环境治理能力建设走在路上

屈遐 刘建珍

环境治理能力建设走在路上

屈遐 刘建珍

修订后的环保法增强了法律的可执行性和可操作性。CFP/供图

据报道，继去年四季度以来经济增长呈放缓态势，今年开春中国宏观经济持续承压，进出口数据再创新低，4月16日刚出炉的一季度GDP为7.4%，为5年来最低。一些分析师甚至预计今年中国的经济增幅将为7.4%，那将是1990年以来最慢的增速。

2014年4月10日上午，博鳌亚洲论坛的主会场内，李克强总理的话掷地有声：“我们不会为经济一时波动而采取短期的强刺激政策，而是更加注重中长期的健康发展，努力实现中国经济持续健康发展。”我国政府如此淡定的态度，让世界对中国刮目相看，我们不得不更加重视总理在今年两会上“向污染宣战”的表态，“不强刺激经济”与“持续健康发展”让我们看到决策者统领国家治理的决心。

国家已提出治理能力建设

党的十八届三中全会明确提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。推进国家治理体系和治理能力现代化就是，一方面，要继续完善制度体系，不断改革那些不适应实践发展要求的体制机制，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型；另一方面，要提升治理能力。当前在发挥制度效能方面还存在明显不足，很多制度虽然建起来了，但并没有能充分发挥作用。这就要求我们必须结合实际、结合发展的需求调整、提升治理能力，真正使制度体系的优势转化为国家治理的实际效能。

具体到环境治理能力上，主要体现为政府环境制度供给能力、环境公共监管能力、环境公共服务提供能力和环境多中心合作共治能力等。目前影响我国及各级地方政府的环境治理能力的因素包括政府环境责任意识、政府环境权能、政府环境政策工具、城际环境合作、环境社会资本、企业环境责任和环境技术创新等。

我国正在深化生态文明体制改革，加强国家治理体系的建立，环境保护因此由管制走向治理，由权力走向权利。这需要公民意识的培养、公民参与和监督条件的提供、社会组织的培育等。目前，我国环境管理的主调仍然是强调政府发挥作用，公民和社会的参与呈现被动色彩，这与国家治理体系的建立要求不相符。国家治理强调社会各方面的主动性、互助性和协调性，公民参与因而须由被动向主动转变。在国家治理体系建设中，不仅要发挥公民个人作用，还要发挥社会组织的作用。环保部门的人员看起来多，但分散开来，人力十分有限，监管视野也相对面窄，发现不了所有的违法行为；而公众具有分布广、视野广的优势，所以，发现环境违法行为，除了借助视频取证等现代执法工具外，还得依靠无所不在的公民及由其组成的社会组织。例如，现在很多地方设计的有奖举报的方式就可以很好地鼓励公民参与到环境监督中来。《环境保护法》第四次修订时，把建立与国家治理格局相适应的环境治理格局体系，包括公民和社会组织有序参与和监督的机制，以解决政府环境监管缺位的问题一并考虑进去。

高大上研究中国的环境执政能力

提高环境执政能力课题组于2006年6月3日前往江苏省南通市调研。图为时任南通市副市长、课题成员杨展里博士（左一）为课题组人员介绍在线连续检测控制室运行情况。

早在2006年，中国环境与发展国际合作委员会(以下简称“国合会”)就组建了“提高环境执政能力研究”课题组，参与研究的美国环保协会中国项目负责人张建宇回忆了当时的背景。

那时，中国正徘徊在发展的十字路口：公民对环境的期望与日俱增，对持续而又严重的环境污染和危害越来越缺乏忍耐力；同时中国经济快速增长，已在世界舞台上崭露头角，被广泛注视；然而“世界工厂”大量污染覆盖了自然景观；市区挤满了汽车，林立的烟囱排放出的废气弥漫在空气中，河流污染严重到无法维持生命、不能用于生产的程度。

这些文字描述对于从事环保的人并不陌生，到现在我们仍然可以领略到上述污染元素。

当时中国也有很多完善的环境法律、制度，但由于技术和操作问题在实际工作中却难以落地；在全球市场力量的驱动下经济快速发展，而处理其所带来的对环境破坏性影响的能力却相对提高较缓。尤其是2006年，“十五”环境目标没有完成，令行不止，使国家环境保护政策蒙羞，资源与环境压力倍加令人担忧。环境保护如何抵挡住经济发展的狂飙，如何应对“十一五”“山雨欲来风满楼”的环境形势，对党的执政能力、政府行政能力提出了严峻的考验。

作为中国政府的高层政策咨询机构，“国合会”承担着为政府提升环境执政能力提供对策建议的重任。在2006年，“国合会”组织来自中国、德国、荷兰、日本和美国的相关环境政策专家与学者，成立专门的环境执政能力课题组，对东亚、欧盟、日本以及美国的环境管理情况进行了广泛的调研，对我国环境管理面临的问题进行了深入的调查及案例分析，把目标放在环境治理的效能、效果和效率上，从机构安排和过程改革入手，探索提高中国环境治理的有效性。

参加该课题研究的清华大学公共管理学院的齐晔教授说，客观地看，我国近十年大规模、高速度的发展，带来了经济繁荣和社会进步的同时，必然带来资源的压力、环境的挑战。在这个大趋势下， 审视环境保护机构的作用，你会觉得其力量不够。对任何一个国家来说，环境治理都是一个综合的问题，难以解决。中国环保专家提出的路径是，必须用改革的办法，从制度入手，将治理纳入全面、完善、长效的机制体系和思维模式里。

实现了环保执政能力的升格

课题组从我国环境执政所面临的挑战、环境执政能力理论及环境执政相关案例分析三个方面，揭示我国环境管理中决策过程过于集中、执行手段比较单一、注重处理污染和政策目标仅盯住几个污染物削减的现状，发现国家环保部门政策规划、实施以及与相关机构协调方面的行政权力和能力不足，地方环保管理受地方领导干预过多；政策制定主要是反应式的,这种一旦出现污染事故才采取措施应对的方式,缺乏主动性和预防性；同时公众了解、参与政策制定、执行、监测、评估的局限性也使得环境执政能力大大削弱。

提高环境执政能力课题组于2005年6月17日在清华大学公共管理学院召开启动会。

因此，课题组提出四个方面的政策建议：一是提高政府在执行环境法律和落实环境目标方面的能力，提高政府在控制环境污染和管理自然资源方面的能力；二是增强市场机制的作用，通过奖优罚劣来鼓励企业环保方面采取更加积极的态度，推行避免环境灾害事故发生的良好举措；三是扩大公众参与的力度，向社会提供环境和自然资源的信息，提高政府决策的透明度，并让各利益相关方、非官方组织以及大众了解、参与相关决策及执行活动；推进国际合作，在国内及国际环境保护方面大力提高政府的规划能力和政策的协调统一程度。

课题如期完成后，对环境保护最大的贡献就是促成国家环保总局升格为中华人民共和国环境保护部。齐晔说，环境保护部作为国务院的组成部分，可以直接参与国家的宏观决策，较之以前有比较大的发言权，在国家重大宏观的经济、社会决策上都有了环保的声音。

同时环保部门在权限、能力、责任范围方面也发生了变化。“十一五”期间，从政策的执行效能方面，主要污染物二氧化硫和COD主要污染物第一次出现了下降，而且是超过了当时设定的10%目标。其原因与环保部能力与权力的提升有非常直接的关系，包括环保部要求地方政府对污染物减排负主要责任奏效等。“我发现升格后，环保部的资源，特别是从人员配备和资金预算上与过去相比不可同日而语，这些都对环境执政能力、监管能力起到非常关键的作用。”齐晔表示。

这次研究还针对政府在治理能力、政策执行能力、推动公民参与环境保护等方面的诸多挑战，提出了提高政府执行环境法律、监督环境项目实施的能力，企业和行业采纳最佳和安全实践措施，增强利益相关者和公民的参与，加强行业间的统一协调、促进国际环境合作等建设性意见，深刻触及我国环境保护制度软化和管理离散的内疾，且在一定程度上涵盖了环境执政能力建设应重点关注和改进的领域。

市场追求必须受政策约束

十八届三中全会要求健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。在参与过课题研究的外方组负责人、美国环保协会（EDF）的首席经济学家杜丹德看来，这是一场关于环境的“改革开放”。

杜丹德从1996年开始几乎每年来中国十几次，为我国环境问题出谋划策。他说，过去中国在经济上取得了巨大成就，却在环境上损失惨重，要用市场的手段强调和重视提高资源的效率。他认为，中国现在的空气污染与能源的使用密不可分。一家能源公司的老总指出中国工业中40%能耗降低都是有利可图的话为杜丹德的观点提供了佐证。他最近对《21世纪经济报道》的记者说，事实上，如果能够有利润地去减少能源的使用，这就意味着中国有很大的发展空间，即可以有经济的增长、环境的提升以及更多的就业机会。

但杜丹德强调，把市场作为最主要的手段，意味着要加强政府对环境监管的力度。因为一味依靠市场，环境问题或许不会那么容易解决，企业更多考虑的是如何赚取更多的经济效益。因此，要解决此问题，政府就要发布严格的监管条例或者法规等。

2014年4月24日，自2011年就列入立法计划的环保法的修改，历经四次审议、两次公开征求意见，终于尘埃落定。这是我国史上最严格的环保法修订案，它将为我国环境保护提供最有力环保法律后盾，有助于扭转伴随经济快速发展而生的生态环境恶化趋势。

修订后的环保法，进一步明确了政府对环境保护的监督管理职责，完善了生态保护红线、污染物总量控制、环境监测和环境影响评价、跨行政区域联合防治等环境保护基本制度，强化了企业污染防治责任，加大了对环境违法行为的法律制裁，还就政府、企业公开环境信息与公众参与、监督环境保护作出了系统规定，法律条文也从原来的47条增加到70条，增强了法律的可执行性和可操作性。

环境治理格局体系构建需要公民和社会组织的有序参与。图为2013年绍兴环保局开展公众参与“你点我查”活动，招募网民代表与公众执法监督员等一起对指定的企业进行突击检查。浙江省环保厅/供图

长期过多追求GDP增速的粗放发展模式，导致了由大气、水、土壤等共同构成威胁人民健康的立体污染。环境问题成为中国最大的民生问题，影响社会安宁和经济发展，考验环境执政能力。过去由于缺乏法律授予的权力，环保部门只能进行一次性的全国检查行动，公布污染者名单等。违法企业往往在交纳远低于守法成本的一次性罚款后，又毫无压力地继续污染环境。

未来，环保部将拥有更多法律权力，对环境破坏行为和相关责任单位采取更为严厉的惩罚措施，包括关闭污染企业，没收污染设施、设备等。

此外，生态保护红线的完善，将使可能产生污染的工业不得进入受保护的区域，包括国家重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等。新环保法修改的内容，还包括加强环境保护宣传、提高公民环保意识、对举报人的保护，以及扩大环境公益诉讼主体等。随着环境公益诉讼制度的完善、相应社会组织公益诉讼主体资格的确认，未来会有更多受到污染损害的企业或个人提出民事赔偿要求，追究污染企业负责人的责任。保护举报人为草案四审中首次出现，为公民监督政府与污染责任人提供了制度渠道和良好环境，将鼓励更多公民自觉参与到环保事业中。

中国环保法律体系包括30多部相关法律和90多部行政法规，作为主心骨的环境保护法，未来必将与其他相关专门法律一起，形成强有力的拳头，助力环境执政。