治理能力与技术水平如影随行

屈遐

治理能力与技术水平如影随行

屈遐

2014年，污染事件此起彼伏：春节前，《中国日报》爆出河北枣强毛皮生产污染严重影响当地居民生活；3月，全国多数城市备受雾霾污染侵害；4月，兰州自来水苯污染又掀起轩然大波……我们的生活时刻受到污染的威胁。

仅就水污染而言，据监察部的统计显示，近10年来我国水污染事故每年都在1700起以上，全国城镇中，饮用水源地水质不安全涉及的人口1 .4亿。水利部近期公布的数据显示，目前我国水库水源地水质有11%不达标，湖泊水源地水质约70%不达标，地下水水源地水质约60%不达标。

2005年，GDP增长10.4%，污染突发事故处理停留在临时、被动应对水平上 我国水污染弥散性发展的历史并不长，水污染逼近临界点的危险性没有普遍被人们认同。水污染突发事故无情地冲击着饮用水安全，人们似乎在一夜之间意识到与生命息息相关的饮用水生命线竟如此脆弱，我们却“束手无策”。

2005年11月13日，吉林石化公司双苯厂一车间发生爆炸，约100吨苯类物质流入松花江，导致江水严重污染，造成8人死亡，并影响到沿岸数百万居民的生活。此事也促使时任环保总局局长解振华引咎辞职。住建部饮用水应急技术处理的一位专家参与了事故处理，他回忆说，在水应急处理方面，2005年之前全国都处在“临时、被动应对”的状态，发生突发事件时，水厂往往无计可施，也缺少应急处理技术。此话在2006年中国环境与发展国际合作委员会的“提高环境执政能力研究”项目中得到了证实，该项目研究发现，我国环境保护政策制定主要是反应式,造成对污染事故只能采取应对措施，而不是主动预防污染的发生。当时对松花江水污染，根据理论和经验，现场做实验，最终决定用投放粉末活性炭的办法来吸附大量的硝基苯污染物，只能是紧急应对的思路。

此后仅一个月，又发生广东北江镉污染事件。至此，相关部门开始重视饮用水的应急处置问题。随后住建部成立国家水体污染控制与治理科技重大专项，希望将对环境污染事件的应对能力扭转为“提前、主动、系统研究”。

事隔近十年，2014年4月，兰州自来水污染发生，调查结果是，水厂自流沟周边的土壤和浅层地下水中含有高浓度的苯，而且“不仅仅是苯”，还有与石油化工有关的多种污染物，即苯系物。住建部系统相关人士在接受《财经国家周刊》记者采访时说，看似一次突发事件，实则存在“可以预防的系统性风险”。

不难看出，“提前、主动、系统”仍然是个美好的愿景。

2006年，GDP同比增长10.7%，污染治理速度赶不上污染排放的速度有人曾指出，环保部门对环境保护的责任是有限责任，是处于经济发展框架之下的监管，缺乏与之相匹配的执法手段。道高一尺魔高一丈，环境监管不断升级，环境政策推陈出新，排污对策也水涨船高。

多年来，部分地方官员的“唯GDP论”助长了“牺牲环境发展经济”的不良倾向，致使污染管理不被重视;部分企业为追求更大利益，不惜关闭污染治理设施，偷排废弃物，致使污染事故屡控屡发。针对现状，环保部门经过多年的探索与实践，形成了环境影响评价、三同时、排污许可证、排污收费、污染物排放总量控制等一系列环境管理制度；与此同时，从国家到地方环境监察工作体系也形成网络化，对污染实行强控制。然而事实上，制度和机制，仍然挡不住污染的产生。

国家环境空气质量监测预报预警中心日前正式成立，利用全国第一批74个城市496个点位实时监测网络，中心已建立了京津冀预报预警业务化测试系统，先行开展区域AQI预报预警服务。邓佳/摄

——排污许可证规定了允许排放污染物的种类与数量，但由于监控手段不完善，逐渐演变成了“不许可也排污”，企业排污行为处于失控状态。

——环评项目审批报告书一般都列上“新带老”的措施，要求达到增产不增污的目标。可实际上，新老企业排放多少污染物基本无节制，结果是老企业污染与新项目污染叠加，环评审批通过了，但环境却更糟了。

——近年来，不少地方积极推行排污权交易。记者在实地调查中发现，很多“出卖”排污权的单位排污量实际并未削减，都是字面上、口头上的削减，所谓交易纯属虚拟的数字游戏，双方实际排放多少污染物既无实测、更无数据佐证。

——企业排污量一般按照煤炭含硫量推算，在抽样过程中，对采样稍做手脚就会产生很大误差；不少处理设施无法准确计量污染进出数据，减排成了空话。

面对推陈出新的管理制度，新老问题仍不断叠加，环保管理的虚化、弱化堪忧。

究其原因是缺少有效的技术手段，导致制度在执行中存在难以落实的“真空”地带，环境监察执法的利剑无法发挥应有的效力，致使执法与违法、排污控制与污染反弹的博弈道高一尺魔高一丈。

2007年5月以前，热极一时的苏南模式，让一些官员和学者乐观地认为，我国环境保护的“拐点”即将出现。然而太湖突如其来的蓝藻暴发，造成饮用水危机，彻底颠覆了拐点提前的神话，“苏锡常”3座城市没有一个算是全面小康的舆论四起，验证了当时经济合作与发展组织(OECD)经过18个月的调查得出的结论:“中国的经济在向发达国家迅速靠拢，但环境水平却与世界上最贫穷的国家近似。” 时任江苏省省委书记的李源潮在太湖水污染治理工作会议上分析得一语中的:污染治理速度还赶不上污染排放的速度，偷排、多排污染已是诸多企业加速发展的公开秘密。

较早助力监管的排污监控仪器，由于自动化、可靠性、实时性差，造成不少企业已建的污染防治设施在检查人员来时运转，前脚一走就关停。设施停运、废水直排、谎报瞒报等违法行为更是比比皆是。排污许可证本来是一项具有法律效力的管理制度，但由于监控仪器尚无法准确及时计量核定企业排放的污染物的种类与数量，使“许可”与“不许可”的界限十分模糊，造成事实上不许可也在排污，使许可证制度的严肃性大打折扣。类似的情况在许多制度的执行上都有所反映。环境监测的专业人士说，环境监测仪器、设备在自动化、连续性、可靠性、实时性上与法律法规的匹配度影响着治理能力的水准。

2007年，GDP同比增长11.4%，总量控制制度全面推行 环境管理已由定性管理转向定量管理、由经验管理走向科学管理、由主要靠倡导逐步深化走向依法管理；污染控制由浓度控制转向污染物总量削减，排污费亦由按浓度收费发展为按排污总量收费。然而，没有相应的手段“说清”污染物，又何谈管得住呢？

据了解，按照每年排放3000吨二氧化硫计算，运行脱硫设备需要1000多万元，缴纳排污费只要378万元。在利益和控制的天平上，企业倾向选择前者是必然的，如果缺乏科学有效的监管手段，企业一马平川地偷排偷放令环保政策行同虚设。

有效的排污监控手段，首先要从污染物说得清开始。一般企业排污量是依据用水量和半年或一年监测浓度来计算，这样很难说得清实际量，误差在所难免，有些“误差”甚至是成倍的。现在不少污水处理厂进水与排水均无准确的计量装置，污水纳管标准也无法控制，目前污水处理厂运行市场机制、政策补贴都不到位，污水集中处理变成集中排放也是公开的秘密。因此，环保部门一直呼唤加强环境管理科技手段，尤其是环境管理向纵深发展的今天，更需要一系列先进可靠的环境科技手段来支撑，包括各种监测、监控、信息传输技术。目前，各地都在探索有效的监管手段。

目前石家庄市正在完成信息网络平台对接工作，实现环保检测系统与交管部门车辆安检系统、交通技术监控系统并网。邓佳/摄

淮南市环保局与技术单位一起研发的“火电厂烟气脱硫全过程监控管理系统”，针对目前火电厂烟气脱硫监控系统只对烟气出口的流量与浓度进行监控，不能对烟气脱硫全过程监控的问题，设计出烟气脱硫过程监控子站、烟气在线专用数据调理器、无线数据采集传输装置与现场工业控制计算机及远程监控中心等装备，对烟气脱硫过程中排放的污染物进行连续、实时的跟踪监控，达到对脱硫工艺的全程监控，实现烟气排放单位的SO2减排，同时也为环保部门实现总量控制、总量削减、排污权交易等管理制度提供了基础数据与技术空间。

安装此系统后，淮南市火电装机容量由2005年的351万千瓦增加到2009年的840万千瓦，增幅达一倍以上，而二氧化硫排放量却从6.26万吨下降到3.02万吨。同年，淮南市环境空气质量Ⅱ级以上天数达到358天，优良率达到97.8%，二氧化硫浓度均值比2008年下降48.8%。

江阴作为太湖流域较发达的地区，有条件探索更加严格、更高水平、更深入监管的水污染控制技术手段。江阴市环保局以加强环境信息化能力、环境监测能力和环保队伍科学执政、依法治政的能力建设为基础，以江阴的企业环境行为信息公开化制度，采用定量、分类考核办法，保证考核结果客观真实、及时准确为出发点，开发了“污水处理过程远程监控管理系统”。该系统改变了以往只对污水处理厂排放口监控的局限性，实现了对污水处理厂入口、污水深度处理、出口主要参数、处理设施负荷与运行状况、曝气风量、药剂使用量与产生污泥量等方面进行实时测控，自动生成水污染物的排放总量数据，实现了对污水处理企业废水处理的全过程监控。该系统的最大特点是变“在线监测”为“在线监控”，改变了过去只测不控、防控分离的状况，实现了防、控、治一体化，做到“说得清、管得住、行得通”，从技术层面上实现了对江阴市废水处理的全过程、全方位、全天候监控。

2010年，GDP增长10.3%。环境监察执法标准化建设全面铺开 为了发挥环境保护的效率，2010年，我国环境监察执法标准化建设全面铺开；国控重点污染源自动监控能力取得了阶段性成果，实现了对85.5%国控重点污染企业的自动监控；同时，促成中央财政每年拿出近4亿元，保证国控污染源监测运转不停机。

在一轮接一轮的技术监管能力建设中，绍兴市作为全国的一个试点，本着做精做细的原则，一步一个台阶，已经完成了对企业端的废水、废气污染源和全市重点区域地表水、大气质量实行24小时不间断监控和监视，实现及时、准确、全面地反映绍兴市环境质量现状及变化趋势；同时通过采取“人防”与“技防”、“在线监控”与“飞行监测”相结合的方式，初步形成环境执法横向到边、纵向到底的监管网络；基本改变了传统环境监察工作费时费力的缺点，丰富了环境监察的手段，提高了环境执法的效率。

当物联网概念刚刚落地，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》提出“增强环境信息基础能力、统计能力和业务应用能力，建设环境信息资源中心，加强物联网在污染源自动监控、环境质量实时监测、危险化学品运输等领域的研发应用，推动信息资源共享”的战略目标。绍兴市环保局就敏锐地意识到物联网技术对于环境监管的重要意义。

从理论上说，物联网可以将环境信息若干个子系统连接起来，实现各子系统之间的“对话”，使其能够协同作战，并随时依据需求改变调节。通过物联网软件完成人机交互传输，使环境监管的任何一个设备都可以按照管理的思路灵活运行。

绍兴市“数字环保”虽已初具雏形，基本建立了排污申报数据库、环境质量数据库、环境统计数据库、污染源普查及更新调查数据库、污染源自动在线监控数据库等专题数据库，相比之下，由于项目是以各部门应用为主的模式建设起来的，所以各种软件门户迭出、参差不齐，同时软件之间兼容性差，导致信息孤岛林立，增加了资源整合和共享的难度。物联网技术可以整合污染源自动监控、污染源监督性监测、环境监察执法、环境信息与统计间的关系，完成移动通信有线或无线方式与中心平台无缝对接，实现远程遥测、遥控、短信报警。

所以，绍兴市在抓紧编制环境信息化“十二五”规划时，将深化“数字环保”建设做为重点，提出对水体、大气、噪声、放射源、危险化学品、固体废物等实现全面监控；建设海量存储、智能挖掘、可视化、跨部门、高性能的数据中心；建设地理信息系统、应急指挥系统、“移动办公”、“移动执法”等系统，作为提升环境管理效率和水平的抓手。

由此可见，从在线监测仪的诞生到物联网技术的运用，环境监管能力必需通过先进的技术手段，完成监管效能的最大化，真正实现刚性执法。

日前重庆市环保局发布消息，全面启动璧山县环保监管物联网建设试点工作，为全市一体化环保监管物联网建设提供样例和经验。重庆环保局认为物联网在环保领域深化应用，是环境管理模式科学转变的助推器，将提高全市环境监管的覆盖面与效率，从而提升环保治理能力。

全国各地环境保护监管从在线监测到物联网技术，始终在探索通过先进的技术不断提升能力的水平，以期将污染锁在监管的笼子里。

■名词解释：

总量控制制度是指国家环境管理机关依据所勘定的区域环境容量，决定区域中的污染物质排放总量，根据排放总量削减计划，向区域内的企业个别分配各自的污染物排放总量额度的一项法律制度。“十一五”国家总量控制指标为COD和二氧化硫。

总量控制的对象主要是指国家“九五”期间重点污染控制的地区和流域，包括：酸雨控制区和SO2控制区；淮河、海河、辽河流域；太湖、滇池、巢湖流域。

总量控制的实施程序是国家环境管理机关在各省、自治区、直辖市申报的基础上，经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把主要污染物排放量分解到各省自治区、直辖市，作为国家控制计划指标。各省、自治区、直辖市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。

“十二五”期间，将在减排指标选择上，适当增加实施总量控制的污染因子，将主要污染物由两项扩大到四项，即化学需氧量、氨氮、二氧化硫、二氧化氮。