监管体制改革事关环保治理能力提升

监管体制改革事关环保治理能力提升

■专家名片

杨朝霞北京林业大学生态法研究中心副主任，环境法博士，副教授

2013年11月，党的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，推进国家治理体系和治理能力的现代化。就生态文明建设领域而言，《决定》进一步指出，要完善自然资源和生态环境保护监管体制，统一行使国土空间用途管制职责，独立进行环境监管和行政执法。那么，中国现行的环保监管体制，到底出了什么问题，该如何进行变革呢？

现行环保监管体制的制度拷问

所谓“环保监管体制”，是指国家关于环境保护监督管理的组织机构设置、职责权限划分和保障机制配备等方面的一系列规则和制度的总称。根据《环境保护法》的规定，我国现行的环保监管体制是以行政区划和部门分工为基础的，呈现出“条状分割”和“块状分割”的典型弊端。

一是“条状”分割。随着环境问题的恶化和社会分工的发展，一方面环境法的保护对象越来越多，保护范围越来越宽，但另一方面环境监管部门的职能分工也越来越细、越来越专。在这种背景下，我国逐步实行了主管和分管相结合的“统一监管和分工负责”的监管体制。从理论上看，我国的环保职能大致可分为污染防治、资源保护、生态保育和生产调控（过程管理）四大块。其中，污染防治职能分散在环保、建设、农业、海洋、水利、港务监督、铁道、民航等部门，自然资源和生态保护职能分散在国土、建设、林业、农业、水利和文化等部门，生产建设综合调控管理职能则分散在发改、财政、经贸（工信）、商务、国土、建设等部门。在这种体制之下，任何一个部门在实施某类环境监管职能的过程中，很有可能会与相关部门的同类环境监管职能发生交叉和重合。

CFP/供图

二是“块状”分割。目前我国实行的是央、省、市、县、镇的分级管理和区域管理相结合的监管模式，即使是整体的环保职能，也被人为分散在有关行政区域（省、市、县、镇）的政府及其职能部门之中。在这种体制之下，任何一个行政区域的地方政府及其职能部门在对整体性或流动性环境要素实施环境监管职能的过程中，很可能会与周边行政区域的政府及其主管部门发生相同监管职能的交叉和重合。

上述这种“条块状”的监管体制模式,由于存在分散的环境监管职能与统一的环境生态系统的内在结构性矛盾，不可避免地带来种种突出问题:

发生部门或地区间的利益争抢或推诿扯皮等问题。这表现为当涉及到利益问题时，各地区或各部门争先恐后“抢皮球”，抢夺管辖权；当涉及到职责履行或行政问责时，则忙于“踢皮球”，彼此推诿。譬如，在2014年的霍元甲故里化工污染事件中，天津西青区水务局和环保局相互推诿塞责便是这一问题的集中体现。

发生单个部门或地区孤军奋战，难以得到其他有关部门和政府的协助和支持的问题。譬如，在2013年底的天津市雾霾预警发布事件中，天津交管部门拒不配合环保部门执行车辆限行的应急措施。再如，北京市近年来频频发生的雾霾事件，相当一部分就源于河北、天津、山东等周边区域因监管不力所造成的污染。

发生“地方保护主义”的问题。在我国，由于GDP考核以及经济发展偏好的作祟，地方政府为了追求本地经济发展而消极对待中央的环保政策，甚至直接干预本级环保部门依法履行环境监管职责。“站得住的顶不住，顶得住的站不住”，地方环保部门处境尴尬。譬如，在2010年的安徽固镇事件中，依法履行监管职责的固镇县环保局多位领导被县委和县政府集体停职，便是突出体现。

现行环境保护管理体制之所以存在这样那样的严重问题，其根本原因是缺乏“独立而统一的环境监管”机构和科学、明晰的职权划分。要破解环境监管的困境，就必须扫除相应的体制障碍。

环保监管体制改革的实施方略

为破除现行环境保护管理体制的弊端，有必要以生态系统管理的原理为准则，以实行“独立而统一的环境监管”为目标，对环保监管的机构体系进行全新设置，对环保职责进行重新配置和划分，并建立确保环保职权良性运行的各种保障机制。

其一，建立统管环境、资源和生态的监管机构体系。

根据国内外环保监管体制的经验和教训，可采取如下两套改革方案。

方案一：全新组建环境部、资源部和生态部

从当前的国情出发，可将现行的环境监管机构进行职能重组，建立由环境部、资源部、生态部等组成的生态文明建设监管体系。

一是环境部。该部主要负责对工业点源、交通线源、农业面源等全部污染源排放的所有污染物和大气、土壤、地表水（河、库、湖等）、地下水和海洋等所有纳污环境要素的统一监管。这样一来，国土、水利、海洋、港务监督、渔政渔港监督、军队环保、农业（农牧业环境保护）、林业、建设、公安、交通、铁道、民航等部门就必须将其污染防治职能并入现行环境保护部，最终将环境保护部改组为环境部。环境部的基本职责是对污染防治工作进行统一监督管理，确保环境质量符合相应的环境质量标准。从国际上看，日本的环境省大致就是这样的机构，其任务是保护地球环境、防治公害、保护和整治自然环境以及其他的环境保护。

二是资源部。该部统一行使土地、矿藏等自然资源的资产所有者职责，负责领土范围内所有国土空间土地资源农业用途管制职责，并负责农地、矿藏等自然资源的资源保护监管工作。这样一来，林业、农业、建设等资源管理部门就必须将林地、草地、湿地、绿地等所有土地资源的确权登记等职能并入国土部，最终将国土部改组为资源部。资源部的基本职责是行使土地、矿藏等所有自然资源的国家所有权职责，并负责耕地、矿藏等自然资源保护的监督管理工作，确保自然资源的永续利用。

三是生态部。该部负责领土范围内所有国土空间生态用途管制职责，统管森林、草原、湿地、海洋、荒漠等生态系统、生物多样性和景观环境要素的生态保护监管工作，对山水林田湖等进行一体化的保护和建设。这样一来，环保、水利、海洋、旅游、建设等部门就必须将其生态保护职能并入现行国家林业局，最终将林业局改组成为生态部。生态部的基本职责是对生态保护和建设工作进行监督管理，确保生态环境的健康，使其持续发挥水源涵养、污染净化、水土保持、防风固沙、气候调节等良好的生态服务功能。

要注意的是，由于森林、草原、水、野生动植物等自然要素往往既是自然资源要素，又是生态环境要素，有的甚至同时还是人居环境要素，且某些自然要素的存在必须以其他自然要素为载体，因此，对这些复杂性自然要素的利用和保护管理，就必须以其主导功能为准，进行管理机构的归属选择。

环境具有整体性、流动性、联系性等基本特性，而人类经济运行系统的生产、加工、流通、运输、仓储、消费和处置等各个环节均会或直接或间接地对环境产生不良影响。因此，环境保护工作应当是一个能涵盖和统筹上述所有领域和各个环节的系统工程。

方案二：组建涵盖环境、资源和生态等领域的大环境部

建立由环境部、资源部、生态部等组成的监管体系固然有很大的进步，但依然有许多结构性问题无法克服。因此，待条件成熟的时候，可超越前述的保守模式，将体制改革的步子迈得更大一些，组建一个涵盖污染防治、资源保护和生态保育的大环境部。

事实上，我国已有多地启动了这样的试点。譬如，海南省的国土环境资源厅就是这样的职能机构，其主管全省环境保护和土地资源、矿产资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。深圳市也于2009年设立了人居环境委员会，其主要职责是统筹人居环境政策、规划和重大问题，负责污染减排、环境治理、建筑节能、生态保护等监管工作。

其二，设立协调部门或地区间关系的协调机构。

环境具有整体性、流动性、联系性等基本特性，而人类经济运行系统的生产、加工、流通、运输、仓储、消费和处置等各个环节均会或直接或间接地对环境产生不良影响。因此，环境保护工作应当是一个能涵盖和统筹上述所有领域和各个环节的系统工程。

为此，在部门之间，可建立高位阶的部门协调机构，如生态文明建设委员会。此前，我国曾设立过作为环境保护议事协调机构的国务院环境保护委员会，只不过后来由于1998年的机构改革而被撤销了。从国际上看，印度政府就建立了这样一个高级别的环境协调机构——国家环境委员会，它是有关环境事务的最高决策机构，由总理领导，成员由中央政府各部门的高级代表和各州的州长、非政府团体、知名科学家以及学术团体组成。巴西的国家环境委员会（CONAMA）也是这样的机构，它属于国家环境系统中的咨询和审议机构，是一个集体决策机构，由环境部领导，并由政府各部门和一些直接或间接涉及环境事务的社会力量组成。

至于地区之间，则可建立跨越行政区划的大流域或大区域的监管协调机构，或由上级政府或职能部门出面协调。考察国外的经验，跨区域的环境管理机构大致有两大类型：一是以美国、俄罗斯等国家为代表的分区环境管理机构。美国为便于环境监督和管理，其联邦环保局将全美50个州划分为10个大区进行管理，在每个大区设立区域环境办公室。每个区域办公室在所管理的州内代表联邦环保局执行联邦的环境法律、实施联邦环保局的各种项目，并对各个州的环境行为进行监督。在我国，主要是要强化环境保护部下辖的华北、东北、华东、华南、西南、西北等六大区域环保督查中心在区域协调方面的地位和作用。二是以新西兰、法国、韩国、加拿大和巴西等国家为代表的流域环境管理机构。新西兰于1941年通过的《土壤保护和河流控制法》建立了地方流域管理委员会。澳大利亚环境与遗产部建立了全流域管理模式，在州区域内设立州流域管理协调委员会，在区域或整条河流水平上设立流域管理委员会。此外，巴西也有流域环保局。在我国，主要是强化长江流域水资源保护局等流域机构在流域管理方面的地位和作用。

为协调和化解部门间和地区间在实施环保监管职能过程中的利益冲突，有必要建立相应的保障机制，以增强环境监管的统一性、顺畅性和有效性。就当前来说，重点是要建立联动机制、监督机制、考评机制和矫正（纠错）机制等几种机制。

其三，设立确保环保监管职权良性运行的保障机制。

为协调和化解部门间和地区间在实施环保监管职能过程中的利益冲突，有必要建立相应的保障机制，以增强环境监管的统一性、顺畅性和有效性。就当前来说，重点是要建立联动机制、监督机制、考评机制和矫正（纠错）机制等几种机制。

联动机制，主要是指部门之间对于特别问题的职能协调、工作衔接和联合行动机制，用以协调地区之间和部门之间在行使环境监管职能时可能发生的权力、利益上的冲突。

监督机制，主要是指在行政系统内部和外部加强对有关地方政府和职能部门执行国家环境法律法规和政策的监督，以预防其违法或不当行政行为的发生。其中，特别是要加强对地方政府及其产业部门的不当决策行为、地方政府对环保部门的不当干预行为和环保部门的执法不作为等方面的监督。

考评机制，主要是指建立对污染防治、资源保护、生态保育等生态文明建设活动进行考核和评价的机制，从而对有关政府和部门形成正向的激励和逆向的倒逼效应。至于具体的方案设计，可依照2013年12月中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》要求，将环境成本、资源消耗和生态效益纳入政府政绩考核范围，建立绿色生态的考核评估和人事选拔制度，并设立环境、资源和生态等方面受损的鉴定评估专业机构。

矫正机制，主要是指建立一种旨在解决行政机关间权限争议的诉讼制度。即当部门与部门之间发生权限争议或冲突，比如当建设、工商等经济部门无视环保部门的环保前置审批程序，而行政系统内部的监察、裁决等补救机制失灵或低效时，环保部门可通过机关诉讼来保障其执行。从国际上看，日本、法国等国家就有这样的诉讼机制。

问责机制，主要是指为切实规范环保监管行为，真正落实政府责任，建立针对政府部门及其工作人员的责任追究机制。不按照环境法律法规要求进行科学决策和不履行环境监管法定职责的，监察机关和检察机关等要追究其行政甚至刑事责任。公民、NGO、媒体、人大代表、政协委员等社会公众，可通过举报、投诉、提起环境行政复议或环境行政公益诉讼等途径，启动问责程序。上级人民政府及其环境保护主管部门发现下级人民政府及其有关部门工作人员有违法行为，依法应当给予处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议；发现涉嫌犯罪的，应当及时通报或将案件材料移交检察机关。

目前，新的《环境保护法》已颁布，其在规定政府环境责任、强化行政执法力度、加强企业违法惩处、扩大环境公益诉讼主体范围等方面可谓亮点纷呈，无不令人欢欣鼓舞。下一步，有必要以十八大报告和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为指导，将《环境保护法》修改为由全国人大通过的生态文明建设基本法，对生态经济建设、生态政治建设、生态文化建设、生态社会建设和生态产品建设进行系统的规定，并对现行环境监管体制进行全面、深入的改革，推动国家环保治理体系和治理能力的现代化。