平顶山市档案法制建设调研报告

近年来，平顶山市各级档案行政管理部门坚持以学习宣传、贯彻执行《档案法》和《河南省档案管理条例》为主线，以落实档案行政执法责任制为重点，以档案普法为载体，以档案行政执法检查为依托，依法严格履行职责，不断加强档案法制建设，积极推进依法行政和依法治档进程，有力地推动了全市档案事业发展。

1 基本情况

平顶山市档案工作自1957年建市以来，在历任领导重视与支持下，经过几代档案工作者辛勤努力，已基本建成以市、县两级国家综合档案馆为主体，以机关、科研事业单位、企业档案室为基础的档案事业管理体系。全市现有国家综合档案馆11个（其中市级馆1个，县级馆10个），馆舍总面积15680平方米，馆藏档案近43万卷（册、件），年均向社会各界提供利用档案资料1.6万卷（册、件）、0.7万多人次；专业档案馆4个（城建档案馆、平高集团档案馆、市公安局档案馆、市房地产档案馆）；机关、企事业立档单位1327个，配备专兼职档案工作人员2847名。

市县两级档案行政管理部门均组建了法规机构，配备了档案法制工作人员，负责对档案法制工作进行统筹规划、组织协调和监督指导。目前，全市已有43名档案行政执法人员经过培训考核，取得了市政府颁发的《河南省行政执法监督证》和《河南省行政执法证》，全市档案行政执法监督网络体系已初步形成。

2 主要做法及成效

完善档案法规体系和规范制度，保障档案事业健康发展。近年来，根据档案法律法规，市委、市政府先后出台了《平顶山市档案管理办法》、《关于进一步加强新时期档案工作的意见》、《平顶山市重大活动档案管理办法》和《平顶山市档案事业绩效考评办法》，为我市档案工作的全面发展提供了制度保障。为规范档案行政执法行为，市档案局推行档案行政执法责任制，每年都与市政府签订“依法行政责任目标”，先后制定实施了行政执法岗位责任制、行政执法标准、行政处罚裁量权、行政许可、行政执法过错责任追究等项配套制度，完善了档案行政执法监督机制，规范了档案行政执法行为。

坚持开展档案普法宣传，增强社会档案意识和法制观念。市、县两级档案局每年都结合《档案法》颁布实施纪念日、“12·4”全国法制宣传日及6月9日“国际档案日”，采取多种形式进行档案法制宣传。一是现场宣传。组织有关单位制作档案法律法规宣传展板，开展集中宣传活动。发放宣传材料，悬挂横幅，设立咨询台，讲解档案知识，解答市民咨询。近3年，市档案局开展大型现场宣传活动4次，发放宣传材料5000多份。二是新闻媒体宣传。在纪念《档案法》颁布宣传月活动中，分管档案工作的市领导在《平顶山日报》发表署名文章，市电视台播出电视专题访谈节目，利用报刊、电视等新闻媒体宣传档案工作。汝州市档案局拍摄制作两集档案专题片《默默兰台情》，在汝州电视台播出。通过大量视频资料及图片，以纪实的手法、独特的视角，向人们展现了汝州市档案工作取得的成绩及档案工作者默默无闻、无私奉献精神，也将养在深闺的档案资源推向公共视野，吸引社会关注，让人们熟悉档案，走进档案，利用档案，充分发挥档案价值。三是信息网络宣传。利用平顶山档案信息网、档案QQ群、短信等信息网络渠道，开展档案法制宣传。市档案局积极创新宣传方式，建立“档案QQ群”，打造便捷的信息宣传交流平台。借助短信发送，向全市“四大班子”领导，市直机关、企事业单位负责同志及档案工作人员群发短信，呼吁关注档案工作，支持档案工作。四是召开座谈会。组织有关单位召开档案法制工作座谈会，总结交流档案法制宣传工作经验，研讨进一步贯彻实施《档案法》的意见。五是开展竞赛活动。在纪念《档案法》颁布20周年活动中，举办全市档案系统演讲比赛；为深入普及档案法制知识，举办了“平顶山高速杯”档案法制知识有奖竞赛活动，收到竞赛答题卡5430份，先后有300家单位5000多人参与竞赛活动。六是举办专题宣传。以“档案在你身边”为主题，举办了“国际档案日”宣传展览，展览作品39幅，重点宣传《档案管理违法违纪行为处分规定》；组织参加“档案在你身边”征文活动，收到作品22篇。报送作品贴近档案工作和实际生活，内容丰富，真实生动。通过宣传活动，全市社会档案法制意识得到进一步提高。

开展档案行政执法检查，加大档案行政执法力度。市县两级档案局每年都坚持开展档案行政执法检查或专项检查，执法检查面年均达到40%以上。在执法形式上，一是与人大、政协、政府法制办等部门联合执法检查；二是档案行政管理部门独立执法；三是县区交流异地执法。在执法内容上，过去较多地采用对档案工作全面检查，依法查处违法事件和违法行为，维护档案完整与安全；近两年，我们尝试开展有针对性的检查。每年确定一个主题，抓住制约档案事业发展的突出问题，进行有针对性的行政执法监督检查。在检查过程中，做到依法行政，亮证执法，严格按照“亮证告知、听取汇报、实地查看、集中评议、反馈意见”的程序进行，循序渐进，有始有终。对于限期整改的单位，到期按照标准进行认真复查，使检查起到事半功倍的效果。两年来，市档案局先后对60个单位进行了执法监督检查，下达《责令限期改正通知书》25份，处理涉档事件10起，切实为全市档案事业健康发展提供了法制保障。

强化档案法制教育培训，提高业务素质和执法水平。一是开展经常性的法制教育活动。定期组织全体人员学习档案法律法规及行政处罚知识。二是举办全市档案行政执法人员培训班。组织各县（市、区）档案局分管档案法制工作的局长、法制机构负责人及行政执法人员，开展行政执法专题培训。采取集中授课、模拟执法演练与业务座谈研讨相结合方式，使每个学员在学习理论知识同时，还在专家指导下实地进行档案行政执法实际操作，针对性强，培训效果显著。三是举办档案法制讲座。市档案局先后举办了党政领导干部档案法制讲座和全市档案行政处罚知识讲座，对档案干部进行档案法律法规及档案行政执法监督知识培训。四是开设特色大讲堂。对全局干部进行档案业务知识和法律法规培训。特色大讲堂已举办5期，有效提升了全局干部的业务素质和法制意识。2010年以来，市档案局共举办各类档案法制学习培训16期，学习培训人数累计达600余人次。各县（市、区）档案局每年也都进行形式多样的业务培训，有效提升了档案干部队伍的执法水平。

认真开展档案法制规范化工作，促进档案行政管理规范化。近年来，按照市政府办公室、市政府法制办、市委编办等有关要求，梳理了档案行政执法依据，上报档案执收执罚工作情况，对行政审批项目和规范性文件进行清理，完成档案部门制发规范性文件审查备案工作。据统计，市档案局具有具体行政执法职权共13项，其中行政确认2项，行政许可1项，非行政许可1项，行政处罚5项，其他具体行政执法职权4项。近期，又对2008年9月以来的规范性文件进行清理，共清理规范性文件8份，清理意见为保留。这些工作的开展，进一步促进档案行政管理规范化。

档案法制建设的有效推进，为全市档案事业的健康发展提供了有力保障。近年来，全市档案部门不断加强档案资源体系、利用体系和安全体系建设，创新服务举措，提升服务能力，实现了重点工作的新突破和整体工作的新提升。档案工作环境不断优化。市委调整成立了全市档案工作小组，市委、市政府两办出台了《关于进一步加强新时期档案工作的意见》，各县（市、区）也先后成立了档案工作领导小组。党委、政府领导和部门的领导对档案工作更加重视和支持，市、县两级档案事业费明显增长。档案资源建设取得新成效。档案资源整合力度不断加大，接收进馆档案近4万卷，馆藏结构日趋合理。档案基础业务建设和服务能力有效提升。先后创建国家二级档案馆5个，国家三级档案馆1个。档案规范化管理认证工作成效显著，全市“档案管理最佳系统”已达23个。档案部门服务领域不断拓宽，档案利用服务扎实开展。档案信息化建设取得新突破。市档案局建成了重要档案数据库和局域网，初步实现了重要档案的数字化利用、查阅，各县（市、区）档案信息化建设也快速推进，全市已创建3个全省档案信息化建设示范单位。

3 存在问题

近年来，我市在档案法制建设中虽然取得了一定成绩，但也存在着一些困难和问题，主要有四个方面：

一是社会档案意识和档案法制观念较为淡薄。档案普法宣传工作尚未完全到位，社会对档案法律法规还缺少足够了解和认识，少数单位领导对《档案法》、《河南省档案管理条例》和档案工作重要性认识不足；一些单位档案员更换频繁，高技术管理人才缺乏；有的单位至今依然存在档案基础设施简陋，档案管理制度不健全，档案没有完全集中统一管理等问题。

二是档案业务指导工作没有体现行政监督职能。《档案法》所确定的“各级档案行政管理主体”不能得到保障，削弱了档案行政管理监督和指导职能。地方各级档案行政管理部门多为事业主体，业务指导人员在档案业务指导工作中，往往侧重于按照业务标准规范进行指导服务，而忽视行政监督职能。从一定程度上说，服务和监督是一对矛盾。业务指导既是服务，更是监督。在工作实践中，应充分发挥行政监督职能。

三是档案行政执法处罚对象多为法人，造成处罚措施难以落实。在档案执法检查中，处罚对象大部分为机关、企事业单位，很少一部分为个人。而对机关、企事业单位的处罚措施，往往难以实施。这种客观情况的存在，造成了对机关、企事业单位的处罚“落空”。

四是《档案法》中缺乏档案执法强制措施，执法活动中难以固定证据。《档案法》、《河南省档案管理条例》中，均缺乏档案执法强制措施，执法活动顺利进行缺乏保障。一是在档案执法实践中，执法对象一旦拒不配合，执法活动将难以进行；二是面对档案违法行为，执法人员固定证据存在巨大难度。

五是《档案管理违法违纪行为处分规定》缺乏联动机制。《档案管理违法违纪行为处分规定》的出台为档案行政执法提供了有力保障，但在具体的执法实践中，对《规定》的运用不够成熟，与监察、人社部门联动机制没有建立。

六是在事业单位分类改革中，“局馆合一”的档案行政管理部门，若被划为事业单位，将丧失执法主体资格。

4 解决对策

（一）建议对《档案法》和《河南省档案管理条例》进行修订。为了依法解决档案行政执法难的问题，依法保障档案事业科学发展，应对《档案法》和《河南省档案管理条例》进行修订，修订工作应注重增强行政执法的执行力和可操作性，对《档案法》第24条和《条例》第32条设定的惩戒性条目，均应赋予档案行政管理部门行政处罚权。

（二）业务指导工作要突显行政监督职能。业务指导人员在档案业务指导工作中，要发挥档案行政监督职能，寓行政监督于业务指导中。这样在一定程度上实现了档案行政监督前移，实际上也强化了档案管理部门行政监督职能。

（三）建议全省每年进行统一执法活动，试行地区间交流执法。

（四）进一步加大档案普法宣传力度。坚持普法宣传与依法治档相结合，发挥档案普法宣传的基础作用，不断增强社会档案意识和法制观念，为档案管理和严肃执法营造良好的社会氛围。

（五）进一步加强档案法制培训。通过多种形式，对档案干部队伍进行档案行政执法监督相关知识及执法实践操作培训，提升档案干部队伍的业务素质和执法水平。

（作者单位：平顶山市档案局 来稿日期：2013-12-20）