务总局王军局长提出税收现代化的目标体系，纳税服务现代化就是目标之一。纳税服务现代化的目标蕴含着治理逻辑与价值要求。

（一）纳税服务现代化体系框架

完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、稳固强大的信息体系和高效清廉的组织体系是税收现代化的整体目标。纳税服务现代化，是税收现代化目标之一，其核心内容是普遍树立以客户为导向的理念，有效满足纳税人正当需求，显著减轻纳税人办税负担，充分保护纳税人合法权益，纳税人足不出户就能依法轻松办税，税法遵从度和纳税人满意度居于国际先进行列。同时，纳税服务现代化又不是个孤立的内容，与其他目标之间有着紧密的关联。纳税服务现代化的基础是完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系，而稳固强大的信息体系是纳税服务现代化的有效支撑，高效清廉的组织体系是纳税服务现代化的有力保障。科学严密的征管体系与优质便捷的服务体系则体现了相互促进、共生共长的关系。上述内容共同构成了完善的纳税服务现代化体系。

（二）纳税服务现代化蕴含的治理逻辑

国家治理是任何政党组织无法回避的“元问题”，即如何将对公共权力的有效制约和对公民权利的有效维护当作创新国家治理理论和推进政党自身现代化的根本出发点和落脚点。①唐亚林：《国家治理在中国的登场及其方法论价值》，《复旦大学学报(哲学社会科学)》,2014年第2期，第137页。为此，纳税服务现代化的核心内容渗透了“最大限度便利纳税人，最大限度规范税务人”的理念，体现了治理“回应”与“法治”的要求。而满足纳税人正当需求的目标，又渗透着“有限政府”理念。完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系则是“合法性”的具体体现，其背后又渗透着“参与、透明”的立法要求。而稳固强大的信息体系实现的是“效率”的理念，高效清廉的组织体系则使“问责”成为可能。笔者认为纳税服务现代化的目标体系蕴含的治理逻辑是：以合法为前提，以法治与回应为内容，以问责为保证。这个过程中，始终贯穿平等、有限、效率、透明、公平等治理理念。

图1 纳税服务现代化体系及治理逻辑

三、纳税服务实践中的困惑及成因

经过各级税务机关持续的努力，我国纳税服务取得了显著成效，纳税服务组织不断健全，纳税服务质量和效率不断提升，纳税人办税负担大大减轻。特别是2014年开展“便民办税春风行动”以来，更是以优化服务为抓手，不断简政放权，简化涉税审批事项，简并需要纳税人报送的报表资料，精简税务机关入户检查，让纳税人感受到了“满面春风”。但对照纳税服务现代化的要求，纳税服务实践仍存在差距，笔者认为其原因之一就是治理理念没得到深入的贯彻，致使制度、机制上的欠缺，及措施手段上的不足。

（一）实践中的困惑

1．纳税服务工作压力越来越大。随着纳税服务工作地位的突显，纳税服务工作内容也越来越多，压力越来越大，基层疲于应付。纳税服务似乎是个时髦的框，什么都往里头装。但纳税服务是否真该“无止境”，很多同志抱有疑问。如果有“止境”，那么边界应该在哪里？纳税人的合理需求如何判断，哪些服务是必需的？服务做到什么程度才是正当的？当前没有统一的标准和答案。对各地税务机关百家争鸣式的探索与实践，哪些方式与方法是真正有效的、可移植的，还需谨慎判断。纳税服务涉及税收全员全程全方位，但如何将职责有效落实到位，避免推诿扯皮，还缺乏刚性的依据。

2．纳税人满意度水平还不够高。与税务机关高度重视与关注还不够成比例的是纳税人的满意度水平还不是很高，在一些问题上反映还比较突出。现阶段我国纳税人希望便捷、及时、准确地知道自己应该适用的税收政策，然后高效、便捷地缴税，这一需求最为突出。①潘雷驰：《纳税服务—广州国税模式解析》，北京：经济科学出版社,2011年版,第27页。但现实中，税法、税制离便于遵从的“良法”、“良制”尚有距离。税务咨询解答不一，报表填写烦琐，资料报送繁杂，信息系统功能不够强大等老问题，还没很好有效解决。2010年、2012年全国纳税人满意度调查，35个省会城市国税系统总体评价得分分别为74.90分和78.36分；34个省会城市地税系统总体评价得分分别为77.52分和79.15分，还有较大的提升空间。有近70%的国、地税纳税人均认为税务部门需要加强和改进的首要工作是提高办税效率。纳税人诉求较强烈的问题还有加强纳税人投诉、举报的处理及提高行政处罚的公正性、透明性，保障纳税人的知情权等。②数据来源：《国家税务总局关于2012年纳税人满意度调查结果的通报》（国税发〔2012〕104号）。

（二）原因分析

1．权利义务体系不完善致使政府有限性易被突破。治理要求政府是服务的政府，但同时要求政府是有限的政府。政府与公民要各自在法定的框架内履行好权利义务，实现“共治”，社会才能有序运行。税务机关行政资源有限，纳税服务不能是无边界的。纳税服务的实质就是保障纳税人的权利得到实现，纳税人的权利决定了纳税服务的全部内容，也决定了所提供各种服务的程度，从而决定了纳税服务的边界。①潘雷驰：《纳税服务—广州国税模式解析》，北京：经济科学出版社,2011年版，第31页。因此，应该有明确的纳税人权利与义务法律规范，清晰界定哪些服务是税务机关应该提供的，哪些义务是纳税人自身要履行的。但在现实中，权利义务的边界还不够清晰。宪法只确定了公民有依法纳税的义务，对享有的权利没有规定。《税收征管法》对纳税人权利义务的规定是零散的，同时也未对应明确税务机关应履行的义务与责任。《纳税人权利与义务的公告》对纳税人基本权利的界定也并不完整，且缺失制度保障。在法无明确界定的情况下，各地基于自己对纳税服务的理解进行着各自的演绎，形成纳税服务内容不一、标准不一、流程不一的局面。有时为了满足政绩或宣传的需要，甚至过度服务、无效服务。有的在纳税人申报等纳税人应履行的义务上耗散了大量的资源，在税务机关应该履行的职责上却可能因缺乏必要的资源支持而未能充分提供。

2．岗责体系缺失引发责任难到位。治理以责任为牵引。纳税服务涉及税收工作全员全程全方位。纳税服务工作是中心工作，但是没有见过哪个中心离开其他部门的支持就不能正常工作，而其他非中心部门离开纳税服务这个中心部门却能自如运转。②潘雷驰：《纳税服务—广州国税模式解析》，北京：经济科学出版社,2011年版，第310页。当前，纳税服务还未形成一套科学、规范、系统、明确的纳税服务岗责体系，来将纳税服务职责具体明确到税收工作的每个岗位上。因此，纳税服务常被狭隘地认为是纳税服务部门的事。顶层设计有时缺乏从战略的角度整体谋划纳税服务工作，而是从完成部门职责角度布置纳税服务事宜。涉及其他部门的业务，要么因非纳税服务部门职责而无法明确该业务中的纳税服务责任，致使服务缺位。要么由纳税服务部门予以明确，到基层却容易引发推诿扯皮。因为上级下发的纳税服务工作常要由对口的下级纳税服务部门来承接。当需要其他部门全方位的配合和支持时，作为同级的纳税服务部门很难进行有效的协调，结果常常是推诿扯皮、责任难到位。同时，由于纳税服务缺乏岗位服务标准规范，就算服务责任到岗，服务是否真正做到位也无法衡量。

3．相关机制欠缺影响有效回应。一是常态化需求征集机制欠缺。很大部分纳税服务是税务机关凭着主观的判断提供的，没有吸纳纳税人的广泛参与，没有常态化的征求纳税人需求的机制。一些需求的征集方式呈“运动化”的态势。比如应党的群众路线教育实践活动需要，各级都召开座谈会，向纳税人征集意见，平时常态化的通道却不太畅通。这种“运动化”的需求征集方式效果有待考量。纳税人敢不敢讲真话是一方面的问题，纳税人愿不愿参加也是个问题，如果是被摊派来的，就又是一次的“被服务”。二是问题解决机制欠缺。纳税人提出的问题涉及税收工作的方方面面，常需要跨层级、跨部门协调解决。但现实中，缺乏常态化的问题协调解决机制。问题的解决常依托的是领导的关注。领导重视的问题，容易得到解决。领导没有关注到的问题，就会石沉大海。把问题的解决依托于人的关注而不是靠制度，其成效就差，就不可预期。

4．服务观念偏差影响服务落地。一个有形的制度安排，如果没有相应的无形制度与之匹配，也就不能有效发挥作用。③王飞，蔡建勋：《纳税服务理论研究》，上海：上海人民出版社，2007年版，第150页。好的服务制度若缺乏好的观念去落实，就会空悬。当前，部分税务人员观念上还未实现管理向服务的转变。管着纳税人的特权思想还未彻底清除，没有真正树立征纳双方法律地位平等的法治理念。一部分税务人员还抱着老观念看待纳税人，认为纳税人天然具有偷逃税的冲动，认为严加管理才是硬道理。对于简化审批、简便流程等方便纳税人的举措持不同的意见，不敢放、不敢简，甚至态度冷淡、方式简单、错误执法，对纳税人合法权益造成侵害，税务系统内部纳税服务文化还未真正成熟。

5．参与透明的不足加大对服务的刚性需求。“各国民应当完纳的赋税，须是确定的，不得随意变更。完纳的日期，完纳的方法，完纳的额数，皆当让一切纳税者及其他的人，一一清楚明白。”①亚当·斯密著，郭大力、王亚南译：《国富论（下）》，北京：译林出版社，2011年版，第361页。税收确定,才能让纳税人明白纳税,自觉履行纳税义务。但目前完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系还未具备，纳税服务现代化的基础还不够牢固。究其原因，参与、透明的不足是个重要的因素。在税收政策规定制定的过程中，纳税人、基层税务机关的参与无法有效保证，部分税收政策规定联系实际不够紧密，确定性上也不够严密，降低了纳税人的认同度，也带来了执行中的一系列问题。政策制定、执行过程中透明度不高，影响了纳税人及时、正确的理解，制约了纳税人的自我遵从，增加了对纳税服务的刚性需求。

6．信息化措施手段不高制约服务效率。信息化承载着让纳税人足不出户就能办税的重任，但目前纳税服务信息化程度与水平还有待提高。网上办税服务厅功能还不够强大，很多涉税事项还无法实现网上办理，还无法满足纳税人的合理需要。同时，由于网上办税服务厅普遍存在应用系统整合性较差、系统不稳定、网络速度慢等问题，给纳税人办税带来很多困扰。网上办税在没能很好满足纳税人需求的情况下，自身又产生新的问题。

四、治理价值视角下推进纳税服务现代化的思考

笔者认为，治理视野下纳税服务现代化的路径应该是：遵循征纳双方法律地位平等的服务理念，坚持以法律法规为依据，以信息化为依托，以纳税人合理需求为导向，以依法行政为基础，深入实施纳税服务标准化模式下的细分策略。具体应当做到：一是清晰职能定位，还权还责于纳税人；二是拓宽服务诉求渠道，建立诉求快速响应机制，高效回应纳税人诉求；三是税务行政权力公开透明，法治观念贯穿始终，纳税人权利得到很好维护；四是纳税服务职责清晰，税务人员勇于负责，各自履行好本职岗责，纳税服务工作有序运转；五是税收政策、法律法规的出台广泛吸纳纳税人参与，其合法性得到纳税人广泛认同；六是运用以信息化主导的多元化手段工具，提高服务效率。

（一）突出法治回应，加强核心体系建设

1．完善权利义务法律体系，明确服务边界。税务机关提供的纳税服务以纳税人的权利为边界。属于纳税人权利范围的服务事项，税务机关要做好做实。此外的纳税服务诉求，由纳税人通过向中介机构有偿购买实现。因此，完善权利义务法律体系是关键。可借鉴美、英、法等发达国家经验，把保护纳税人权益内容写入宪法。加快制定税收基本法，以征纳双方的权利义务为调整范围，为税收征纳关系中的基本问题提供明确的法律支撑。修改《税收征管法》，充分吸纳《纳税人权利和义务公告》的合理内容，进一步完善、明确并系统表述征纳双方的权利义务。明确纳税服务的地位、作用和原则，围绕保障纳税人的权利明确税务机关具体的义务。同时对纳税人履行义务的能力也要有所要求，恢复办税员必须持证上岗的做法，提高纳税人的“自治”能力，减轻纳税服务压力。在此基础上，顶层精心设计好纳税服务战略规划，分轻重缓急，稳步扎实推进。

2.完善机制,提升回应能力。建立常态的畅通的纳税服务需求征集机制，架设与纳税人沟通的桥梁，精准把握纳税人的诉求。制订常态化的企业走访方案和调研提纲，听取企业意见和建议，把握重点难点问题。建立常态化的企业涉税事项协调会议制度和涉税诉求快速响应机制，协调各部门研究“会诊”，强化对解决问题政策、业务、技术上的支撑，实现对纳税人共性需求的集中分析处理，快速回应纳税人的诉求。抓好税收政策热点问题确定性发布，定期收集整理纳税人关注的热点问题，经咨询专家委员会审核确认后，主动公开发布，满足纳税人及时准确掌握政策的需求。

3．规范执法,保障纳税人权益。法治是治国理政的基本方式，要把依法行政作为基本准则贯穿税收工作始终。继续公布行政审批权“清单”，梳理、公开办理每一项税收业务的政策依据、制度规定、所需资料、办理流程、服务标准，方便纳税人办税与监督。继续精简税务机关入户检查，避免对纳税人正常经营活动的干扰。加强对自由裁量权的规范，引入柔性执法观念与方法，引导干部正确使用手中权力。做好备案类审批事项的管理，促进后续管理精细化。落实好纳税服务投诉管理办法，切实维护纳税人合法权益。

数据模型优点在与对数据的转化能力，其可以资本成本决策工作人员输入的数据，自动的将数据具体化，通过与CAD图纸设计的有效结合，将数据转化为具体的模型，如图一所示，这样通过技术来实现数据模型的建立，很大程度的解决了上文提出的设计图纸精准度较低的问题。这样实现了对造价数据的有效转换，可以帮助资本成本决策工作人员对造价数据进行有效的分析，同时也缩短了工作时间，在提高资本成本决策工作效率的同时，达到了提高图纸精准度的目的。

（二）突出责任,加强组织体系建设

1．明确岗位职责。树立大服务观念，将纳税服务职能明确到每个岗位上，与税收征管岗责体系相融合，将纳税服务寓于税收执法之中，明确服务内容、服务标准、岗位责任和行为准则等，实现一岗两责，确保将纳税服务和税收征管工作同步落实到岗、到人。理顺上下、左右机构间的职能职责，确保各级机关和各部门的权力、义务、责任清晰，避免职能交叉、职责不清。顶层布置谋划纳税服务工作要加强方案的跨部门筹划和设计，必要时实施项目管理，从源头上解决基层对接推诿扯皮的问题，实现上下联动、左右呼应、协调一致抓好纳税服务工作落实。

2．完善考核机制。制订完善纳税服务质量标准体系，对服务项目、服务形式、服务时限等内容做出制度化、标准化的安排，使纳税服务有章可循，有规可考。2014年8月，国家税务总局印发了《全国县级税务机关纳税服务规范》，并将于2014年10月1日起试运行。这为纳税服务的规范化打下了良好的基础。随着试运行的推进，还将总结经验，进一步升级规范。要以规范为标准，建立以工作业绩、服务能力、合作精神等为主要内容的科学的绩效考核指标体系，实行纳税人评价为主，内部考评和社会评价相结合的客观的评价机制，并形成有效的考评结果使用机制，督促税务机关及其工作人员提高服务意识和能力，更好地为纳税人提供优质高效的服务。

3．加强思想引导。坚持服务法定理念，提供纳税服务是税务机关的法定行政职责，是税务机关不可规避的义务，接受纳税服务是纳税人的权利。强调法治公平理念，保障税企双方法律地位平等。打破定势思维，引入无过错推定理念，相信大部分纳税人都是守法经营者，都是诚信纳税者。树立合作遵从理念，转变管理主导型思维模式，倡导税企合作、优质服务。切实站在方便纳税人角度进行思考，敢于开拓创新，形成成熟的纳税服务文化。

（三）突出参与透明，加强税法税制体系建设

2．确保政策透明。在政策发布阶段，落实政策同步出台、同步发布、同步宣传“三同步”机制，使纳税人和基层及时、准确了解政策。在推进和实施阶段，扩大政策公开的内容和方式，以公开为原则，以不公开为例外，利用税务网站、“12366”纳税服务热线、新闻媒体和微博、微信等新兴媒体，加强宣传和解读，确保各方充分了解和理解政策的意图、思路，准确掌握政策的内容实质，提高自我遵从能力。

（四）突出效率，加强信息体系建设

1．整合办税系统。整合网上办税平台涉税业务及涉税软件，对现有网上申报、网上抄报税、网上认证、网络发票、发票流向查询、普通发票代开申请、出口退税网上预申报、海关专用缴款书传输等子系统进行整合。同时，实现纳税人端涉税软件的同步整合，切实打造一个功能完备、用户体验好、安全稳定的网上办税平台。进一步加强网络硬件建设和运维管理，确保系统之间联系畅通，系统故障快速恢复，为网上办税提供稳定高效的运行环境。

2．构建多元平台。大力推进网上办税、自助办税、掌上办税，构建多元化纳税服务平台。拓展网上办税平台的核心业务，逐步实现网上申报认证、发票购销、文书审批等功能，直至实现所有涉税事项都能网上办理。拓展自助办税终端的服务功能和应用范围。开发完善掌上办税厅，促进移动办税终端的全面应用。如利用手机微信等方式进行涉税信息查询、定制涉税事项提醒、涉税事项办理进度查询、大厅流量提示等，让纳税人办税从“足不出户”上升到“随时随地”。①朱俊福：《让信息技术为税收现代化插上腾飞的翅膀》，《中国税务报》，2014年04月28日。

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[4]王飞，蔡建勋.纳税服务理论研究[M].上海：上海人民出版社，2007.

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[6]朱俊福.让信息技术为税收现代化插上腾飞的翅膀[N].中国税务报，2014-04-28.

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[8]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.吴爱明,夏宏图,译.北京：中国人民大学出版社，2001．

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（责任编辑：盛桢）

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