论档案行政指导的功能

摘 要：档案行政指导是依法治档、档案依法行政的重要组成部分，它具有多方面的现实功能，主要有：平衡协调功能、补充替代功能、协商疏通功能、引导促进功能、目标提升功能以及预防抑制功能。

关键词：档案行政指导；档案行政管理机关；档案行政相对人；功能

1 引言

档案行政指导，指档案行政管理机关在其法定的职责或其所管理的档案事务范围内，为实现一定的档案事务管理目的，适时灵活地依据法律、法规、规章和政策，以指导、劝告、提醒、建议、协商、制定和发布指导性政策、提供技术指导和帮助等非强制性方式，引导公民、法人和其他组织作出或者不作出某种行为的活动。档案行政指导也是依法治档、依法行政的重要组成部分，其在档案行政管理依法行政中将日益发挥积极的作用。因此，探讨档案行政指导的功能，有目的地去加以实践运用，以充分发挥档案行政指导的作用则成为各级档案行政管理部门和学术界研究的一个新课题。

2 档案行政指导的功能

2.1 档案行政指导的平衡协调功能。“平衡作为现代行政法的基本精神，具有极其丰富的内涵”，[1]而《档案法》是一部行政法，档案行政指导作为《档案法》的一项基本内容，自然秉承了这一精神，并在档案行政指导的具体功能上体现出来。

2.1.1 档案行政管理机关与档案行政相对人的双赢互动。传统的档案行政管理是以行政手段为主的管理方式，其行政手段一般以单方性、强制性为特征，档案行政相对人常常处于被动的、服从的地位，其与处于相对优势的档案行政管理机关形成相对紧张的对抗关系，两者之间的关系是不平衡的，也不协调。而作为依法治档下的档案依法行政管理理念的档案行政指导则力图将档案行政相对人放在平等的地位上，以求用温和的、协商的方式达成共识、取得合作。由于档案行政指导不具有强制属性，而是以完全尊重档案行政相对人的自我判断和自我选择的方式取得预期管理目标，其平衡和协调功能是显而易见的。“随着服务型政府的确立，行政主体与行政相对人之间也逐步建立起一种和谐、相对平等的行政关系，而行政指导制度的建立与完善有利于这种关系的形成和发展。”[2]“档案行政管理机关利用所具有的档案专业知识、政策、信息等优越条件，采取非命令式的积极行政手段，能较好地协调和平衡公共利益与私人利益、效率与公平等不同利益和目标的关系，还能对被指导者尤其是新型社会经济组织的档案工作起到协调和平衡作用。”[3]

2.1.2.原则与规则的协调一致。档案行政指导的依据不仅包括法律法规，而且还包括符合法律原则的更加有弹性的宽泛的规范技术标准等。只要档案行政指导不与法律原则相冲突就可为之。“从现代行政法体系看，技术规则渗入到行政法规范中已经成为一个不可逆转的事实。”[4]“因此，技术标准的入规是省级档案行政管理机构的‘立法之责”，[5]其入规的技术标准也是档案行政指导的依据。而没有入规的规范技术标准等，同样也都是档案行政指导的依据。对档案行政指导的这种最为宽泛的法治约束，与档案行政指导在现实中所起到的作用是相一致的。从档案行政管理机关与档案行政相对人以及档案工作的特殊性来看，对于档案行政指导而言，法治精神和法治理念的制约显然要比严格的法律本本更为适宜。

2.2 档案行政指导的补充替代功能。档案行政指导之所以有补充替代功能，是因为相对稳定或已显滞后的档案法律与动态发展着的档案事业的发展现实之间存在着差距。法律无论制定得如何细致缜密，都是永远滞后于社会生活的，因而制定法律的速度是永远赶不上社会发展速度的。档案行政指导最重要的功能就在于它能够贴近档案社会生活，对快速变化的客观世界具有灵敏的反应。档案行政指导能够以档案行政管理目标为导向而不单单以规则为导向的特点，恰恰可以在档案法律与档案事业之间搭起一座桥梁。档案行政指导措施可以及时调整经济与社会生活加速发展过程中出现的档案“立法滞后”和“法律缺位”的现象，而且，可通过先行采取档案行政指导措施来替代档案法律强制手段进行调整，以期更为及时有效地实现档案行政管理的目标。档案行政指导的这一功能主要体现在如下两个方面：

2.2.1 由于经济与社会快速发展，档案领域的扩大，同时也使档案事务更加繁杂，而档案法律由于受立法成本、档案法所调整的社会关系发展程度、档案立法者的认识水平等限制，具有明显的滞后性，于是就出现了档案“立法滞后”和“法律缺位”的现象，因此及时灵活地采取档案行政指导措施予以调整，以补充档案法律手段之不足，就成为客观的要求。档案行政管理机关可以采取灵活的档案行政指导手段达到协调档案事业的目的。如，随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，出现了大量的非公有制企业，但对非公有制企业档案事务的管理，在档案法律中几乎是“空白”。而档案行政指导的这一功能，“已在北京市档案局对非公有制企业进行的档案行政管理中得到很好的体现。2004年开始的对非公有制企业档案管理工作的监管工作中，档案行政管理部门采取的是引导的方式，不同于过去对机关、团体、事业单位的业务指导，也没有完全照搬管理国有企业档案工作的做法，而是在摸清非公有制企业规模、类型的基础上提供档案服务。在具体实施时，北京市档案局采用的是与北京市工商业联合会联合印发《北京市非公有制企业档案管理指南》的方式，之所以采用‘指南这样的词汇，体现了自主建档、坚守商业秘密、无偿指导、建档标准不搞一刀切等原则，得到了非公有制企业的普遍认同，并取得了很好的行政效果”。[6]

2.2.2 已有关于作出档案行政命令行为的具体法律规定，但采用法律强制手段尚不必要或不及时，或成本太高、效果较差、后遗问题较多，在此情况下也可通过“弱行为前置”的方式，即先行采取档案行政指导措施（属于弱行为），来替代法律强制手段（属于强行为）进行调整，以期更有效地实现档案行政管理目标。“对于某些行政事项，虽有作出行政处理，采取强制行政手段的法律依据，但呆板地采取强制性措施可能会导致某些负效应（摩擦、抵触、行政诉讼），如果用行政指导这种‘软力量、‘软约束来替代强制措施会达到殊途同归的效果，而且成本会更低。”[7]如，有些集体或个人所保存的对国家和社会具有保存价值的档案，其没有妥善保管，有可能导致档案严重损毁和不安全，违反了《档案法》的相关规定，档案行政管理机关的工作人员可先采取说明解释、说服、教育告诫等档案行政指导方式向其做工作，如果最终仍未能奏效（这毕竟已是少数的情况），再采取相应的“代为保管等确保档案完整和安全”的强制性手段措施。

2.3 档案行政指导的协商疏通功能。社会生活的多元主体之间的利益矛盾和冲突是难免的，在现在快速发展和变革时代，这种利益矛盾和冲突有增无减，因此需要通过各种渠道和手段来予以协商、疏导、疏通，而行政指导正是这样一种比较灵活有效的协商疏通手段。具体而言，档案行政指导的这一功能体现在以下两个方面：

2.3.1 档案行政指导有利于保障各方的权益，协商疏通各方之间的关系。档案行政管理机关利用所具有的政策、信息等优越条件，运用档案行政指导，通过协商、劝告、调停的方式，可以解决档案所有者与档案利用者之间，档案所有者与档案保管者之间，档案利用者与档案保管者之间的矛盾、纠纷、冲突，有助于维护档案所有者、利用者和保管者的合法权益，从而起到协商疏通档案事务各方之间关系的功能。

2.3.2 档案行政指导充分体现了构建以人为本的和谐社会的要求。档案“行政指导是一种非强制性的‘柔性行为，它的实行注重与行政相对人的相互沟通和协调配合，并且必须获得行政相对人的同意或协助，这种行为方式与‘刚性的行政法律行为相比更容易被人接受，也更符合大众心理和社会需求，从而提高行政相对人自觉守法的意识，使档案行政管理部门与行政相对人之间形成一种相对融洽的合作关系”，[8]体现了构建以人为本和谐社会的要求。

2.4 档案行政指导的引导促进功能。行政指导的特点之一是具有利益诱导性或综合引导性、示范性。由于行政指导行为不具有强制性，就更需要以内容的合理性作为吸引和劝导行政相对人作出预期行为的内在机制。传统的行政行为以强制和惩罚为手段使行政相对人因胆怯而守法，而行政指导则以期望和说服为手段使行政相对人自愿听从而使法律得到遵守。目前，人们对行政管理规范的遵守，并不是出自惧怕与畏罚，绝大多数的行政相对人之所以服从法律是出于他们自身趋利避害的需要，同时其日益提高的是非观念、法律意识和道德水准等，也是他们自觉选择的内在动力。

由于行政机关掌握知识、信息、政策等方面的优越性，行政指导更具有一种导向和促进作用，能够合理引导、影响相对人的行为选择。特别是在现代社会主义市场经济条件下，行政机关与行政相对人之间更多地具有一种平等协商、相互尊重的关系，前者不能随意向后者发号施令，更不能随意支配后者的行为和单方剥夺后者的权利；而需要采取柔和的行政指导措施则才可起到引导、影响相对人的行为选择之作用，以增进和保护社会公益，促进社会主义市场经济和社会秩序的健康顺利发展。

档案行政管理部门是档案事业的主管机构，承担着对档案事业实行“统筹规划，组织协调，统一制度，监督指导”的职能，在档案知识、信息、政策的掌握上具有不可替代的主体优越性，档案行政管理部门如通过档案行政指导将其掌握的信息传授给档案行政相对人，将会有效引导和促进档案事业又好又快发展。

2.5 档案行政指导的目标提升功能。档案行政管理的目的就是管好那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的国家机构、社会组织及个人与之相关的档案事务，更好地为社会主义现代化建设服务。但是，由于种种原因，为社会主义现代化建设服务的档案事务并没有达到理想的状态。而且，即使采取强硬的档案行政执法措施，也不可能在短时间内就从较差的状态迅速过渡到较好的状态。常规性的档案行政管理需要采取较为缓和的、逐步推进的法律手段和措施去引导档案行政相对人改变管理和利用档案信息资源的行为方式，以达到档案行政相对人能够将做好档案工作自然地融入到日常工作和生产中。档案行政指导因采取比较柔和的操作方式，在尊重档案行政相对人的选择基础上实现档案行政管理机关与档案行政相对人的有效沟通，而将规范的档案管理思想与法律制度指示给相对人，并以非强制性的方式引导其行为，推进档案事业的发展，因而档案行政指导在档案行政管理目标的提升方面发挥了巨大的作用。

在发挥档案行政指导的目标提升功能方面，档案行政管理部门做了大量的工作。如，各地档案行政管理部门开展的由档案行政相对人自愿选择的机关档案工作规范化管理认证、企业科技事业单位档案工作规范化管理认证、档案信息化建设示范单位测评、数字档案室等级评估、社会主义新农村建设档案工作示范乡（镇、街道办事处）村（居委会）测评等，以及上文说的《北京市非公有制企业档案管理指南》，这些档案行政指导措施，极大地推动了档案行政管理目标的提升。

2.6 档案行政指导的预防抑制功能。法律虽也具有预防抑制功能，但对于一般的大众而言，是一种深深藏在惩罚功能之后、只能靠体悟和推断才能获得的认识。这一点对于常规的行政处罚而言，同样如此。相比之下，行政指导的预防抑制功能显得非常明了：首先，行政指导将行政目的和意图明白地表达出来，通过解释法的真实意图从而让相对人明白，法律希望他做什么和不做什么；而行政处罚只是将行政法的外缘界限廓清，仅警告相对人不要过线，过线则罚，但在红线之内可以做什么，则没有明确的指示。可见，行政指导将行政法预防抑制功能放在第一位，而将惩罚功能放在第二位。其次，行政指导是一种具体行为方式的指示，它明确地将行为的方式和预期结果告诉相对人，从而给人们的工作生活指引了方向。行政指导的这种处理方式虽像打预防针一样简单，但省却了事后补救的繁琐。

行政指导对于可能发生的损害经济秩序和社会公益的行为，可以起到防患于未然的预防作用。对于刚萌芽的损害行为，则可起到防微杜渐的抑制作用。在损害社会利益的行为尚处于酝酿和萌芽状态或初现弊端时，最宜采用行政指导这种不具有国家强制力的积极行政方式进行调整。“在经济利益多元化的社会中，社会利益群体之间存在着为增加自身利益而损害别人利益即存在着利益冲突的可能性。在这些可能性尚处于萌芽状态之时，采用行政指导（主要是调整性指导）这种积极、主动而又非强制性的方式进行调控，可以起到防患于未然的作用，这要比冲突、损害发生后的事后补救无疑好处甚多。”[9]

档案行政指导能有效地预防抑制档案违法行为。如，档案行政指导中的告诫制度，可以通过对处于违法萌芽状态或轻微违法尚未对他人或社会公益造成危害的行为的及时警示，督促档案行政相对人及时改正错误，避免进入立案调查等档案行政处罚程序。因为，“档案违法行为大多是由于档案行政相对人对档案工作不重视，档案管理制度不完善，档案工作人员理论水平差、业务能力低、责任心不强、对档案法律法规、工作内容和标准不了解等原因造成的。这些完全可以在违法行为没有形成或尚处于萌芽状态时，利用行政指导的方式予以消除，以做到防微杜渐、防患于未然”。[10]

3 结语

档案行政指导是一种十分有效的现代行政管理方式，也是依法治档、档案依法行政的重要组成部分，它具有多方面的现实功能。档案行政指导强调用档案事务的无限性去填补档案法律的局限性和相对滞后性；档案行政指导用协商和参与的方式整合社会档案意识，使档案意识在社会现实中真正生根发芽、茁壮成长；在法律的事后补救功能和事先防范功能的选择上，档案行政指导显然在向积极预防的方向上迈进。总之，档案行政指导在协调各种档案事务关系当中，显示出主动、灵活、积极、多样的特点，它的功能是全面而柔性温和的，这更有利于对档案事务的管理，应该引起档案界的重视与研究。

*本文为国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）阶段成果。

参考文献：

[1]罗豪才.现代行政法的平衡理论[M].北京：北京大学出版社，1998.31.

[2]杨立人，简莹莹.档案行政指导制度的建立与完善[J].档案学通讯，2011（1）：43～46.

[3][6]金梅.行政指导应用于档案行政管理初探[J].北京档案，2006（3）：32～33.

[4]张淑芳.论技术规则对行政法规范的渗入[J].湖北警官学院学报，2005（4）：7～12.

[5]刘东斌.论各级档案行政管理部门的立法之责[J].档案管理，2013（3）：

[7][9]汪永成.现代市场经济中的行政指导：行政学的分析[J].江海学刊，1999（1）：54～58.

[8][10]林琳，刘巍.档案行政指导工作浅析[J].黑龙江档案，2011（3）：66.

（作者单位：濮阳市档案局 来稿日期：2013-12-20）