《大西洋宪章》与罗斯福思想探析

杨永锋

(西北民族大学 历史文化学院，甘肃 兰州 730030)

1941年8月，罗斯福和丘吉尔在大西洋上举行了他们在二战期间的首次首脑会晤。这次会晤的最重要成果就是《大西洋宪章》的诞生。该宪章虽不具有约束力，但它所宣布的八条内容为以后反法西斯大同盟以及联合国的建立均产生了重要影响。目前，我国学术界对这一重要历史文件的研究还很不充分，尤其对宪章与罗斯福思想之间的相关性研究还很薄弱，笔者想对这些不足做以弥补，以裨益于读者。

一、英美首脑会晤的缘由

举行英美首脑会晤首先由美国总统罗斯福提出，在1940年12月8日收到丘吉尔的求援信后，在与其亲密顾问哈里·霍普金斯的一次谈话中，罗斯福表达了想与丘吉尔进行私人会晤的想法：“如果我能和丘吉尔坐在一起谈谈，很多问题都可以解决。”[1]7-8随后，霍普金斯主动请缨，于1941年1月5日前往伦敦，商讨罗斯福与丘吉尔会晤之事并实地考察英国的战争前景。赴英后，霍普金斯向丘吉尔转达了“总统想与其会晤讨论战败德国问题”，[2]341后者当即表示同意，并商定于同年3月或次月在纽芬兰或百慕大与罗斯福进行会晤，但后来由于双方国内事务和战争需要，尤其是1941年春季，希特勒发动了对英国传统势力范围——希腊和南斯拉夫等巴尔干地区的入侵，使得丘吉尔无法脱身致使会晤被迫推迟。

随着战争的不断扩大，丘吉尔和罗斯福都急切想与对方会晤以解决各自关切的战事问题。对英国来说，尽管到1941年6月，随着德军东进入侵苏联而大大减轻了对其本土的威胁，但攸关帝国生存的地中海和中东的局势依然严峻，更为甚者，日本在确立了南进战略后对英国在远东的利益构成了严重威胁，而自从敦刻尔克大撤退之后，英军元气大伤，其实力仅能勉强防御其本土，所以，要想保卫英国在中东和远东的利益就必须借助美国之手；此外，随着战事不断发展，英国决策层愈益认识到，仅靠美国援助而不参战，英国将无力打赢这场战争。故对丘吉尔来说，与罗斯福会晤不仅要争取更多的租借援助；进一步协调与美国的军事战略，以应对日本对英国在远东殖民地迫在眉睫的威胁；说服罗斯福尽早让美国直接参战。

就美国而言，此时虽尚未参战，但德意日法西斯的侵略也对其国家利益和安全带来了严重损害和威胁，可谓“城门失火，殃及池鱼”。但由于受困于国内形势，罗斯福在二战爆发后采取了以物质援助而非直接参战的策略来帮助英国等反法西斯国家抵抗德意日的侵略。苏德战争爆发后，红军成为抗德的主力军，援助苏联刻不容缓，但如何与英国协调租借物资的分配，并与其协商来共同援助苏联，需要与丘吉尔磋商；此外，战争已进行了将近两年，作战的目的是什么？战争结束后，应该构建什么样的和平？对于这些重大问题，罗斯福认为必须与英国协商后及早予以澄清，这也是罗斯福为这次英美首脑会晤所设定的最重要的议题。

罗斯福急于和丘吉尔会晤的另一重要原因则是担心英国像一战前那样，与其它国家就欧洲领土或其它涉及战后安排的重大问题事先达成某种秘密交易。在1941年7月英国和苏联签署了“联合行动协定”后，罗斯福对英苏可能撇开美国达成某种交易甚为忧虑。在随后霍普金斯访英时，尽管艾登向其保证，英国“为了保持自由之手，不会做任何尴尬的承诺，”[1]161但依然不解美国之虑。故罗斯福希望通过向世人发表公开宣言来约束英国在此方面的“不端”行为。

基于上述缘由，罗斯福于7月11日再次派遣霍普金斯赴英，协调和落实与丘吉尔会晤之事。临行前，罗斯福给了霍普金斯三条简短的指示：“1、经济或领土交易——否；2、哈里曼不管政策*当时，为了协调和处理英美之间有关租借事宜，罗斯福派遣哈里曼驻守伦敦，但哈里曼和美国驻英大使怀南特在对英政策方面发生了公开冲突，故在霍普金斯这次访英时，罗斯福特此向其交代：哈里曼是政策的工具而不是制定者——怀南特仍然是大使，是总统对英王的个人代表。；3、不谈参战。”[3]424第一点指示明确“要求英国(和苏联)不论出于宣传还是其他任何动机，都不能在经济或领土调整方面做出承诺。”[1]22第三点指示则要霍普金斯不能答应英国要求美国参战的请求。通过这次访英，霍普金斯和丘吉尔最终敲定英美两国首脑于1941年8月9日在纽芬兰举行会晤。

考虑到安全原因，英美商定两国首脑会晤要高度保密。为此，罗斯福在离开华盛顿赴纽芬兰之前，将会晤之事仅告诉了霍普金斯和马歇尔，只携带海军部长斯塔克、海军上将金、参谋长马歇尔和空军司令阿诺德、副国务卿韦尔斯、负责租借事务的哈里曼和顾问霍普金斯等几人随行；同时，罗斯福要求马歇尔不能将会晤之事提前告知其他随行人员，更不能携带新闻记者。直到8月4日下午，美国与会人员在大西洋上换乘“奥古斯塔号”巡洋舰前往纽芬兰时，马歇尔才将有关会晤事宜告知其他参会人员。[1]57英国方面也做了大致相同的保密措施，在8月9日，丘吉尔乘“韦尔斯亲王号”，率领参谋长庞德、海军上将迪尔、空军副参谋长弗里曼爵士、外交部常务次官亚历山大·卡多根、顾问彻韦尔等人达到纽芬兰。从9日当天开始，会谈在两国首脑、双方外交人员以及军方之间分别进行。会谈的主题比较广泛，但最主要的议题就是拟定一项联合宣言。

二、拟定联合宣言

在大西洋会议上最重要的议程就是拟定联合宣言。在8月9日，罗斯福初见丘吉尔时，就对其言明：“我们最好能够拟定一项联合宣言，规定一些广泛的原则，以便沿着同一条道路引导我们的政策。”[4]426即罗斯福所说的关于这次战争的目的以及重建战后和平建设的目标。

其实，对于在和平到来时，“英国和美国应该创造什么样的和平条件与环境，并且在重建和平后，采取什么方法使之保持下去”[5]858的疑问，在二战爆发后一周已在美国展开了讨论。美国最高决策者——罗斯福于1941年1月6日，在国会发表的国情咨文中提出了四大自由(言论自由、宗教自由、不虞匮乏自由和免除恐惧自由)给予了初步回答。

在罗斯福提出“四大自由”后不久，英国内阁也提出了英国的作战目标：一是积极参加反对非正义战争；二是保持安全；三是促进经济平等；四是保障人类福利；五是维持社会正义。随后外交大臣艾德礼将英国的作战目标整理成文，并冠名为“新政备忘录”发给美国。英国的用意很明显，“如果能掷地有声的宣布革命性意图，那么她这一决定不仅能使英联邦国家追随(英国)，也能为我们和罗斯福总统合作提供最紧密的联系，即(我们有)相同的想法。”[1]159

综上所述，对于战争的目的和重建战后和平的目标这样的重大问题，英美决策层在大西洋会晤前都做过的深思，只不过出发点不同而已。罗斯福提出“四大自由”不仅仅是应对国内的诉求，更是对美国参与重塑战后国际秩序的严肃思考；而英国提出的五点作战目标则更多的是出于宣传的需要，借以来拉拢英联邦国家和美国，以使它们帮助英国解决眼前所面临的实际困难。由于英美的出发点和动机不同致使罗斯福和丘吉尔对发表联合宣言的态度迥异，也导致他们在起草联合宣言时争执不断。

对于宣言的起草，在大西洋会晤前，美国副国务卿韦尔斯已经替罗斯福起草好了宣言内容，但在征求意见时，罗斯福认为宣言内容太过直白，“挑战了大英帝国”，为了表示对英国的尊重，让丘吉尔优先起草宣言。[1]163在乘“威尔斯亲王号”来纽芬兰的途中，丘吉尔亲自起草了“英国版”的联合宣言*宣言全文为：美利坚合众国总统和代表联合王国国王陛下政府的首相丘吉尔先生举行会谈，以寻求和商定面对纳粹和德国侵略保障其各自国家的安全以及解除由于德国的侵略而引起的世界各国人民的危难的对策。他们认为，应公布某些为双方所接受的原则、作为他们制定政策的指南，并据此希望世界有一个更美好的前途。第一，他们的国家不寻求领土或其他方面的扩张。第二，两国反对不符合有关民族自由表达愿望的领土变更。第三，两国尊重各国人民选择他们在其管辖下生活的政府形式的权利。它们唯一关心的是捍卫言论自由和思想自由的权利，因此，如果没有这些权利，所谓选择必然是空谈。第四，两国将力求实现重要产品的公平合理的分配，其范围不仅限于它们各自的疆界之内，也及于世界各国之间。第五，两国寻求和平，这种和平不仅永远消灭纳粹暴政，还要利用有效的国际组织，使一切国家与民族得以在它们自己疆界内让人民安居乐业，在渡过海洋时没有受到非法袭击的恐惧，也没有必要去维持负担沉重的军备。参见温斯顿·丘吉尔《第二次世界大战回忆录》，第三卷，吉林：时代文艺出版社，1995版第426页至427页。，并在8月10日上午的会谈中将其交给罗斯福，但罗斯福看后不甚满意，指示韦尔斯重新起草。[6]7

根据罗斯福的指示，韦尔斯以丘吉尔起草的宣言为基础，开始重新起草“美国版”的联合宣言。对于丘吉尔起草的宣言的绪论和前三条，韦尔斯高度认可，认为是“非常重要的和值得尊敬的”[6]7，故除了在个别措辞方面做了修改外，几乎全部予以保留；但对关于经济方面的第四条，韦尔斯认为不仅笼统而且避重就轻，故对其重新做了起草。*韦尔斯修改后的第四条全文为：通过取消联合王国和美国针对原产于对方国家产品进口的任何歧视，他们将致力于改善他们共同互利的经济关系；他们将致力于各国人民平等地进一步享有对他们经济繁荣必不可少的市场和原材料的平等和不受歧视的权利。参见Welles，Sumner.Where Are We Heading？New York，1946版第10页。除对第四条不满外，对于丘吉尔起草的第五条，韦尔斯也颇有看法，认为仅建立“有效的国际组织”还远不能保持和平，而要维持持久的和平就必须裁减军备，使各国人民真正“免于恐惧”，故韦尔斯在第五条中增加了“确保人类在免于恐惧中生活”一句。

到8月10日晚，韦尔斯将起草好的宣言交给罗斯福审查，后者看完后再次对其做了较大修改。罗斯福认为，丘吉尔起早的宣言中的绪论部分“太过好战”，“联合宣言仅显示英美同盟，宣布一些原则而已，不能包含有美国立即参战等意思”，[6]9故罗斯福对宣言的绪论部分做了精简和修改。对于宣言的前三条，罗斯福也没有表示太大异议。但对韦尔斯重新起草的关于经济方面的第四条，罗斯福认为这种太过直白的表述对“丘吉尔来说药量太猛”，[1]167后者肯定不会接受，应予以修改。其实，在联合宣言的起草过程中，英美双方的最大分歧也集中在第四条上。对于宣言第五条中有关“在渡过海洋时没有受到非法袭击的恐惧”一句，罗斯福认为应单独成条；除此，对第五条中出现的“利用有效国际组织”一语，罗斯福担心会引起国内孤立主义者的反对，便以“建立更为广泛而持久的普遍安全体系”代替之；最后，罗斯福认为，裁减军备非常重要，应着重单独表述。

在8月11日的会谈中，罗斯福将亲自修改后的宣言*最终经过罗斯福修改后的联合宣言内容为：美利坚合众国总统罗斯福和联合王国国王陛下政府代表首相丘吉尔经过会晤，认为他们两国国策中某些共同原则应该予以宣布。他们对于世界抱有的一个美好未来局面的希望是以此项政策为根据。第一，他们的国家不寻求领土或其他方面的扩张。第二，两国反对不符合有关民族自由表达愿望的领土变更。第三，两国尊重各国人民选择他们在其管辖下生活的政府形式的权利，两国主张凡是被强制剥夺主权和自治权的民族恢复这些权利。第四，他们将致力于各国人民进一步享有对他们的经济繁荣所需的市场和原材料的平等和不受歧视的权利。第五，在最终摧毁纳粹暴政后，两国希望见到建立这样一种和平，以使一切国家的人民得以在自己的国境内安居乐业，保证一切地方的所有居民都可以过免于恐惧，不虞匮乏的生活。第六，这样的一种和平应当使所有的人能够不受阻碍地航行在公共海洋上。第七，两国认为，世界上一切国家，基于精神上和实际的原因，必须放弃使用武力。如果有的国家继续使用陆、海、空军武器，在自己国境以外进行侵略威胁或者可能进行侵略威胁，那就不能保持未来的和平。有鉴于此，两国认为，在尚未建立更为广泛而持久的普遍安全体系之前，必须解除这类国家的武装。两国也将增加和提倡其他一切切实可行的措施，为爱好和平的各国人民减轻沉重的军备负担。全文参看Theodore A. Wilson,The First Summit:Roosevelt and Churchill at Placentia Bay(1941),University Press of Kansas，1991版第168页。交给丘吉尔，并建议会晤结束后在英美两国首都同时公开发表。丘吉尔拿到宣言后，对于罗斯福修改的绪论部分和前三条没有表示异议，当他看到第四条时，丘吉尔的“声音突然停了下来”，随即问道“是否也适用于渥太华协定？”韦尔斯立即给予了肯定的回答，并随即解释道：在过去的9年中，美国一直致力于消除国际贸易中人为的限制，因为这种限制给世界带来了悲剧性的灾难。但考虑到英国的难处，第四条并不意味着要求英国马上承担义务。韦尔斯的解释得到了罗斯福的赞同，后者向丘吉尔表示战后贸易公平至关重要。[2]356-363

由于罗斯福的支持，丘吉尔不好强硬反驳韦尔斯，但他“亮出了王牌”：由于帝国特惠制牵涉到众多的英联邦国家，要修改首先必须征求它们的意见，这最少需要一周的时间。[2]362在此情况下，急于发表宣言的罗斯福只好同意对第四条的措辞再进行修改。借此良机，丘吉尔立即建议在“他们将致力于”前面加上“在适当尊重我们现有义务的情况下”的限定语，并删去“歧视”一词。*在《大西洋宪章》正式发表时，第四条为：两国在适当照顾到它们现有的义务的条件下，力求使一切国家，不论大国还是小国，战胜国或战败国，在平等条件下，为其经济繁荣所必需，在全世界进行贸易和获得原料。对此改动，罗斯福表示同意，但韦尔斯强烈反对，然而，急于发表宣言的罗斯福这一次不仅没有支持韦尔斯，反而要求其向丘吉尔妥协。当主要的第四条的分歧解决后，对其余的5、6、7条，丘吉尔仅对个别措辞提出了一些修改意见，但没有得到罗斯福的同意。

当英美双方最终敲定宣言的内容后，丘吉尔将其发回伦敦征求内阁意见，并督促内阁尽快批准，因为“联合声明非常重要，如果不能发表，总统将会十分不安，……(英国)生死攸关的重大利益将可能受到影响”。[4]433艾德礼收到电报后，连夜召集内阁大臣进行商讨，大臣们对宣言的主要内容没有太大异议，只对一些细小的措辞提出了修改意见。但内阁考虑到战后英国将进行经济重建和社会改革，故要求在宣言中增加一条有关社会安全和福利的条文。*英国内阁要求新增加的关于社会安全和福利的这一条，最终成为《大西洋宪章》中的第五条。即他们希望促成所有国家在经济领域内最充分的合作，以促进所有国家的劳动水平、经济进步和社会保障。见Theodore A. Wilson,The First Summit:Roosevelt and Churchill at Placentia Bay(1941),University Press of Kansas,1991版第178页。在收到内阁的反馈意见后，丘吉尔再次与罗斯福磋商，对于英国内阁提出增加社会安全和福利这一条，罗斯福欣然予以接受。

三、对宪章的评析

1941年8月召开的大西洋会议是战时罗斯福和丘吉尔的首次会晤，从此拉开了英美两国战时首脑会晤的序幕。但就这次会议的主题和召开的过程来看，可以说是一次“务虚”会，因为在会晤前，罗斯福就为会议定下了基调，即这次会议并非要解决具体的实际问题，而是要发表一项阐述战争目的和战后和平目标的联合宣言，而且宣言本身不具有约束力。

然而，丘吉尔却不作此想，他率领英国代表团冒险来到纽芬兰绝不希望只发表一个“中看不中用”的宣言，而要解决英国所面临的实际困难。罗斯福和丘吉尔对会议所预设的目标的巨大差异主要在于英美两国的战略处境不同。就英国而言，在大西洋会议召开时，已孤军奋战近两年。在这两年中，英国既要应对强大的德国法西斯对其本土的严重威胁，又要时刻提防日本法西斯对帝国的重要组成部分——远东的侵略，而此时的英国早已不是19世纪维多利亚女王时代的大英帝国，对付一个德国尚且力所不逮，遑论德日联手呢。因此，丘吉尔不顾德军潜艇的威胁，远涉大西洋，希望从美国得到更多的租借援助，希望能将压在英国身上的应对日本在远东侵略的重担转移到美国肩上，更希望美国能宣布参战与英国结成坚定的军事同盟。所以，在丘吉尔看来，在大西洋会议上解决上述这些对英国来说迫在眉睫的具体问题要远比发表一个“冠冕堂皇”的联合宣言重要的多。

而对罗斯福来说，此时美国尚未参战，加之由于受国内强大的孤立主义者的反对和国会的掣肘，罗斯福不可能答应丘吉尔要美国直接参战的请求，出于国家利益考虑，美国也不可能为英国“火中取栗”，在远东承担抵抗日本侵略的军事义务。然而，随着战事的不断扩大，罗斯福越来越认识到，美国参战已不可避免，但美国参战的目的是什么？待和平到来时，又该塑造什么样的国际秩序？一战时，威尔逊总统派遣美国两百万大军浩浩荡荡远赴欧洲，帮助英法等盟国打败德国，但在随后构建世界和平新秩序的巴黎和会上，美国却斗不过老练、圆滑的英国，最终铩羽而归。二战爆发后，罗斯福决心避免重蹈威尔逊之覆辙。所以，在罗斯福看来，援英、援苏固然重要，但尽早澄清在和平到来时，美国在重建战后世界和平秩序中将扮演什么样角色更为重要。

由于罗斯福和丘吉尔对大西洋会晤的预期目标不一，也决定了英美两国在大西洋会议结束后所得结果各异。就英国而言，会晤结果可谓好坏参半，大西洋会议并没有像他们所期望的那样——看到一支浩浩荡荡的美国舰队驶过大西洋去援助英国，英国人民还得继续忍受灯火管制和食物配给。但英国也并非一无所获，首先，它得到了美国在道义上的支持。虽然美国没有同意直接参战和在远东帮助英国抵御日本的侵略，但作为一个非交战国与一个交战国共同发表联合宣言，这本身就是对英国在道义上的一种莫大支持。正如丘吉尔所说：“这项联合宣言的影响深远的重要性显而易见。美国在名义上仍属中立，却同一个交战国发表这样的宣言，仅就这一件事而论，就是惊人的。宣言中包括有‘最终摧毁纳粹暴政以后’的词句，这等于一个挑战，在平时这种挑战意味着战争行动。”[4]435其次，英国得到了美国实际的军事支持(尽管是有限的且符合美国利益)。在大西洋会晤中英美军方虽未就协调两国深入开展军事行动的大战略做进一步讨论，但美国答应扩大在大西洋上护航任务，这不仅大大减轻了英国的军事负担，实为不宣而战。正如丘吉尔在向战时内阁汇报时所说：“他(罗斯福)说他将进行战争，但不宣而战，还说他将愈益挑动斗争的人……。他将寻找一个可以证明他公开采取敌对行动是合理的‘事件’来。”[7]大西洋会晤后不久，罗斯福就下令在大西洋上护航的美国军舰一发现德国的舰艇“就开火”，这实际上已经在向德国开战了。第三，成功的保卫了帝国特惠制。从租借谈判开始，以赫尔为首的国务院就千方百计迫使英国废除帝国特惠制；在大西洋会晤时，韦尔斯又不遗余力地想把废除贸易歧视政策写进联合宣言中，企图造成英国向全世界宣布在战后承诺废除帝国特惠制的事实。然而，老谋深算的丘吉尔抓住罗斯福急于发表联合宣言的迫切心情，采取拖延策略，最终迫使罗斯福妥协进而成功的保卫了帝国特惠制。

这次会晤对罗斯福来说，可谓大获全胜，正如美国学者威尔森所说：“丘吉尔来到纽芬兰是作为一个求助者而非争夺世界领导权的竞争者”。[1]176既然是“求助者”就不得不受制于人，不论从最初设想会晤，到会晤时间和地点的选定，乃至会议主题的确定基本上都是罗斯福一手操作的，最终昭告天下的联合宣言更是罗斯福思想和意志的集中体现。纵观《大西洋宪章》，其八条内容不无渗透着罗斯福的思想。

宪章的前三条主要体现了罗斯福的反法西斯扩张主义和反殖民主义。对于法西斯的扩张主义和英国等西欧国家实行的殖民统治，罗斯福坚决反对。一方面，罗斯福从1933年上台执政到1945年去世，正是法西斯在世界范围内从兴起到灭亡，罗斯福亲眼目睹了法西斯大肆扩张，任意摧毁和兼并其他民族和国家领土的“无法无天”；另一方面，自近代以来，以英国为首的西方国家在世界范围用坚船利炮大搞殖民侵略，其实质和法西斯无异，对此，罗斯福深恶痛绝。在二战初期，罗斯福就宣称：反对法西斯，击败轴心国，是我们当前的第一和最大的目标[8]；战时，在罗斯福发表的众多演说中，强烈谴责法西斯扩张的内容俯拾即是；在战争末期商讨处置德国时，罗斯福对“摩根索计划”的支持都体现了其对法西斯的痛恨。对于殖民主义，罗斯福认为其必然导致暴力和革命，是战后世界和平的最大威胁，如果战后恢复殖民主义肯定会导致更多的战争。[9]为此，在战时，罗斯福和丘吉尔在反对殖民主义问题上多次交锋。正是在反法西斯扩张和反殖民主义思想的影响下，宪章前三条的规定既是对法西斯和殖民主义者任意进行领土扩张和兼并的谴责，也是对弱小国家和被压迫民族争取自由和独立的支持。

宪章的第四条主要体现了罗斯福的经济国际主义思想。尽管这一条由于丘吉尔的强烈反对而未能完全实现罗斯福的本意，但“不歧视”和“自由贸易”的经济国际主义的核心思想还是得到了体现。经济国际主义是美国决策层对大萧条和二战爆发的根本原因的深刻反思的结果，以赫尔为首的经济国际主义者将自由贸易与建立永久的世界和平相联系。对此，罗斯福给予了认同和支持，正如赫尔所说，到40年代，“他(罗斯福)在自由贸易的立场上没有妥协过”。[10]所以，在大西洋会议上，才有罗斯福当面公开“劝诫”丘吉尔，要英国在战后放弃经济民族主义和消除贸易壁垒这一幕。

宪章第五和六条主要体现了罗斯福的国际社会正义思想。罗斯福在1941年年初发表的国情咨文中对国际社会正义做了较为明确的解释，概括起来包括机会平等、工作的权利、必须的安全、结束少数人的特权以及享受科学给人们带来的更高的生活水平。[11]在二战期间，罗斯福多次谈及并积极推动国际社会正义。1944年5月，罗斯福在批准国际劳工组织宣言时声称：该宣言“体现了充分就业、保障工资、改善工作条件，扩大社会保障范围……，它概括了我们这个时代的愿望。”[12]在构建长久的战后世界和平的规划中，英美两国最高决策者能超越历史上一般在和平建设中重安全，重裁军的常规思维，将重视社会安全放进构建和平建设的宣言中，非常难能可贵。虽然该条由英国内阁最先提出，但如果得不到罗斯福的共鸣和支持则很难写进宪章中。

宪章第七条主要反映了航海自由。罗斯福将它单独列出，在一定程度上反映了其重视程度。罗斯福重视航海自由与他早年的工作经历密不可分，众所周知，罗斯福就是马汉的忠实信徒。

宪章第八条体现了罗斯福的大国集体安全和裁军思想。丘吉尔在最先起草的宣言中提到了“建立有效的国际组织”，但被罗斯福删掉了。后者给出的解释是担心国内孤立主义者的反对，但实际上在经历了威尔逊和国联的失败后，罗斯福已不太相信建立一个国际组织能够保证持久的和平，他转而寻求一种新的方法，那就是大国警察制思想。随后，“四警察”的提出和联合国安理会五大常任理事国的固化都反映了罗斯福的集体安全观是一种有别于国联的大国负责制的集体安全。全面裁军是罗斯福入主白宫后极力推行的外交目标之一，[13]1933年在日内瓦有54国参加的国际裁军大会上，罗斯福就积极呼吁与会各国达成裁军协议。二战爆发后，罗斯福更加坚定了裁军思想，只不过他的裁军思想由最初主张全面裁军转为后来的局部裁军，即大国必须加强军备以维持世界和平，小国必须裁军。

综上所述，1941年8月，丘吉尔和罗斯福首次会晤后发表的《大西洋宪章》主要体现了罗斯福的思想和意志，而此时英美还算不上真正的联盟关系，其美强英弱、美主英从的局面已泾渭分明，在美国正式参战后，其对战争的贡献远远超过英国时，结果更是不言而喻，这种局面直至今日也未改变。然而，宪章仅是一个指导重建战后世界秩序的宽泛原则，这为以后英美对宪章的不同解释埋下了伏笔，在提到民族自决时，罗斯福声明宪章适用于全世界，而丘吉尔坚称只适用于被法西斯奴役的地区。但这些缺陷丝毫不影响《大西洋宪章》的重要的历史意义，它不仅为以后反法西斯大联盟的成立，也为建立战后国际政治新秩序提供了理论指导，不论从1942年初26国签署的《联合国家宣言》，还是1945年旧金山制宪会议上确立的《联合国宪章》均能看到《大西洋宪章》对这两个重要文件的深刻影响。在这里，我们不得不佩服罗斯福深远的战略眼界，当战争结果胜负不明，前景还遥遥无期时；当美国尚未参战，依然保持中立时，罗斯福就已开始为美国，为世界谋划战后国际新秩序。未雨绸缪的战略规划辅以强大的国家实力注定了美国将借二战之良机，化蛹成蝶，“一战而霸天下”。

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