论档案行政指导的实施主体与相对人

吴雁平

摘 要：档案行政指导实施主体是县以上各级档案行政管理机关、法律法规授权的组织、依法受委托的组织和档案行政指导实施人。档案行政指导相对人是指包括政府、机关、团体、企业事业单位和其他组织以及其内设机构，档案工作者和其他人员。分为组织相对人、个人相对人和其他相对人。

关键词：档案行政指导；行政指导；实施主体；相对人

档案行政指导主体是指档案行政指导法律关系的双方当事人，包括指导实施方（档案行政主体）与受指导者（档案行政相对方）。档案行政指导是档案行政主体和档案行政相对人两者互动的一种档案行政行为，在档案行政指导法律关系中，一方主体是享有并行使档案行政指导权的档案行政主体，包括国家行政机关和法律法规授权组织；一方主体是受到档案行政行为直接影响的档案行政相对人。

1 档案行政指导的实施主体

档案行政指导的实施主体是县以上各级档案行政管理机关、法律法规授权的组织、依法受委托的组织和档案行政指导实施人。通俗地说，就是县以上各级档案局；机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案处、档案科、档案馆、档案室；各级档案局的公职人员，乡、民族乡、镇人民政府指定的负责保管本机关档案的人员，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作人员。这是因为：“档案行政指导仍属于档案行政工作，因而档案行政指导的主体仍属于档案行政主体，各级档案行政部门，以及经授权的档案馆、室都可以成为档案行政指导主体。”[1]档案行政指导实施主体的范围比档案行政主体的范围更为宽一些。但必须是经过法律法规授权或依法受委托的组织与个人。

这里需要特别指出，行政机关与行政机构是有区别的。行政机关是一定行政机构的整体，具有行政主体资格，能独立以自己的名义进行行政活动并独立承担由此产生的法律后果。而行政机构是行政机关的内部组成部分，一般表现为内设机构、派出机构、办公机构和办事机构，一般不具有独立的行政主体资格，除非获得了法律、法规和规章的特别授权，才具有行政主体资格，不然只能以其所代表的机关名义进行行政行为。

1.1 档案行政机关。档案行政机关指国家档案行政管理机关和县以上地方各级档案行政管理机关。国家档案行政管理机关和县以上地方各级档案行政管理机关的档案行政指导主体地位是由法律法规规章所规定的。

国家最高档案行政机关（国家档案局）及县以上地方各级档案行政管理机关（地方各级档案局）的档案行政指导主体地位是由《档案法》和《档案法实施办法》规定的。

《档案法》第六条第一款规定：“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。”《档案法实施办法》第七条第四款规定：国家档案局“对中央和国家机关各部门……以及省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门的工作，实施监督、指导”。明确了国家档案行政管理部门（国家档案局）是对全国档案事业进行档案行政指导的主体。

《档案法》第六条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”明确了县级以上地方各级档案行政管理部门是实行档案行政指导的主体及指导的范围。

1.2 法律法规授权的组织。法律法规授权的组织是指乡、民族乡、镇人民政府；机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构。法律法规授权的组织的档案行政指导主体地位是由《档案法》等法律法规规章所规定的。

《档案法》第六条第三款规定：“乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。”《档案法》第七条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导。”

《档案法实施办法》第九条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构依照《档案法》第七条的规定，履行下列职责：……（二）指导本单位文件、资料的形成、积累和归档工作；……（四）监督、指导所属机构的档案工作。”

《机关档案工作条例》第四条规定：机关档案部门的基本任务是：（一）对本机关文书部门或业务部门文件材料的归档工作，进行指导和监督；……（三）中央和地方专业主管机关的档案部门，应根据本专业的管理体制，负责对本系统和直属单位的档案工作进行指导、监督与检查。

上述法律法规规章明确规定了的乡、民族乡、镇人民政府；机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构进行档案行政指导的具体范围、内容。由于上述组织不是法定档案行政管理机关，因此，可以将这些法律法规规章的规定视为一种授权条款。

1.3 档案行政机关委托的组织或个人。档案行政机关委托的组织或个人是指档案行政机关委托、以档案行政机关的名义行使一定档案行政职权并由档案行政机关承担相应法律责任的组织或个人。这种情况在档案行政管理的实践中曾经有一些委托属于典型组织的情况，如，档案行政机关委托当地档案学会进行档案专业技术职称评定、对档案装具进行认定、进行档案学术交流，委托高校对档案工作者进行专业培训与专业继续教育，等等；档案学会和高校属于典型的组织。也有一些委托属于非典型组织的情况，比如，委托行业档案协作组对辖区内某些单位档案工作进行检查。这里的协作组则属于非典型的组织。这种情况，随着行政体制的改革将会有更多。随着更多的行政权力下放，档案行政管理机关可以通过购买服务来实现过去的某些行政管理职能，而这种购买服务，实质上是一种档案行政机关的委托关系。

1.4 档案行政指导人员。档案行政指导人员是指档案行政管理机关的工作人员，乡、民族乡、镇人民政府指定负责档案工作的人员，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作人员。任何档案行政指导都是由人来实施的，从这个意义上讲，无论是国家机关、授权组织还是委托组织，只要是从事档案行政指导的人员，都是档案行政指导主体。

另一方面，档案行政管理机关的工作人员作为“参公”人员，档案行政指导属于其职务行为，其代表的是档案行政管理机关，这种情况下，档案行政管理机关的工作人员属于档案行政指导主体。乡、民族乡、镇人民政府指定负责档案工作的人员，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作人员的档案行政指导主体地位也是由《档案法》等法律法规规章规定的。《档案法》第七条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导。”乡镇的见《档案法》第六条第三款的规定（见上文）。

综上所述，除了档案行政管理部门外，根据我国相关的法律法规规定或授权，各行业或地方行政管理部门都可在其职权的范围内对其内部及所属单位的档案工作实施行政指导，成为档案行政指导者。如，国务院民政行政主管部门、县级以上地方人民政府计生卫生行政主管部门、农业行政主管部门、教育行政管理部门等部门可依法对其职权范围内档案工作实施监督与指导。总之，对某一区域或某地行业档案事务有主管权限的就是档案行政指导的主体。

2 档案行政指导的相对人

“行政指导相对人的范围包括个人和组织。在一般的行政管理法律关系中，作为行政主体的一方是行政机关和法律、法规授权的组织，作为行政相对人的一方当事人是个人或组织。个人包括我国的公民和在中国境内的外国人和无国籍人；组织包括法人和不具有法人资格的其他组织，而法人又包括企业法人、事业法人、社会团体法人和机关法人。行政指导相对人所指向的范围是与此相同的。”[2]

档案行政指导相对人是指受档案行政指导者。档案行政指导的相对人包括政府、机关、团体、企业事业单位和其他组织，政府、机关、团体、企业事业单位和其他组织内设机构，档案工作者和其他人员。

行政相对人以其是否具有一定的组织体为标准，可以分为个人相对人和组织相对人两类。这样划分的意义在于，在一定条件下，不同类型的行政相对人对行政主体的行政行为具有对应关系，如，限制人身自由的行政行为只能针对个人而不能针对组织，而档案行政指导行为既可以针对个人相对人，也可以针对组织相对人。

2.1 组织相对人。组织相对人指政府、机关、团体、企业事业单位和其他组织以及其内设机构。国家机关、企事业单位、社会团体、在中国境内的外国组织、其他非法人组织等属于组织类行政相对人。新中国档案工作开始以来，档案行政指导中更多是面对组织相对人，而非个人相对人。就目前档案行政指导的对象而言，组织相对人中更多的是体制内组织相对人，而非体制外组织相对人。

2.1.1 体制内组织相对人。体制内组织相对人指由财政供给的政府、机关、团体、事业单位和其他组织以及其内设档案机构；国有及国有控股企业及其下属或内设档案机构。档案行政指导体制内组织相对人之所以被称为体制内组织相对人，是因为其机构资产的国有属性。其形成的档案属国有档案。

体制内组织相对人又可分为系统内组织相对人（或称内部行政相对人）与系统外组织相对人（或称外部行政相对人）。这是根据行政相对人所对应的行政主体的类型来划分的。这样划分的意义在于这两种行政相对人构成不同行政行为的对象，同时他们享有的行政法权利和承担的行政法义务不尽相同。比如，依我国现行法律规定，内部行政相对人是不能成为行政诉讼原告的。

2.1.1.1 系统内组织相对人。我们将档案行政管理体系内的组织相对人称为系统内组织相对人。包括从国家到县一级的档案行政管理机关的上下级，同级档案行政管理机关间的内设机构。这种系统内组织相对人，就是通常所说的“条”的管理模式下的相对下级机关，或相对下级机关的内部机构。如，相对于国家档案局的各省、自治区、直辖市档案局，相对于省、自治区、直辖市档案局的各地市档案局，相对于地市档案局的各区县档案局；或相对于国家档案局馆（室）司、经科司的各省、自治区、直辖市档案局的业务指导处，或相对于各省、自治区、直辖市档案局法规处的各地市档案局的法规科，或相对于各地市业务科的各区县业务股。

2.1.1.2 系统外组织相对人。我们将档案行政管理体系内的组织相对人以外的一切由财政供给的政府、机关、团体、事业单位和其他组织以及其内设机构；国有及国有控股企业及其下属或内设机构称为系统外组织相对人。

这种系统外组织相对人，如，国家民政部办公厅或档案处，各省、自治区、直辖市民政厅办公室或档案科，各地市民政局办公室或档案室，各区县民政局办公室或档案室。或如工、农、中、建四大国有商业银行的各级档案管理中心等。

国家行政组织是行政机关和行政机构的合称。它是我国行政管理的主要承担者，在一定条件下也可能成为行政相对人。在档案行政指导活动中，行政组织在大多数情况下是内部行政相对人，但在一定条件下也能成为外部相对一方。例如，某行政辖区的档案行政管理机构，对该行政辖区范围内的所有档案事务有监督管理和指导权。该行政辖区范围内其他行政组织的档案事务在受到它的管辖时，被管辖的行政组织便成了外部档案行政相对的一方。

2.1.2 社会（体制外）组织相对人。社会（体制外）组织相对人是指不由财政供给的团体、事业单位和其他组织以及其内设机构；非国有及非国有控股企业及其下属或内设机构。社会（体制外）组织相对人所以成为档案行政指导的对象，不在于其资产是否具有国有属性，而在于其形成的档案中是否拥有属于对国家和社会有保存价值的档案。随着改革开放与经济建设的发展，越来越多的体制外组织相对人进入档案行政管理的视野。对于这类档案行政相对人的指导，是多数档案行政管理部门共同面临的一个新课题。一些经济发达地区对此进行了积极的探索，比如，北京市档案局为了引导非公有制企业做好档案工作，有效地保护和利用档案，维护企业合法权益以及国家和社会历史真实面貌，根据《档案法》、《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》和《企业档案管理规定》等有关法律法规，结合北京市的实际情况，制定了《北京市非公有制企业档案管理指南》。这种以《指南》方式对社会（体制外）组织相对人进行档案行政指导的方式就完全有别于对体制内组织相对人进行指导的方式。

2.2 个人相对人。个人相对人是指档案事务中所涉及的个人。我国公民、在中国境内的外国人（包括无国籍人）属于个人类行政相对人。但个人相对人不一定是单个的个人，在一定的具体行政法律关系中，行政主体的行为可能涉及多个个人。只要这些个人不构成一定的组织体，相互之间无组织上的联系，即使这些个人数量再多，他们仍是个人相对人，而非组织相对人。这些个人所以成为档案行政指导相对人，是因为“档案行政管理部门管理的范围应是那些所有产生和保管‘对国家和社会有保存价值的档案的国家机构、社会组织以及个人——行政管理相对人的档案工作”。[3]个人相对人亦可分为体制内个人相对人和社会（体制外）个人相对人。

2.2.1 体制内个人相对人。体制内个人相对人指由财政供给的政府、机关、团体、事业单位和其他组织以及其内设机构档案事务中所涉及的个人；国有及国有控股企业及其下属或内设机构档案事务中所涉及的个人。

2.2.2 社会（体制外）个人相对人。社会（体制外）个人相对人是指不由财政供给的团体、事业单位和其他组织以及其内设机构档案事务中所涉及的个人；非国有及非国有控股企业及其下属或内设机构档案事务中所涉及的个人。

2.3 其他相对人。其他相对人指组织相对人和个人相对人以外的相对人。如，合伙人、个体工商户等。

3 结语

在档案行政指导中的具体运用过程中，行政指导实施主体与相对人非常重要，它不仅决定着档案行政指导实施的方式和方法，也影响着档案行政指导的效果。因此，在实施档案行政指导时，一方面必须搞清楚档案行政指导主体与档案行政指导实施主体的关系与区别，“我国行政指导的实施主体之范围较行政主体之范围更广，不仅包括行政主体，还包括行政机关委托的组织以及作为行政指导的执法人员”。[4]另一方面要搞清楚档案行政指导的对象——档案行政指导相对人的情况，在一视同仁的前提下，根据不同性质与特点采用不同的方式、方法。随着服务业的开放，混合所有制企业的增加，以往那种以所有制形式判断档案行政指导对象类型的方法，将越来越不能适应档案行政管理工作的需要。因此，对不同类型的档案行政指导相对人的特点进行研究，是新形势下档案行政管理工作发展的必然，也是档案工作服务于国家经济社会发展的需要。

*本文为国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）阶段成果。

参考文献：

[1]杨立人，简莹莹.档案行政指导制度的建立与完善[J].档案学通讯，2011（1）：43～46.

[2]曹静晖.行政指导相对人及其权利保障[J].理论探索，2005（3）：115～117.

[3]刘东斌.论档案行政管理的对象[J].档案管理，2011（4）：15～17.

[4]陆伟明，周继超.行政指导在行政执法中的规范运用[M].北京：知识产权出版社，2013.162.

（作者单位：开封市档案局 来稿日期：2013-12-20）