论档案行政裁决

陈忠海，吴雁平

摘 要：档案行政裁决属于档案行政司法行为。了解档案行政裁决的特征、种类、原则，构建档案行政裁决的运行机制，既是档案工作法制化建设的需要，也是依法治档的重要内容之一。

关键词：档案行政裁决；档案行政司法；档案行政管理

Abstract：Archival administrative adjudication is one of archival administrative justice action. It is not only the need of legal construction of archival work，but also an important part of rule archive by law that to know the traits，types，principle of archival administrative adjudication and to structure the operational mechanism of archival administrative adjudication.

Keywords：Archival administrative adjudication；Archival administrative justice；Administrative management for archives；

行政裁决属于行政司法行为。随着经济发展、社会进步和档案法制建设进程加快，档案行政裁决已经出现在我们日常的档案行政管理工作之中，成为我们必须面对的一项重要工作内容。由于档案行政管理机关对档案行政裁决的实践不多，因而大多数档案工作者对其了解不多，相关的理论研究成果也十分稀少。

1 档案行政裁决的概念

关于档案行政裁决的概念，档案学术界与实务界尚无界定。法学界学者胡建淼、吴恩玉曾作出过一般性概括。[1]笔者依据现有的研究成果，认为档案行政裁决是指档案行政主体依照法律授权，以中间人的身份对平等主体之间发生的、与档案行政管理活动密切相关的、特定的档案民事纠纷进行审查并作出裁决的具体档案行政行为。

2 档案行政裁决的特征

（一）档案行政裁决的主体是法律法规授权的行政机关。杨红卫认为，民事法律主体因发生争议而导致的民事纠纷的解决，一般以人民法院裁决为原则，只有经法律明确授权的行政机关，才能成为行政裁决的主体。[2]这就是说，并不是任意一个行政机关都可以成为行政裁决的主体。就档案行政裁决而言，只有对档案行政管理事务有管理职权的档案行政管理机关，经相关法律法规明确授权，才能成为档案行政裁决的主体。在档案法律法规中，由于对档案侵权纠纷和权属纠纷没有明确规定，因此，档案行政管理机关是否档案行政裁决的主体，目前尚存法律缺失。在具体档案行政执法实践中，若出现这种情况，只能“通过政府部门进行指定管辖”给予解决，这说明《档案法》的具体规定已经落后于档案行政执法的实践。[3]

（二）档案行政裁决的档案民事纠纷与档案行政管理有关。当事人之间发生了与档案行政管理活动密切相关的档案民事纠纷，是档案行政裁决的前提。虽然档案行政管理机关通过政府部门指定管辖可以获得对档案民事纠纷的裁决权，但“并非所有的民事权益都可以作为行政裁决的对象”。[4]只有在民事纠纷与档案行政管理密切相关，即该民事纠纷属于档案行政管理范畴的情况下，档案行政管理机关才能对该民事纠纷进行裁决。从档案这一特殊领域来讲，判别是否与档案行政事务（或档案行政管理活动）有密切关系的标准，我们认为，主要应有三个方面：一是是否属于档案行政管理部门的监督范畴；二是涉及的档案事务是否关系国家利益和社会公共秩序；三是档案是否属于对国家和社会具有保存价值或应当保密的。[5]

（三）档案行政裁决是一种具体的档案行政行为。档案行政管理机关依照法律法规的授权或通过政府指定管辖的方式针对档案民事纠纷进行裁决，是对已经发生的档案民事纠纷依其法定职权作出的法律结论。这种档案行政裁决具有具体行政行为的基本特征。档案行政相对人不服档案行政裁决的，可依法申请档案行政复议或提起档案行政诉讼。

（四）档案行政裁决属档案行政司法，具有准司法性质。档案行政裁决是档案行政管理机关行使裁决权的活动，具有法律效力。档案行政管理机关在实施行政裁决时，是以第三者的身份居间裁决档案民事纠纷，因此，裁决是一种特殊的司法行为，所以应该遵循必要的司法规则；同时，又是以行政机关的身份裁决争议，所以其又是一种行政行为，又应当依据一般行政程序来进行。[6]

（五）档案行政裁决是依申请的行政行为。争议双方当事人在争议发生后，可以依据法律法规的规定，在法定的期限内向档案行政管理机关申请裁决。没有当事人的申请行为，档案行政管理机关不能自行启动裁决程序。

3 档案行政裁决的种类

根据我国目前相关法律法规的规定，行政裁决分为侵权纠纷、权属纠纷、损害赔偿纠纷裁决三种类型。[7]它包括：侵权纠纷的裁决、补偿纠纷的裁决、损害赔偿纠纷裁决、权属纠纷的裁决、国有资产产权裁决、专利强制许可使用费裁决、劳动工资裁决、经济补偿裁决、民间纠纷裁决，等等。由于现行档案法律法规中对档案裁决的种类并没有明确规定，我们只能将档案行政裁决笼统地划分为档案侵权纠纷、档案权属纠纷、档案损害赔偿纠纷裁决三种。所谓档案侵权纠纷裁决，是指对由于一方当事人的合法档案权益受到他方的侵犯而产生纠纷的裁决；所谓档案权属纠纷裁决，是指对双方当事人因某一档案实体的所有权或使用权的归属产生争议的裁决；所谓档案损害赔偿纠纷裁决，是指对一方当事人在其合法档案权益受到侵害后，要求侵害者给予损害赔偿所引起纠纷的裁决。

4 档案行政裁决的原则

（一）合法原则。行政合法原则是行政法基本原则之一。档案行政裁决作为一种档案行政行为，从受理到作出裁决的全过程都必须依法进行。既要符合实体法的要求，也要符合程序法的规定；既要符合档案法的专业性要求，也要符合行政法的一般性规定。

（二）公平合理原则。档案行政管理机关运用行政裁决权，必须公平、公正、合理。公平合理原则遵守的是民法中平等自愿、公平、诚实信用和善良风俗原则。由于档案行政裁决针对的是平等主体之间民事争议，档案行政管理机关在进行档案行政裁决时就拥有一定自由裁量权。这样，档案行政管理机关必须处于独立第三人地位，以公断人身份进行裁决。同时，档案行政管理机关必须客观全面地认定事实，正确运用法律，公开裁定程序，保证双方当事人在法律面前人人平等，以期实现档案行政裁决的公平、合理。

（三）回避原则。行政裁决权是中立性权力，任何人不能作为自己案件的法官，裁判者不能偏心，必须保持不偏不倚的立场，平等地对待纠纷的双方当事人。[8]档案行政管理机关在档案行政裁决中要做到超脱于双方当事人，处于中立地位，就必须实行回避原则。执行档案行政裁决权的档案行政管理机关工作人员，如果与被裁决的民事争议或争议的双方当事人有直接或间接的法律上的权利义务关系，应当依当事人的申请或主动退出纠纷的裁决。如果本应回避的公务人员未回避，该行政主体在作出裁决的过程中就丧失了中立地位的公断人性质，由此作出的裁决便是程序违法的无效行政行为，这种作为既践踏了行政合理原则，也蹂躏了民法的公平、正义的理性内核。[9]

（四）先行调解原则。由于档案行政裁决处理的是与档案行政管理有关的档案民事争议，而调解是民事诉讼的必经程序，因此，完全可以将档案行政调解作为档案行政裁决的前置程序。调解作为解决纠纷的一种手段和制度，有着其独特的作用，它可以减少诉讼，节省费用和有利于安定团结。[10]档案行政管理机关进行档案行政裁决时应当充分尊重当事人的意志，如果当事人双方自愿要求调解，那么档案行政管理机关就应当进行调解。

（五）裁决与调查相分离原则。档案行政管理机关对有关档案行政相对人权利义务问题作出决定，调查与作出裁决的职能必须实行分离。即负责调查的档案行政管理机关工作人员不能参与档案行政裁决，负责裁决的档案行政管理机关工作人员原则上应当由没有参与调查的档案行政管理机关工作人员担任。因为档案行政裁决纠纷往往发生在档案行政管理机关行使档案行政管理权过程中，档案行政管理机关中某一内部机构或某一工作人员对其中违法行为处理完后应将涉及赔偿、确权等民事争议交由另一内部机构或其他工作人员裁决，可以避免档案行政管理机关工作人员对违法一方当事人存有偏见，可以防止档案行政管理机关工作人员进行档案行政裁决时先入为主，避免出现先行裁决再收集调查事实证据的做法。

（六）效率原则。现代立法、执法与司法都需

要注意符合经济效率原则。档案行政管理机关在进行档案行政裁决时，应当遵守法定时限，不拖延；积极履行法定职责，不推诿；提高办事效率，不扯皮；真正为公民、法人和其他组织提供优质服务。

5 档案行政裁决运行机制的构建

构建档案民事纠纷解决机制——档案行政裁决有较为迫切现实需要。当前应尽快开展三方面工作。

（一）明确档案行政裁决的法律地位。现行档案法律法规缺乏对档案行政裁决的明确规定，进而导致实践中档案行政管理机关缺乏法律依据去行使对档案民事纠纷的行政裁决权，一旦遇到相关当事人的行政裁决请求只能进行行政调解，使档案民事纠纷无法通过行政渠道化解。因此，有必要通过修改已有法律法规或制定专门法规来明确档案行政裁决的地位，为裁决档案民事纠纷提供法律依据。

（二）规范档案行政裁决的程序。档案行政裁决的程序是档案行政管理机关裁决档案民事纠纷所采取和必须遵循的步骤和方式。归纳相关法律规定和档案行政管理实践，档案行政裁决的程序应当包括以下几个方面的内容：申请和受理——启动档案行政裁决的初始环节；回避与调查——档案行政裁决中不可或缺的重要环节；听证与对质——档案行政裁决中体现公正的环节；调解与裁决——档案行政裁决的终端环节；执行——档案行政裁决的后续环节。

（三）加强档案行政裁决专业队伍建设，提高档案行政裁决人员专业与法律素养。档案行政裁决人员档案专业技能和法律水平高低直接影响档案行政裁决这一新的民事纠纷解决机制效能发挥。加强档案行政裁决专业队伍建设，提高档案行政裁决人员专业与法律素养是档案法制建设和依法行政实践中的一项长期而重要的任务。

﹡本文为2013年度国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）的阶段成果。

参考文献：

[1]胡建淼，吴恩玉.行政主体责令承担民事责任的法律属性[J].中国法学，2009（01）：77～87.

[2][3][5]杨红卫.从一起纠纷案例析档案行政裁决权限的设定[J].山西档案，2006（06）：31～32.

[4][6]彭云业，张慧平.论行政裁决[J].理论探索，2000（05）：56～57.

[7]余涛.行政附带民事诉讼制度研讨[J].湖北警官学院学报，2004（02）：60～65.

[8][9][10]郭永长，杨素华.试论完善我国的行政裁决制度[J].行政与法，2003（10）：36～39.

（作者单位：陈忠海，郑州大学信息管理学院；吴雁平，开封市档案局 来稿日期：2013-12-16）