制度化是解决决策能力之道

制度化是解决决策能力之道

制度建设，是未来全面提升环境治理能力的根本思路,提升环境治理决策能力要首先解决激励机制、部门协作机制、信息机制三大制度难题。

■专家名片

经过30多年的发展，中国环境治理体系实现了由技术支撑向制度支撑的理念转变。制度建设，是未来全面提升环境治理能力的根本思路。当前，环境治理决策能力的提升还面临激励机制、部门协作机制、信息机制三大制度方面的难题。

决策能力提升的制度支撑困境

行政驱动型的环保激励不是一个稳定长效的激励制度

在当前的政府环境治理决策中，决策主体仍然面临着内在激励冲突的困境。从宏观层面看，是经济发展与环境保护之间的冲突;从微观层面看，是影响决策者行为的激励冲突。

当前，对决策者的有效激励主要来自于自上而下的政绩考核体系。通过对近20多年来地方政府环境监管行为的回顾研究发现，中国地方监管呈现出显著的“压力响应型”监管特征。所谓“压力响应型”是指，地方政府在环境保护方面的监管行为，通常是基于行政命令的“压力响应”机制，而非基于法律的“问题响应”机制。因此，自上而下的政绩考核指标设计，对于地方的环境决策发挥着极为重要的作用。

虽然，2006年出台了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，“十一五”期间的减排考核机制也对地方环保决策实现了有效激励，但仍然没有突破环保监管依赖行政驱动的本质。然而，政绩考核体系是在不断调整的。协调经济发展和环境保护的难题，不仅存在于地方发展层面，同样存在于国家战略层面。政绩考核指标的比重设计会根据各阶段中央工作重心的变化而调整。这种基于行政压力驱动模式的、依赖政绩考核的环保激励机制不是一个稳定的、长效的制度激励设计。

业务部门、财政部门协调不畅

制定一项可实施的环境决策需要各部门之间的协作配合。部门协作包括相关业务部门的协调和财政部门的支持。

第一，业务部门的协调问题。现行制度条件下，政出多门、九龙治水的现象仍十分普遍。以城市的生态环境保护规划制定为例，一个城市的发展通常要做多项规划，包括城市发展总体规划、产业结构调整规划和生态环境保护规划等。这些规划中都涉及环境保护的内容，思路却各有千秋，导致实施难。对于环保和水利、农业、林业等相关业务部门的职能冲突问题，虽然提了很多年，但也一直未得到有效解决。从经验来看，部门之间的业务冲突常常在政策实施环节才体现出来，这在一定程度上归咎于决策环节缺乏有效的沟通协调。

第二，财政部门的支持问题。当前的政府环境监管投入主要来源于财政，且主要依赖中央和省级财政，地方财政的支持能力较弱，尤其是县级。分税制改革后，中央上收财权，但多数公共事务事权仍留在地方。公共事务的支出一直是地方财政的难题。在经济发展驱动和紧缺财政的双重压力下，环保投资的优先序难以提升。基层财政对于政府的环境决策支撑能力一直较弱，地方环境监管主要依赖上级财政。缺乏有力的财政支撑，决策也只是一句空话。

决策缺乏真实、有效的信息支撑

科学的决策需要真实、有效的信息做支撑。

经过30多年的发展，中国政府逐步构建了一个较为完整的污染信息体系，主要包括“环境监测”、“环境统计”、“排污申报”、“主要污染物减排核算”和“全国污染源普查”五条信息渠道。但当前的这套信息体系对于科学决策来说，还未能提供真实、有效的信息支撑。现行的信息体系不是一个纯技术体系，而是技术与行政体系的融合体，其突出特征是数据的生成过程受到行政体系的干预。五套数据由不同的职能部门负责，数据的收集、处理、上报、审核和最终生成分别在各部门系统内进行。数据类型分为环境质量数据和污染物排放量数据，分别通过采样监测和计算得到。由于质量监测和污染物排放计算本身都存在着技术上的不确定性，在缺乏外在监督的情况下，行政体系容易干预数据生成，而行政干预就易造成信息扭曲，从而对科学决策造成阻碍。

“十一五”主要污染物减排核算是对传统污染排放量计算的一次重大变革。以“淡化基数、算清增量、核准减量”的原则，减排核算回避了通过计算两年排放总量之差来得到年度变化量的方法，取而代之的是，计算年度新增排放量和年度新增削减量，通过两者之差来反映年度变化量。其中，新增削减量都要求体现在具体的减排项目上，这在一定程度上大大提升了削减量数据的真实性。但一方面，减排核算方法的科学性尚不完善，在具体实施上存在很多技术障碍，并且减排核算自成体系，与环统数据也难以实现科学的对接。另一方面，由于技术和制度上的漏洞，核查和被核查单位的应对变通之道也在逐步形成。因此，如何将减排核算制度成功转化为稳定的、常态的和有效的信息制度支撑，也是亟待解决的难题。

环境保护治理机制应从基于行政命令的“压力响应”模式，回归到基于法治的“问题响应”模式。昵图网/供图

走向“科学性”和“可实施性”的制度化解决之道

环境治理决策能力的提升要立足于以“科学性”和“可实施性”为核心的制度化解决之道。“科学性”要求所形成的环境决策是有利于环境保护的；“可实施性”则要求环境决策可有效地被相关参与方自我实施。

科学决策建立的基础是，决策者本身处于环境保护正向制度激励中，并且具备真实、有效的信息基础。在当前的“压力响应型”监管机制中，影响决策者行为的主要因素仍是自上而下的政绩考核压力，环保是否得以优先关注取决于中央战略层面的定位。但从长远来看，可尝试以环境保护这一类公共事务的治理为突破口，将公共事务治理机制从基于行政命令的“压力响应”模式，回归到基于法治的“问题响应”模式，强化法律在规范政府行为中的作用。回归法治，逐步提升司法诉讼效力是可行之道。

可实施决策建立的基础是在决策制定环节要充分吸纳利益相关方的意见。可实施的环境决策应该是政治、经济、价值与情绪互动的结果，也是利益相关方妥协的结果。将各利益相关方的博弈和公众代表的意见表达从政策实施前移到决策制定环节，才有望制定出切实可行的决策。此外，财政的有力支持也是决策可实施的必要条件。为市、县级基层财政的专项环保投入建立制度保障，并强化对上级环保专项资金落实的监督核查，是保障基层环境决策落实的主要制度途径。

当前的制度环境下，环境信息的收集主要局限于政府体系内，强化公众的信息监督是不容回避的。建议逐步建立企业污染排放的信息公开制度，并配套相应的奖惩措施。对于政府体系的信息服务职能，可逐步放开，委托社会企业承担。通过引进外在监督和市场机制，提升信息的真实性和准确性，强化其决策支撑能力。