西方福利思想对中国构建社会福利体系的启示

刘英侠，金南顺

（大连大学 经济管理学院，辽宁 大连 116622）

进入新世纪，西方福利国家开始了新一轮福利体系建设及发展的实践探讨，与此同时，亚洲国家也经历着福利体系建设和改造的考验，东西方的福利思想和实践在互相借鉴、融合，西方的社会福利思想对其他国家社会福利体系建设起着重要的影响作用，尤其是中国在构建新型的社会福利体系过程中，更应该认真分析、梳理福利体系发展过程中存在的问题，借鉴西方福利思想及相关的经验和做法，制定切实可行的对策及措施，更好地实现社会和谐与稳定。

一、西方社会福利思想的发展历程

社会福利的运行及发展过程是以社会发展“从经济到政治经济”的路径为社会背景的。［1］自人类进入20世纪40年代以来，社会福利制度已经在172个国家（地区）有所发展，但并不是每个国家都有成熟做法，很多国家正处于发展、完善阶段。西方社会福利思想在福利经济学等理论支持的基础上，发展路径大致与资本主义社会发展同步，先后经历了兴起与发展、繁荣、动荡及调整几个阶段。

（一）资本主义兴起与发展时期的社会福利思想

资本主义萌芽于14世纪，发展于17世纪中叶，18世纪中后期的大发展促进了自由主义思潮的产生。这一时期社会福利思想中的个人主义意识十分强烈，主要表现在过分强调个人责任和经济基础；认识到财富创造才是社会和历史的使命，各国通过市场机制的作用提高社会财富创造的效率；强调“自由的市场机制可以实现社会利益和个人利益的共生共荣”，认为市场机制不仅会引导资源的合理配置，从而创造出最大的社会财富，还可以实现财富的公平分配，这种公平是自然而然产生的，从而保证了社会福利的最大化；［2］反对政府对经济发展的干预。这一时期，Jeremy Bentham的功利主义哲学强调个人的幸福是构成社会幸福的前提，如果每个人都能自由而幸福地生存，就实现了社会大多数人的幸福。

（二）资本主义繁荣时期的社会福利思想

19世纪中后期，资本主义大繁荣、大发展，自由经济理念进入辉煌期，Mill提出经济学应当关注对人的幸福的研究，但由于资本主义社会中的私有制及剥削等根本性问题的存在，以功利主义为基础的理论并没有得到直接发展，而是逐渐出现折中与调和：一方面人们仍然主张继续实行自由放任的政策措施；另一方面为缓和财富分配不公等利益矛盾问题，主张实行由政府干预经济的政策。以上发展表明，这一时期的社会福利思想已经从财富创造和效率提高转向公平分配的现实要求方面。

在资本主义繁荣时期也遇到了发展困惑，社会主义作为一种新型的政治、经济架构，直接超越资本主义产权及其基础，并作为以集体利益为目标的、追求所有人的平等与幸福的社会形态产生了，还随之伴生了很多社会主义理论和成功的实践，这对西方社会福利思想的进一步发展产生了重要的推动作用。19世纪末的德国成为现代社会保险制度的典范，该国以法律的形式为公民确立了社会保险，明确了国家和集体的责任主体地位，这是对传统的以救助为主要形式的社会福利制度的一次突破，也是资本主义繁荣时期社会福利思想的历史性成果。

（三）资本主义动荡时期的社会福利思想

这一时期的福利经济学已经逐渐成为一门独立的学科，尤其是1920年Arthur Cecil Pigou《福利经济学》的出版，确立了福利分析以经济福利为基础的框架，形成了独立的社会福利思想，提出对社会福利制度度量及比较等重要的研究议题。在此期间，政府机制被引入经济学的分析中，提出在个人无力和市场失灵的条件下由政府对经济问题进行干预，这为现代社会福利思想的发展在经济学方面找到了理论依据。瑞典社会民主主义理论主张政府干预经济的实践取得了成功，在政治方面实现了协调发展，经济上实行混合经济，分配上实行均等化，建立了新型的普惠型国家，成为欧洲大批福利国家建设的“领头羊”。

（四）资本主义调整时期的社会福利思想

可以从理论和实践两个角度考察概括这一时期的社会福利思想。从实践角度看，20世纪中叶，资本主义开始进入调整时期，各国确立了社会保障制度建设要以社会保险为主要形式，社会福利思想逐渐形成经济政治化趋势，对运行机制和责任主体的多元化选择理念也达成共识。从理论角度看，20世纪70年代，福利经济学的发展出现了转机，逐渐形成非福利主义和社会选择理论两个分支，出现了“第三条道路”理论和“福利多元主义”等理论，这些思想和理论为其他国家建立福利体系提供了重要借鉴。

“第三条道路”［3］理论力求突破传统的政府干预与各阶级合作的社会民主，实行不受约束的个人主义和自由放任主义，从而模糊政治上的阶级界限，在自由市场和国家干预之间寻求“平衡”，该理论设想在福利国家中推行一种新型的混合经济，这种经济将在公共部门和私人部门之间建立起协作机制，该由国家干预的领域决不能放任由市场运作，而该由市场机制进行调控的政府也绝不插手，公共福利或利益会在最大限度地利用市场动力机制的时候体现出来。在国家和社会的关系问题上，该理论主张“社会投资国家”，由政府和其他机构一起合作提供“积极福利”，在可能的情况下尽量在人力资本方面进行投资而不是直接提供各种经济资助，以保证经济政策与经济运行的广泛参与性，促进效率，实现公平。“第三条道路”理论还强调社会福利提供的对象不仅应该关注富人还应该关注穷人，要将经济增长放在发展首位，用经济增长来促进社会公平，实现社会福利的广泛覆盖，并以此化解社会矛盾，维护社会稳定。

“福利多元主义”［3］认为社会福利来源主要有三个：家庭、市场和国家，三者之间是互相受益的，将三方所提供的服务整合起来就是一个社会的福利整体，即福利是由家庭中生产的福利、通过市场买卖而获得的福利和国家的福利共同构成的。这一思想在福利国家思想遇到危机时受到了特别的关注，福利三角理论将家庭、（市场）经济和国家放于文化、经济、社会和政治背景中进行分析，指出三角制度互动中社会成员是行动者，要重视分析行动者与制度的互动关系。约翰逊在三元素组合之外又加入了志愿者机构，认为社会福利部门由四部分构成，在这四部分中要更完全地实现福利多元化，必须通过分权和参与的形式，使更多主体参与到福利提供的范围中来，而且在这多元部门中，国家的作用应是有限度的，不应该过分慷慨地向大众提供全面福利，其他社会部门应该多分担福利责任，以此减轻政府的成本支出，使福利国家向福利社会转型。

二、西方社会福利体系建设存在的主要问题

19世纪末到20世纪中叶，资本主义社会受到了强烈冲击，一方面是利益分配方面的不公受到国内外形势的冲击，另一方面是社会主义阵营的强大、社会主义实践道路的成功使资本主义社会制度受到挑战，因此，关于社会福利问题研究的理论和实践都显得十分复杂，这一时期出现了自由经济理论、新古典经济学及自由经济面对的经济机制选择等问题，而各种理论研究和实践操作都没能直接解决社会福利体系发展中存在的问题。

西方社会福利思想陷入窘局是在20世纪30年代后出现新福利经济学的时期，英国经济学家L.C.Robbins于1932年批判了庇古的福利经济理论，尤其是批判了财富均等化、基数效用论的内容，对其提出的收入再分配的伦理学倾向持批评观点；帕累托最优思想在当时是新福利经济学的核心，但其最大的缺陷是对公平性问题的不关注。使新福利经济学受到严重冲击的是1951年的阿罗不可能定理及1956年提出的次优定律，至此，整个福利经济学的理论发展也在20世纪六七十年代处于动荡之中。

西方社会福利思想在上世纪70年代开始衰落，尽管有“福利多元主义”和“第三条道路”等理论的支撑，但各国的福利体系建设、福利社会和福利国家的建设仍然存在种种不稳定因素。到21世纪初，福利国家已经开始削减，福利政策和福利思想也进入“迷雾”期。例如，德国政府《2010年议程》中提出的改革方案是要削减福利开支，提高医疗保险中由个人承担的费用比例，同时对劳动力市场、失业保险金等制度都进行大幅度的改革，这一方案引起了社会民主党的动荡，遭到大多数党员的反对，很多党员退党，也使该党因此失去了大量的传统选民；1995年，法国政府修改退休制度，取消各行业的退休优惠条件，增加退休金领取者的缴税比例，增收遗产税、利息、股票的社会保障税，导致了全国性的罢工运动；法国延长养老金缴纳年限的做法引发了全国性的抗议和罢工浪潮，这股浪潮甚至波及到了德国、意大利和奥地利；美国的克林顿政府医疗改革方案也引发了国会的激烈讨论，虽然最后获得通过（2010年），但还是步履维艰。

福利国家出现危机的主要原因，首先是政府财政投资的问题：自由市场和国家干预之间的“平衡”被打破，一方面是经济滞涨要求减少税收以刺激消费，削减政府开支和社会福利以减少运行成本；另一方面，减少税收的一个直接结果是出现了财政赤字，从而使高福利难以继续发展下去，此时的“社会投资国家”也成为空话和理想，没有组织能够代替政府起到福利主体的作用。其次，“福利国家”的高福利、高工资、高补贴、长假期等优越条件，培养出了一批专门靠享受国家福利为生的人，他们不重视生产，好吃懒做，不仅难以保证正常的商品供应，危害了经济效率的提高，而且还成为社会发展中的不稳定因素，有一点不满就发牢骚；同时还培育起庞大的福利机构，这些机构滋养了官僚主义作风，高浪费、低效率，影响了社会的进步。再次，由于大量的第三世界廉价商品流入国内市场，削弱了国内产品的市场竞争力，使那些资本主义国家不仅丧失了部分世界市场，而且连部分国内市场也面临着挑战。最后，就是老龄化和低增长等人口问题，产生了大量的需要获得社会福利的人群，不仅经济难以保证，而且相关的福利国家的社会政策也受到了诟病。这一系列变化将福利国家带入了“后福利国家”时代，重重矛盾暴露出来，使资本主义制度也倍受质疑。

三、中国社会福利体系的发展

从总体上说，中国的社会福利体系经过了创建、破坏和调整阶段，目前正进入完善和发展阶段，正在不断探讨建立适度普惠型的、城乡一体化的福利体系路径。［4］

从新中国成立之后到改革开放之前，中国的社会福利体系处于创建阶段，在计划经济体制指导下建立的是城乡二元社会结构的福利体系，表现为：在农村，是以土地作为保障，加上社会救助、对“五保”老人的集体资助和农村合作医疗；城市则实行由国家负责，单位组织提供的全覆盖的福利制度。这一体系的建立与发展适合计划经济发展的条件，因此其运行过程一直比较稳定。

从20世纪70年代的市场经济改革开始，中国的社会经济形势发生了变化，原有的福利体系被破坏，部分制度面临着瓦解。这一时期开始强调个人责任，主要表现在：农村以家庭联产承包责任制代替了集体经济，使集体福利被取消，福利责任逐渐转向家庭；城市在进行企业改革后，工作单位变成了独立的经济法人，员工的福利问题开始转由社会或社区来解决，形成社会福利社会化趋势。这一体系最明显的问题在于，国家探索的与市场经济发展相适应的社会福利制度使城市社会保险得到发展，而农村却一度遭遇停顿，没有使社会福利达到广泛覆盖的程度，使一部分人对社会保障体系的建立产生了质疑。

新世纪伊始，中国对社会建设的地位越来越重视，尤其是党在指导思想方面有了新的认识，五位一体的社会建设思想促进了社会福利体系的完善和发展，福利主体逐渐走向由国家、市场和家庭等多元投资主体共同参与，城乡之间差距不断缩小，城乡一体化的方向不断明确，建立适度普惠型的、城乡一体化的社会福利体系的基本思路也被提上日程。这一阶段的福利体系是以十六届三中全会提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观”的思想和四中全会提出的“构建社会主义和谐社会”理念为基础的，十八届三中全会提出要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，建立更加公平可持续的社会保障制度，这些政策都为中国社会福利体系的建设提供了政策指导。

由于社会建设已经不再局限于政治、经济和文化领域，社会建设与发展也被提高到重要的地位，但对于社会福利体系应该如何完善，福利政策如何健全，福利措施如何创新，城乡二元结构的福利体系如何被打破，适度普惠型的、城乡一体化的体系如何建立等问题还没有形成共识，因此需要认真分析存在的问题，找到切实的解决对策。

四、中国社会福利体系存在的主要问题

中国已经进入全球化发展的快车道，构建福利体系、完善社会保障制度成为政府改革的一个重要议题，中国正在采取各种措施努力使改革的成果惠及于每一个公民，但仍存在着种种问题，制约着社会福利体系的构建进程，主要表现在以下几个方面：

（一）缺少完善的制度约束和法律监管手段

西方社会福利制度的运行目前已经进入到法制化轨道，监管手段健全，强调立法监督，保证了制度的顺利实施，使社会福利建设真正发挥了社会保障的作用。而目前中国的社会保障制度体系还缺少大量的制度约束及法律监管手段，一方面可能会出现西方社会福利制度建设中的“搭便车”现象，另一方面也容易出现居民的利益难以得到保障的现象。

中国长期以来一直是由政府和企业包揽社会福利供应和福利的社会责任，这一做法使政府承担了主要的财政负担和经济成本负担，其他的社会力量参与力度小，或者没有被重视，使一些人一直持有“自愿贫困”和“福利依赖”的念头，不愿意失去低保、不愿意去找工作；一些人则持有“事不关己，高高挂起”的思想，认为社会保障体系的建设与自己的投入无关，但将来自己享受不到，就一定是政府的责任。这种社会现象不仅严重影响了按劳分配原则的实行，而且由于缺少立法监督和监管手段，难以真正保障公平、公正与社会福利发展目标的实现。

（二）投资主体单一

中国的社会福利资金来源主要是政府的财政支出和企业、个人的少部分筹集，并进行社会统筹分配，这一方式的供给数量与巨大的人口福利保障需求相比存在很大的差距。“福利多元主义”提出的应该由国家、市场、家庭和志愿者机构共同分权、参与的福利体系类型在中国还没有形成共识，没有吸纳多元化的福利投资主体，很多社会福利项目没有被充分整合，与运用自筹自支的方式建成社会共济型模式或多元化模式的目标还有很远的距离，虽然有些部门在探讨投资主体多元化问题，但是却面临着投资责任的划分和认定不清的问题。

（三）社会福利体系的内容涵盖少

要保证制度的实施，战略设计显得十分重要。西方社会福利体系包括的内容比中国社会福利体系所包括的内容更多，范围更广，所以其覆盖的利益群体范围更大。中国的社会保障体系目前主要包括老年人福利（居家养老、社会化养老、医疗卫生服务）、妇女儿童福利（生活、卫生、心理、健康、教育服务）、残疾人福利（劳动就业服务、残疾康复服务、生活）、住房福利、教育福利等几个部分，在就业福利方面、社会工作方面等都缺少相应的设计和规划，人力资本投资型福利项目还属于弱项，这些问题使改革开放的成果难以很快均衡地惠及每一个公民和每一项事业。近些年，虽然弱势群体也成立了一些自我维权组织，但是由于体系设计内容涵盖面小，有一些项目始终不能被涉及，所以迫切需要国家更为重视对社会福利体系的顶层战略建设，设计具有包容性的体系，在宏观政策、制度设计上充分整合各种资源，建立更为公正的政策体系，创造更多的机会给需要照顾的人。

（四）缺少社会各界力量的支持

中国学者从上世纪80年代才正式开始关注对各个福利项目的研究，理论研究的起步较晚，而且多是以应用型研究为主，理论研究方面则显得比较匮乏，而且大部分人员仅对西方社会福利思想进行分析和借鉴，都不能结合中国的实际情况进行合理地应用设计，能够真正从制度经济学、社会学等理论解决福利经济问题的研究更少。从统计情况看，这些学术研究成果一般是在国家福利政策出台或热点问题显现的时候呈现数量的急剧增加，正是由于缺乏理论研究基础，所以目前政府的社会责任与历史责任等划分问题一直处于不稳定状态。同时，各种社会组织和社会网络的地位更是没有被重视起来，它们的作用没有得到充分发挥，对政府发展的支撑作用比较弱。

五、对中国构建社会福利体系的几点建议

（一）从战略规划的高度做好制度设计和法律监管

做好社会建设工作是构建中国社会福利体系的前提，中国的特色建设之路包括政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，社会福利体系的建设属于社会建设中社会保障体系的顶层设计工作。因此，在借鉴西方社会福利思想的基础上，结合中国的实际发展情况，要不断优化社会结构，从社会建设发展战略规划的高度做好社会福利体系的内容设计，保障公民具有良好的和基本的政治生活、经济生活和社会生活，将公民的发展和利益的实现融入社会建设，通过健全制度和法律监管措施保障公民各方面权益的实现，增强公民对社会建设工作的参与程度，提高公民的社会福祉，从而为社会事业的发展提供坚实的基础和保障。要实现这一目标必须有相应的制度约束与法律规范作为保证，才能使体系快速建成并顺利运行。

党的十八届三中全会提出，要“建立更加公平可持续的社会保障制度”，这一制度不但要保障适度普惠的基本思想，更要凸显公平的基本理念，新型的社会福利体系要符合中国社会经济发展现实，因此，可以用多层次性、多维性的体系模式进行过渡。首先，构建一种三维的社会保障体系，即首先有全面覆盖城乡的、统一的、法定的基本保障，这一层次属于社会保障体系中的底线公平；其次，有省市级统筹的补充保障，包括企业和事业单位的职工及政府公务人员在内；第三，还要有以商业性保障为主的附加保障。前两者属于强制性质，第三者属于自愿性质，这一模式的运行需要政府进行整体协调和设计，同时要有相关的法律监管手段作为保障，尽快制定《社会保障法》、《社会福利法》等以保障社会福利制度的连贯性及可持续性，从而保障经济效率与社会效率的统一。

（二）建立多元投资主体的福利体系

西方的社会福利思想表明，自由主义理论重视经济效率，并将其作为社会福利体系构建的基础，把个人与市场作为福利的主要供给主体，引发了国家贫富差距拉大和社会分配不公的加剧发展。国家干预理论则坚持公平思想，欲寻找一种既能提高效率，又能促进社会福利发展的持续公平，坚持政府在提供福利中的主导地位，造成了“福利依赖”问题。因此可见在社会福利体系构建过程中，政府、市场、家庭及各种社会组织都要发挥积极的作用，以多元化的方式为大众提供福利。在中国人口多、福利提供负担重的现实国情下，中国政府在构建福利体系时应该通过分权与参与的形式，使更多主体参与到福利提供的范围中来，而且在这多元部门中，国家的作用应是有限度的，不应该过分慷慨地向大众提供全面福利，而其他社会部门应该多分担福利责任，以此减轻政府的成本支出。在构建新型的福利体系时，要科学地界定整体的福利体系、制定基本的福利制度、完善社会福利政策，准确地划分各种福利项目与内容之间的相互关系，进一步明确福利支出与财政收支之间的比例关系，形成多元投资主体的福利体系，使福利项目的提供具有更强的可持续性，［5］尽量减少社会矛盾与社会冲突的发生，使福利国家向福利社会转型，更好地实现改革开放的成果由全民共享的社会发展目标，早日建成适度普惠型的、城乡一体化的社会福利体系。

（三）整合福利项目，扩展福利体系覆盖范围和内容

西方社会福利体系在构建中经历过从碎片整合到普遍主义思想的福利国家模式的过程，通过整合使社会资源得到合理利用，建立了一体化的社会服务体系，整个社会的福利服务事业也得到了发展，形成了“广覆盖”的基本特点。例如，北欧的社会福利就建立了一个综合的统一费率的社会保护福利体系，不仅包括疾病保险、工伤保险、老年年金、残疾人年金、失业保险等，还有免费提供的健康和康复、教育体系、房屋支持计划，学龄前儿童的日托，老年群体的居家养老和照护等，整合了多种社会资源，使社会服务事业极具特色、服务范围非常广泛。目前中国的社会福利事业还处于刚刚起步阶段，资源分散化严重，政府的顶层设计较弱，又由于监督执行力度不强，没有形成完善的福利体系，所涵盖的内容范围少，不仅缺少对现有的社会福利事业的整合，也缺少对城乡区域及人口的整合，对以人为本理念的实现，对建设和谐社会的具体内涵都在不断探讨中。随着人口老龄化问题的日益严重及家庭结构的变化，仅仅在养老服务这个保障内容方面就有许多环节需要完善和提高，目前已经呈现出资源既浪费又不足的矛盾，如关于养老服务信息平台的建设，一方面是政府已经重视到要有信息化服务平台的保障，并已经有一些经费和政策的支持，但另一方面则是已经安装的电脑系统、呼叫系统的使用率低，信号覆盖率低等现状，一些地区出现了由不同部门分别上项目、各自为战的状态，没有建成一体化的社会保障形式，未能达到有效的社会保障目的，造成了社会资源的浪费。因此，整合各种社会福利项目，进行社会保障的城乡统筹、全民覆盖，使城市与县乡之间的社会保障制度可以互相选择和转换，更好地实现公平、均衡、普惠、可持续发展，是未来的努力方向。

（四）充分发挥理论研究、社会组织和社会网络的作用

在构建社会保障体系过程中，理论研究者应该进一步发挥理论支持的作用，为制度的提出和构建提供坚实的基础，各种社会组织和社会网络是重要的支持力量，要大力发展各种非政府、非营利性的社会组织，发挥社会网络的联系作用，动员更多主体参与到社会福利事业中来。前文提到，政府没有能力包管社会福利的各个方面，也不可能处处都提供高水平的专业服务，必须有专业的社会力量和服务产业的加入才能更好地实现全面覆盖的福利保障。政府对这些组织和网络的发展则应该积极引导，制定政策支持，目前在一线城市出现的“民间组织孵化器”就是可以利用的良好资源；新中国成立以来，政府推动建设的一些社会团体和社区组织、农村社区委员会及基层党支部等，都可以成为社会福利体系的传送者和重要的网络节点，应该充分发挥这些组织的重要作用。19世纪后半叶英国的睦邻组织运动，20世纪70年代在北欧的丹麦等国逐渐普及的邻里守望制度，上世纪末开始出现的志愿者服务等形式都可以成为中国构建的福利体系中重要的社会支持力量。在中国的熟人社会传统下，在“家国同构”的文化思想影响下，要充分发挥这些组织的社会服务功能，减少国家开支，凝聚社会力量，建成一体化的社会保障体系。

社会福利体系建设以提高人类幸福水平为宗旨，包括多个研究角度和多种研究内容，借鉴西方社会福利思想，结合中国的社会发展现实，找到促进社会福利体系建设的路径，需要各方面的共同努力，包括国家、市场、家庭、社会组织与网络、志愿者等社会力量的参与，并在各种参与主体之间寻求平衡发展。建立适度普惠型的、城乡一体化的福利体系是中国社会福利体系建设的重大战略转型，［3］更需要理论研究者配合相关的政府部门不断提出新的规范化的标准，制定切实可行的制度措施，健全法制保障，达到东西方经验互鉴之效果，促进中国福利体系的更好发展。

［1］毕天云.当代中国社会福利学术思想初探［J］.学术探索，2011，（6）：103.

［2］黄万丁，张子厚.近代西方社会福利思想历史演进述评［J］.社会保障研究，2012，（3）：73.

［3］景天魁，彭华民.西方社会福利理论前沿——论国家、社会、体制与政策［M］.北京：中国社会出版社，2009.153－154，1－2，11.

［4］潘屹.西方福利国家的普遍主义整合及中国福利元素——中国社会福利体系再结构的原则和基础［J］.社会福利，2012，（1）：16－21.

［5］高和荣.中国社会福利体系责任结构的顶层设计［J］.吉林大学社会科学学报，2012，（3）：73.