高扬起依法治档的风帆乘势向前

秦玉学

我在辉县市档案局工作已经12个年头了。十多年来，感触最多、感受最深的莫过于档案行政执法工作。那么，在档案执法方面具体有哪些体会呢？

一

正确的思路和决策，往往是由问题“倒逼”出来的，只要时时留心，事事用心，处处操心，“办法总比困难多，出路总比关口多”。2002年5月，组织上任命我担任档案局负责人，走进档案局办公室，仿佛回到了上世纪七十年代，冷清、阴暗、破旧的环境和设备，使我心里一沉。后来几天的接触和了解，暴露的问题比我想象的还要严重，集中表现在四个不适应：一是档案工作已经连续几年在新乡市排位垫底，与全市大发展、大建设的格局极不适应。二是基层基础工作薄弱，乡镇占三分之二，市直近一半单位档案工作几乎无人管理，与区域经济发展水平和实力极不适应。三是档案经费捉襟见肘，入不敷出，与档案工作的任务和需求极不适应。四是档案人的精神面貌消沉，与机关干部的素质和形象极不适应。面对困局，我既不能埋怨，也不能退缩。既不能零敲碎打，东拼西凑，也不能束手无策。只有冷静思考、沉着应对，力求发现并紧紧抓住能够牵一发而动全身的关键环节，实施重点突破，实现整体推进。这时，市里组织的一次普法考试，使我灵机一动，茅塞顿开。对档案部门而言，《档案法》、《档案法实施办法》、《河南省档案管理条例》先后颁布实施，“有法可依，有法必依”已基本完备。作为基层单位，就是要主动地、自觉地做到“执法必严，违法必究”，逐步把档案管理纳入“依法行政，依法治档”的轨道。手中有了利器，心里才有底气；脚下有了根基，腰杆才能挺起。唯有如此，档案工作才能破茧而生，档案困局才能迎刃而解，档案事业才能春意盎然，生机勃勃。从中，我叫响了一句话：“高扬起依法行政、依法治档的风帆，乘势向前。”

二

“思路决定行动，落实重于认识”。一切筹划和招数必须接受实践的验证，并在实践中锻炼和完善。 十多年来，我主要做了以下几点：一是学习。从我做起，并组织全体人员认真、全面、系统地学习了档案法律法规和行政执法相关法规，用法律知识武装全体人员的头脑。二是辩论。就“该不该”、“能不能”、“用不用”开展依法行政、依法治档进行研讨，释疑解惑，统一思想认识。三是准备。多次赴省进京，向主管部门、业务部门请教，与法制办、监察局、法院等部门协调接洽，率先制作较为完备的行政法律文书，配备统一服装，聘请法律顾问，成立档案行政执法领导小组，为档案执法人员统一制作胸牌，刻制印章。四是宣传。利用电视、报纸等新闻媒体对档案法律法规的主要条款进行深入细致的宣传，全市乡局级以上领导每人赠送一本学习手册，多次参与展板展示。五是协调。人大明确了归口科室，市法制办对制作的法律文书给予了确认，监察局明确一名人员对口接收档案案卷。六是演习。由三名档案执法人员携带摄像机，严格按程序对一个单位进行了行政执法。一开始，该单位办公室人员抵触情绪很大，执法人员依据现场查证情况，对照有关条款，经执法领导小组批准，给该单位下达了责令限期整改通知书。随即该单位主要领导与我们联系，在致歉的同时，表示一定按要求整改到位。以此为例，我们在内部又进行了检查剖析，达到了鼓舞士气，学习提高的目的。七是操练。十多年来，我们每年都要组织一次大的行政执法活动，每次分几个组，各组配一辆车、一台摄像机，严格按程序执法，当面亮证，现场取证，结论依法送达，执法结果通过新闻媒体公示。共下达责令限期整改通知书60份，警示性谈话5个单位，引起了积极的社会反响。

三

“一石激起千层浪”，档案行政执法带来的效应就像长藤结瓜一样，既是整体的、关联的，又是客观的、生动的。一是提升了对档案工作的重视程度。多年来，市委、市政府对档案工作都非常重视，对档案部门的需求，只要是涉及档案法规有可能造成责任事故的，几乎是有求必应。主要领导每年都要听取档案部门的工作汇报，分管领导上任伊始都要到档案部门视察慰问。对年度档案工作先进单位和先进工作者，由市委、市政府发文进行表彰，对完不成任务的落后单位，由市委办发文进行通报。在我市“创业杯”综合考评时，档案工作列入内容之一。市委、市政府先后下发了《关于接收和征集档案资料的意见》、《关于建立名人档案库的决定》、《关于档案工作目标管理责任制考核奖惩办法》等一系列文件。为解决馆库容量不足问题，市委常委会进行了研究，拨付了专项经费，购置了密集架，整修了馆库面貌。档案事业费列入了财政预算，基本能够保障正常业务支出。有几个现象很能说明问题，以前档案局人员下基层，只是档案员接待，现在一般都由分管领导陪同；以前个别单位饭也吃不上，现在大都是盛情挽留；以前档案部门下达的指导性意见如石沉大海，现在各单位都能主动联系，及时落实。对责令限期整改通知书中列出的问题，都能够及时整改到位，并以乡镇党委、政府和单位主要领导名义反馈整改情况。二是推动了档案工作跨越式发展。我提出了档案工作在新世纪、新阶段，要努力实现三个转变。即：由封闭型向开放型转变，主动融入全市经济和社会发展的“大合唱”；由弱势部门逐步向优势群体转变，依靠法律法规的支撑提升档案工作地位；由传统思维向创新理念转变，紧跟时代步伐，着眼与时俱进。围绕这三个转变，我确立了“三个三”的工作目标。“第一个三”是用三年时间打基础，“第二个三”是再用三年时间巩固提高，“第三个三”是三年内全面上台阶、上水平。截至目前，以“三个转变”为引擎，“三个三”工作目标高标准圆满完成，综合实力升级到了新版本。档案工作连年受到新乡市局的表彰，档案馆荣获“国家二级档案馆”称号。三是支持了档案工作发展领域的创新。全面系统规范地实施了“名人档案库”建设项目，市委、市政府专题下发了文件，对征集范围、对象确定、组织程序等作出明确规定，已建立并接收进馆名人档案3宗。开展了集中整理归档，每年春节过后至4月底，全市各乡镇、各单位分期分批集中到档案局整理上年应归档文件，统一标准，统一质量，统一进度，每年完成并发放合格证率都在95%以上。启动了“纵横天下辉县人”档案名录，“城建档案一体化管理”等。当初我提出这些构想时，多数老同志认为根本不可能兑现，现在不仅没有“跳水”，而且进展得非常顺利。四是激发了档案人员干事创业的信心和热情。十多年来，辉县市档案人的底气足了，胆气壮了，心气顺了。由“逼着干、推着干、求着干”变为“主动干、比着干、积极干”。辉县市档案局在岗人员只有8名，每年承担的任务都在15项以上。档案馆馆藏的4万多卷永久档案，全部更新了装具，粘贴了标签，整齐划一。每年接收的4000左右卷档案也都要整理一遍，工作量是以前的数十倍。全局上下呈现出一片风正气爽、昂扬向上的可喜风貌。

四

“实践出真知”，实践是最好的教材。一些认识上的盲区、误区，思辨上的分歧、争论都可能在实践活动这个大课堂上找到答案。在档案行政执法过程中，为避免走弯路、走岔道，我认为，应正确认识和把握好四个关系：一是正确认识和把握“有用论”和“无用论”的关系。毋庸讳言，现行档案法规确实需要硬化责任追究条款，强化刚性约束力，但若就此而认为档案法规软弱无用，显然是不科学、不客观的。我的认知是：档案法规调整的对象和范围，主要是党政机关、事业单位及其工作人员，针对性、操作性都很强。从实际效果看，不仅管用，而且适用。现在普遍的问题，不是有用无用，而是用与不用，敢不敢用，会不会用的问题。二是正确认识和把握行政执法和业务指导的关系。二者存在着相辅相成，互为促进的内在联系，同时又有着泾渭分明，截然不同的区别。主要包括：内容不同。档案行政执法是狭义的，有着严格的界定，无论是内涵还是外延都不能随意扩大或缩小，而业务指导相对较为宽泛，裁量幅度比较自由。方式不同。档案行政执法是以事实为依据，以法律为准绳，必须证据确凿，中规中矩；而业务指导依据的是文件、指示等，注重的是阶段性、时效性。手段不同。档案行政执法运用的是处罚惩戒，具有刚性约束力；而业务指导讲究的是责任和义务，运用的是考核督促，具有协商性、可变性。性质不同。档案行政执法查处的是违法违规的严重问题；而业务指导批评纠正的是不符合规范的一般问题。三是正确认识和把握教育引导与处罚惩戒的关系。十多年来，我始终坚持以警示、引导、整改为主，在“尺度”的把握上，我的主观愿望是：尽可能不处罚一个人，而影响一大群。四是正确认识和把握执法主体与协助配合的关系。我始终坚持档案局是档案行政执法的主体，档案执法人员是直接施行者，任何单位和个人不得越权越位，包办代替。同时，又要自觉接受人大监督，接受政府法制部门指导，严格按程序向相关部门移送案件，利用一切可以利用的力量赢得广泛支持，营造良好环境。

（作者单位：河南省辉县市档案局 来稿日期：2013-12-18）