俄罗斯航天机构艰难改革路

王永生 赵东明（中国航天员科研训练中心）

2013年底，俄罗斯总统普京签署命令，以航天仪器制造研究院为基础组建联合火箭-航天集团（ORKK），俄罗斯航天领域的改革迈出了关键一步。长期以来受体制限制，俄罗斯航天领域存在诸多问题，导致连续发生了多起恶性的航天事故，给航天工业造成了极大的损失，业内改革的呼声越来越强烈。

此举是俄罗斯航天部门改革的关键之步。自此，俄罗斯航天领域的所有企业都将并入到联合火箭-航天集团。俄罗斯联邦航天局（Roscosm os）仍然保留，行业内的科研院所和地面基础设施机构仍留在航天局，但其职能发生了改变。酝酿多年的俄罗斯航天领域的改革艰难地走出了第一步。

频繁发生的航天事故已经充分暴露了其航天领域体制和管理上的诸多问题，俄罗斯政府虽然也采取了许多措施，加大了对航天领域的投入，而且两任航天局局长被调离、多名高官被免职，但也未能有效避免发射失败的厄运。早在几年前，俄罗斯航天局就向政府多次递交了改革方案，力图对原有的体制进行改革，但改革并没有实质性进展。此次改革能否促使俄罗斯航天工业摆脱低谷，重振航天大国的形象，人们还在拭目以待。

据最新消息，2014年5月16日，俄罗斯在哈萨克斯坦拜科努尔发射质子-M火箭失败，其上搭载了一颗快讯-AM 4P（Exp ress-AM 4P）通信卫星。目前相关部门已开始调查火箭发射失败原因，原因查明前所有质子-M火箭发射将暂停。“质子”火箭自2011年以来的50次发射中共遭遇了7次失败。

1 航天领域畸形发展，改革之路漫长曲折

体制束缚发展，航天工业面临考验

为了政治和军事上的需要，为了在国际上争夺航天超级大国地位，苏联在冷战时期一直奉行与美国争夺航天领先地位的发展战略，致使航天领域畸形发展，导致俄罗斯的航天工业面临着崩溃的危险局面。

航天科技工业是苏联少数几个处于世界领先地位的领域之一，苏联采取了集中力量优先发展军事航天工业的策略。国防会议是苏联导弹航天政策和计划的最高决策机构，由苏共中央总书记任主席，部长会议主席任副主席。通用机器制造部主管战略导弹、运载火箭和航天器的研制与生产。苏联航天计划经费都列入军费，并落实到通用机器制造部的包括战略导弹经费的一个账户中。苏联一直没有类似美国航空航天局（NASA）那样的主管民用航天的部级政府机构，1985年成立的航天管理总局只是通用机器制造部下属的一个部门，其主要任务是把航天技术用于国民经济和科学研究，兼顾管理国际合作，特别是商业性合作。直到20世纪80年代末期，据统计，苏联每年大约75次发射任务中，约70%是军事任务，民用航天占的比重很小。

苏联采取了军民之间严格保密的政策，民用航天归军品系统领导，增加了其神秘性和从属性，同时僵化的计划经济体制束缚了社会和企业应用航天技术的积极性，使航天科技工业研究机构、企业丧失了向国民经济转移科技成果的内在动力。其结果是，在几十年的空间竞赛中，苏联只重军用的一手策略败给了美国航天的既为国家安全服务，又为增强国家经济竞争力服务的两手策略。

苏联解体后，俄罗斯继承了苏联约90%的航天工业，在改革过程中，俄罗斯航天部门出现了比其他经济部门更复杂的情况。由于防务定货锐减，导致了俄罗斯航天计划经费大幅度下降，折合成美元一度低于巴西。1990-1994年，俄罗斯航天企业总人数减少了35%，专家人数流失了50%。俄罗斯航天工业系统面临着崩溃的危险。

调整管理体制，开启改革步伐

自20世纪90年代以来，俄罗斯政府为了振兴航天工业，进行了一系列重大改革，主要措施如下。

（1）改革管理体制，创建俄罗斯航天局

1992年2月，俄罗斯时任总统叶利钦下令建立俄罗斯航天局。该机构是民用航天活动的管理执行机构，其任务是领导全俄为科学和国民经济服务的航天活动。从此，俄罗斯政府中有了正式的管理民用航天的部级独立管理机构。国家防务和安全的航天活动仍由国防部领导，通用机器制造部被取消，原属该部的企事业单位划归俄罗斯工业部管理。

1997年以来，俄罗斯国内经济危机加剧，为减轻国防军费的重负，俄罗斯政府采取了一系列的改革措施，全面改组了航天产业结构，加快了航天商业化进程。1997年将俄罗斯火箭、军事航天和导弹防御三兵种合并。1998年1月20日，叶利钦签发命令，将研制、生产导弹和军用航天设备的军事航天工业移交给俄罗斯航天局（文职）管理，而国防部将转变为用户方，其目的是使航天工业获得更大的经济效益，其中包括将俄罗斯军事航天活动管理权和38家军工企业以及21家控股公司交给俄罗斯航天局管理。从此，俄罗斯航天局成为集军事航天、民用航天和商业航天于一身的航天管理机构。1999年5月，叶利钦又下令将俄罗斯航空工业部的管辖权从俄罗斯经济部移交给航天局，同时将航天局改为航空航天局，从而结束了俄罗斯航空和航天分立管理的历史。

（2）制定航天法，将航天活动逐步纳入法制轨道

苏联一直没有航天法，航天活动的一切重大方针政策、规划与计划、人员与经费以及物资调配方案等均由以苏共中央总书记为首的国防会议审批。

俄罗斯由计划经济转向市场经济并对外开放后，其航天企业所有制也向多元化发展，它们的利益和活动需要有法律来规范和保护。俄罗斯政局的不断变动、航天活动的持续发展也要求有法律的支持，以减少政府领导人的变化对航天发展的影响。

1993年8月，俄罗斯议会正式通过了《俄罗斯联邦航天活动法》。

1994年7月，俄罗斯政府发布了关于《改革航天工业结构，提高机构效率》的政令。

1996年2月，俄罗斯政府发布了《航天运营许可证法规》。

1996年，俄罗斯议会通过了修改《俄罗斯联邦航天活动法》的提案。

调整航天战略和政策，确定新的航天活动目标

“国际空间站”俄罗斯码头号对接舱

（1）新的航天战略与政策

1993年8月，俄罗斯颁布了《俄罗斯联邦航天活动法》，1996年11月进行了修订。在以发展本国国民经济和科学为主，保证自身国防安全，同时促进国际合作并获得实际利益的航天发展战略指导下，制定了俄罗斯的航天政策：

1）航天计划的制定要与国家、社会需求和经济财力相协调，经济航天计划要获得重大的社会和经济效益，优先发展卫星应用技术。

2）保证国防能力，重点发展能够对军事活动提供支持的军事航天系统。

3）建立针对航天部门的贷款、税收以及提供国家担保的系统，吸引内资和外资。

4）支持国际合作，在互利基础上开放航天市场。

2012年俄罗斯制定了《2013年及未来俄罗斯航天发展战略》，提出了2030年前及未来俄罗斯航天发展的战略目标，其中包括：通过利用国产空间飞行器，满足国家在社会经济、科技、国防和国家安全领域日益增长的需求，并使其达到世界先进水平；在重要的基础空间研究领域占据领先地位；在月球探测研究领域占据领先地位；确保充分切实地参与国际合作项目，包括太阳系其他星体的任务；保持在运载工具方面的领先地位；在执行各类航天任务上，确保能从本土独立进入空间的能力；保证本国航天设备的操作性、技术性处于世界先进水平；拥有高效运转的、高科技水平的火箭航天工业；俄罗斯在世界航天市场占据应有的地位。

（2）新的航天活动目标

1998年，俄罗斯航天局制定了1999-2005年未来7年的航天规划，进一步确立了航天活动的目标，即：最大限度地满足国家在空间通信与电视转播、地球遥感、导航和对地观测方面的需要；开展大气层外天文学、太阳-地球物理、太阳系星体研究以及行星际空间等领域的基础研究；延长人在空间生存的时间，完成国际义务并保持俄罗斯在国际航天发射服务市场上应有的地位。

2007年，俄罗斯公布了2040年前载人航天发展计划，其中包括研制自己的空间站、载人登月和飞向火星，具体规划如下。

第一阶段（2015年前），着力完成“国际空间站”俄罗斯舱段的建设、提高航天运输系统的效率，以及为以后的航天计划奠定科研和技术开发基础。

第二阶段（2016-2025年），力主将“国际空间站”的退役年份延后到2020年；努力研制出新一代航天运输系统，进行载人绕月飞行；在环绕地球的近地轨道建成有人照料的俄罗斯空间站；在2025年以前实施载人登月；在2015年前建成可多次重复使用的新型载人飞船。

第三阶段（2026-2040年），将最晚于2032年前在月球建立长期考察站，在2035年以后进行载人火星考察，同时建立防止小行星撞地球的保护系统。

2013年4月，俄罗斯总统普京批准了《2030年及未来俄联邦航天活动领域的国家政策原则的基本规定》，进一步明确了未来俄罗斯航天发展的目标。

2 航天事故频发，各种问题凸现

2004年3月9日，俄罗斯总统普京签署了关于《联邦行政机构体系和结构》的命令，俄罗斯航空航天局更名为俄罗斯联邦航天局，并用2个月时间来进行新机构的组建。3月12日，安纳托里·佩尔米诺夫被任命为新组建的联邦航天局局长。联邦航天局由俄罗斯联邦政府领导，将不再管辖航空领域的工作。

在组建新的航天局的同时，普京也加大了对航天领域的投入，进行了一系列改革，力图振兴航天工业。但是改革并没有触及航天领域的体制结构，更没有摆脱旧体制的束缚，随着国内航天形势的发展，各种矛盾和问题也逐渐显现，致使连续发生了多起航天事故，给航天工业造成了巨大的损失，极大地影响了其在国际上航天大国的形象。

连续出现发射失败，航天工业遭受挫折

自从人类发展航天事业以来，俄罗斯一直在该领域占据着领先地位，在世界太空开发的历史中，苏联/俄罗斯创造了无数个辉煌业绩，从第一颗人造卫星发射到深空探测计划，从实现首次载人飞行到空间站建设，俄罗斯创造了许多个第一。俄罗斯航天工业也是引以自豪的产业，其火箭及飞船经过几十年的实践检验，被誉为“最可靠”和“最安全”的航天器，在美国航天飞机退役后，俄罗斯载人航天飞船更是承担了独自往返天地之间的重任。然而，近年来，俄罗斯接二连三发生多起航天事故，使航天工业蒙上了阴影。

一年内连续6次发射失败，航天领域受到严重质疑。2010年12月至2011年12月，俄罗斯共进行了36次发射，其中6次失败。6起事故共造成10个航天器损毁，俄罗斯“全球卫星导航系统”（GLONASS）延期1年建成，“国际空间站”物资补给与人员轮换中断数月，耗资3亿多美元的火星探测任务搁浅，军事通信卫星更新换代遭受挫折。这些事故造成了极大的经济损失，也导致多名俄罗斯航天局高官被免职，其中包括俄罗斯航天局局长佩尔米诺夫。

2012年“质子”火箭再度发射失败，航天事故未能有效遏制。莫斯科时间2012年8月6日，载有快讯-MD2（Exp ress-MD2）和电信-3（Telkcom-3）两颗通信卫星的俄罗斯质子-M火箭从哈萨克斯坦拜科努尔发射升空。俄罗斯航天局称，火箭未能将两颗卫星送入过渡轨道，信号显示推进器正处于一个临时紧急轨道上。推进器在预定时间点火发动，但仅工作了7s即停止，而不是设定的18m in5s。质子-M火箭多次发射失败，使其国际合作再度失信。

2013年又发生两起航天事故，航天工业再次雪上加霜。莫斯科时间2013年7月2日，1枚携带3颗全球卫星导航系统-M卫星的俄质子-M火箭从哈萨克斯坦拜科努尔发射场发射升空。火箭在垂直上升阶段即偏离轨道，随后坠落爆炸，其携带的3颗全球卫星导航系统-M导航卫星也同时销毁。据专家估计，此次发射事故造成的损失高达约60亿卢布。同年2月，俄罗斯海上发射公司发射1枚天顶-3SL火箭，在发射20s后因主发动机停止工作坠入太平洋。

鉴于航天事故未能有效遏制，航天部门改革缓慢，2013年10月10日，俄罗斯总统普京签署命令，解除弗拉基米尔·波波夫金联邦航天局局长职务。此前，赫鲁尼切夫航天中心主任弗拉基米尔·涅斯捷罗夫等多名高管已先后被解职。

航天员在“国际空间站”俄罗斯星辰号服务舱内工作

组织管理水平落后，航天工业基础弱化

频繁发生的航天事故，暴露了俄罗斯航天领域存在的问题。每次事故发生后，俄罗斯立即成立专门委员会，对事故原因进行调查。事故频发的内在原因一度在俄罗斯国内和国际社会引起猜测，有人认为俄罗斯航天业存在严重的腐败现象；有人认为俄罗斯航天局监管和领导不力；更有人认为与航天领域领导层变化有关。

通过对每起事故的调查与分析，专家们认为事故的原因不在科研技术上，而是在组织管理上。综合俄罗斯事故调查委员会给出的结论，俄罗斯航天部门在组织管理上存在多方面的问题。

（1）管理有失科学，监管不够到位

时任俄罗斯航天局局长波波夫金在一次发射失败后坦言，包括其本人在内的航天领域组织与管理存在严重问题。管理不科学突出表现在以下几个方面：

一是存在不按航天科研试验规律办事的问题。有时为了政治需要和领导意志，会发生有章不循的现象，未经过严格测试、全面检查就进入发射程序的情况在俄罗斯航天领域也时有发生。据俄罗斯航天网报道，为了避免错过2年一度火星探测器发射的最佳窗口，2011年11月9日，俄罗斯航天局在“火卫一-土壤”（Phobos-Grun t）火星探测器测试不充分的情况下，“迫于政治压力”进行发射，结果导致任务的失败。

二是对航天企业监管不到位。首先是监管不力，不能及时纠正航天企业不合规范的做法，虽然在事故发生后对相关的责任人进行了处理，但是没有建立专门的监管体系和严格的监管制度；其次是难于管控，波波夫金曾表示，所有的航天企业都将被改造成控股公司，难于监管。俄罗斯联邦审计署署长斯捷帕申曾表示，直属航天企业内部存在着大量的资金违规操作现象，如私自提高造价、给部门领导滥发奖金等情况。

三是管理模式落后，缺少竞争意识。美国的航天飞机停飞后，地面与“国际空间站”之间的往来任务全部由俄方飞船承担，俄罗斯一举掌握了“通天”的垄断地位。这一协议的最大受益者是俄罗斯航天业的领军者能源火箭航天集团（RKK Energia）。为此，该集团副总设计师杰列钦曾乐观地表示，“到2017年之前我们没有竞争对手”。由于没有竞争机制，导致管理模式落后。有报道称，能源火箭航天集团内部目前仍采用“大锅饭”的管理模式，严重缺乏企业活力。

（2）产品质量管控不严，航天人才大量流失

管理不严格体现在以下几个方面：

一是对产品管控不严，产品质量下降。航天发射是一项高风险活动，其产品质量直接决定着任务的成败。任何航天器都由上万个元件与部件构成，任何一个部件或器件产品质量不过关都可能带来灾难性后果。俄罗斯总理罗弋津认为，在企业中极大地缩减军用研究机构，缺少对产品质量和可靠性的监督，这是导致航天事故发生的主要原因，俄罗斯6次航天事故都与产品管控直接相关。以2010年12月“全球卫星导航系统”为例，由于改进的上面级液氧贮箱规格变大，而加注操作文件未按规定修改，导致液氧加注超出了额定值约1t，主承包商能源火箭航天集团也未按照安全操作步骤进行检查。再如，2011年8月“进步”货运飞船发射事故。由于联盟-U火箭生产过程中操作不当，为二级发动气体发生器输送燃料的管路堵塞，导致发动机紧急关机。

二是不注重人才培养，人才结构断层。苏联解体后，航天科技人才大量流失，综合素质下降。据不完全统计，仅1990-1994年，俄罗斯航天业总人数减少了35%，技术专家流失人数超过50%。虽然俄罗斯政府采取了一系列措施吸引和保留科技人才，使不少青年科技人员涌入航天业。但俄罗斯航天领域的专家主体仍主要集中在50～60岁年龄段，人才断层明显，大量年轻航天科技人员质量意识和责任意识不强，能力水平不高，缺乏经验，这也是导致一系列航天事故的内在原因。

三是缺少激励机制，企业缺乏活力。俄罗斯联邦航天局前局长、科学技术委员会主席尤里·科普捷夫认为，现在航天企业缺乏“员工激励机制”，员工的责任意识不强。他回忆说，苏联时期在航天火箭系统工作的人们，一方面能理解航天工业的重要性和重要意义，能接受来自行政部门和党内压力；另一方面他们还有物质上的优越感，他们的工资比其他行业高出15%～20%，这是极大的社会福利。而现在航天领域的工资却缺少吸引力，以赫鲁尼切夫中心为例，该中心在发射国外卫星中赚取了7.7亿美元，但该企业员工平均工资为2.8万卢布，而莫斯科的人均工资超过4万卢布。如此低的工资很难吸引高校毕业生来这些企业工作，企业缺少活力。

（3）资金投入不足，工业基础弱化

虽然最近11年，俄罗斯对民用航天领域的拨款增加了17倍，但其投资量仍落后于美国、欧盟、日本和中国。由于航天投入严重不足，导致航天工业基础出现明显滑坡。

一是航天领域的相关设备陈旧，零部件短缺。俄罗斯副总理罗弋津认为，长期以来国家缺少相应的电子元件基地，许多制造火箭零配件的工厂可能已经不复存在，零件的供应链条断裂。俄罗斯已使用完苏联时期建立起来的科学储备，国内航天工业没有能力研制和生产大部分航天仪器设备，不得不从国外进口。俄罗斯航天局前局长佩尔米诺夫透露，俄罗斯航天器70%～80%的零部件都依靠进口。

二是航天器老化，更新换代不及时。由于资金短缺，导致科研能力下降。虽然近几年俄罗斯也在致力于新型航天器的研发，但往往是看似雄心勃勃，实际上是“雷声大雨点小”，有的项目是只听宣传不见启动，有的计划是有头无尾中途夭折。火箭研发至今已有几十年历史，系统本身存在老化的问题。俄罗斯卫星专家克莱坚科也持相似观点，他认为，俄罗斯运载火箭多年不更新、严重老化是造成这一系列航天事故的原因所在。

3 加速推进航天领域改革，努力重振航天大国雄风

制定新的发展战略，为航天领域改革夯实基础

2012年4月，俄罗斯公布了《2030年及未来俄罗斯航天发展战略》，这是俄罗斯未来航天发展的指导性文件，凸显了俄罗斯对航天活动的高度重视，反映了航天领域发展的整体思想。在俄罗斯航天工业下滑、航天领域步入困境的背景下，新的发展战略谋求遏制航天事故频发的势头，重振航天大国的地位，以航天发展带动大国的地位。新的战略明确了俄罗斯航天未来的发展目标，为制定后续计划指明了方向，为航天领域的改革奠定了基础。

2013年4月，俄罗斯总统普京批准了《2030年及未来俄联邦航天活动领域的国家政策原则的基本规定》。该规定立足国家利益，提出了俄罗斯在空间研究、开发和利用方面国家政策的主要原则、主要目标、优先方向和主要任务等，这是俄罗斯未来航天发展纲领性和法规性的文件，对航天领域的发展和改革具有指导意义。

加大资金投入，提高航天领域竞争能力

为了遏制航天工业下滑的趋势，维护航天大国的地位，提高航天工业的竞争能力，近年来俄罗斯政府加大了投入，2011年的拨款超过了30亿美元，2012年达到了40亿美元。俄政府计划2015年前拨款总额达到3050亿卢布（约105亿美元），用于保证载人航天探索、增加卫星发射数量等。此外，还通过吸引1300亿卢布的私人投资，发展本国航天业。

俄罗斯总理普京认为，俄罗斯航天工业在世界上占据举足轻重的地位。其航天科研和生产能力在世界上具有优势，俄罗斯每年完成全世界40%的航天发射任务，并在“国际空间站”计划中发挥重要作用。

在航天工业的未来发展方面，普京指出，国际航天市场总额为每年2000亿美元，需要将俄罗斯国际航天市场份额再提高5%～10%。为此，政府在近2年投入2000亿卢布（约合6.67亿美元）对航天企业进行改造，对研发进行财政支持，以期完成以下工作任务：

1）完成新型载人航天器的研制，提高航天器的可靠性和使用寿命；

2）到2016年发射3个试验舱，完成“国际空间站”俄罗斯舱段；

3）2014年完成“安加拉”（Angara）运载火箭试验发射；

4）2015年完成罗斯-M（RuS-M）新型运载火箭研制任务；

5）2018年开始新型运载火箭的载人航天发射试验工作；

6）投资建设东方发射场，2016年发射场投入使用，并进行首次发射，2018年开始载人航天发射，保证俄罗斯独立自主完成航天发射任务。

此外，俄罗斯还重启太阳系行星研究计划，开始研制核动力发动机，用于月球及火星的探测和开发。

2013年底，俄罗斯联邦航天局秘书长、副局长丹尼斯·雷斯科夫透露，根据“2013-2020年俄罗斯航天活动”计划，在2020年前国家向航天领域拨款总额将达到19100亿卢布。其中，预算内拨款为18300亿卢布，预算外拨款近720亿卢布。在拨款期限上和拨款总额上都与欧洲航天局（ESA）预算相当。资金大部分将用于装备的技术改造，以及基础建设和东方发射场建设上。

即将出厂的“安加拉”火箭

改革方案出台，航天领域面临重大调整

接连发生的航天事故，暴露了管理体制上存在的问题，更加速了航天领域的改革。俄罗斯专家认为，有必要在航天领域恢复苏联时期的垂直管理结构，首先应当保留硬性的垂直管理权。还有专家认为，应当借鉴俄罗斯联邦原子能机构的管理经验，将企业转变为国有公司，在管理上向欧洲质量体制过渡，建立西方式多阶段的监控制度。

2012年5月，俄罗斯副总理罗戈津称要改组联邦航天局，并在2012-2013年4次向普京总统提交改革提案。根据俄罗斯政府总理梅德韦杰夫的要求，俄罗斯联邦航天局制定了航天机构的改革计划，2012年7月出台了首个改组方案。

根据新的方案，俄罗斯联邦航天局计划向国有公司转制。该公司将具有清晰的垂直结构，各部门之间有严格的权力划分。该公司将实行总经理负责制，下设6个副手分管不同的方向（军用火箭技术、国际合作、发射场使用、卫星系统保障、秘书长和第一副经理）。该公司董事会将取代航天局委员会，经理对应董事会和各部门负责人。在公司结构中，总经理直接受监事会和审计委员会监督，前者主要是评估经理的工作效率，后者将监督部门内的资金流。秘书处和科学技术委员会负责完成公司领导结构的建立，科学技术委员会按国有公司的模式分为若干个部门。

俄罗斯联邦航天局的各管理局将被取消，取而代之的是建立17个专业部门：军用火箭技术部；运载设备部；载人航天综合部；地面航天基础设施部；科研部；航天与行业技术部；信息技术部；航天自动系统综合部；财经（审计）部门；律政部；知识产权部；基建部；综合资产与企业工作部；战略规划部；国际合作部；质量技术部；人力资源部。对部门高度细化的目的是便于区分责任。

俄罗斯联邦航天局的改革计划将直接影响到航天领域的改革计划，提出建立7个控股公司的设想：俄罗斯航天公司；俄罗斯联合火箭-航天集团；特种航天系统公司；战略导弹武器公司；俄罗斯太空系统公司；卫星信息系统公司；地面与航天基础设施开发中心。

从俄罗斯联合火箭-航天集团中将划分出一个发动机制造分公司为独立的控股公司。此外，除控股公司以外还保留航天服务中心、科学技术综合系统、航天员训练中心、试验系统及地面基础设施运营中心。

组建联合火箭-航天集团，航天领域改革迈出实质一步

2013年10月10日，俄罗斯总统普京签署命令，解除弗拉基米尔·波波夫金联邦航天局局长职务，同时任命国防部副部长奥列格·奥斯塔片科接任联邦航天局局长。

波波夫金被解职有两方面的原因：一是他在担任航天局长期间未能遏制航天事故的发生，并且连续出现了多起发射失败。2013年7月，当质子-M火箭发射失败后，波波夫金遭到了总理梅德韦杰夫的严厉批评。二是波波夫金与副总理罗戈津在航天领域改革的问题上存在分歧，波波夫金希望联邦航天局转为类似于原子机构的国有公司，航天局有权对航天领域的公司进行管辖；而罗戈津提出的改革计划是，建立联合火箭-航天集团，俄罗斯研制和生产航天产品的所有企业都将并入该公司，联邦航天局履行制定航天领域的国家政策和国家订货职能。这一人事任免命令与即将到来的俄罗斯航天机构改革直接相关，也预示着航天领域的改革方向。

2013年12月2日，俄罗斯总统普京签署关于调整火箭航天管理体系的874号总统令，组建联合火箭-航天集团。

航天机构改革后，俄罗斯联邦航天局保留，但职能有所转变，实际上失去了对企业的管理权，负责制定航天领域的国家政策和充当国家订货人的角色。

根据总统命令，未来俄罗斯导弹航天工业管理体系将分成两个部分。

一部分为俄罗斯联邦航天局，其主要职责是监督国防订货的完成，制定、协调国家航天政策，选拔训练航天员，组织技术开发，完成为满足科学和社会经济目的的飞行试验，保证航天器的发射。航天局将保留若干个研究所、发射场和地面空间基础设施部门，预计人员规模从目前的200余人增加到450人左右。

另一部分则为新成立的联合火箭-航天集团，该集团将整合导弹航天领域的研制和生产部门，包括俄政府全资的20多家企业机构、拥有部分股权的23家企业机构，这些企业机构的专业方向基本覆盖了航天活动及弹道导弹研制生产的所有领域，将构成俄导弹航天工业主要力量。其职能是作为主承包商，集中力量完成国防订货。俄罗斯将在第874号总统令公布之日起2个月内着手执行相关工作，在2年内完成有关企业的股份制转变。

在公布的新公司组建计划中明确，联合火箭-航天集团将采取股份制形式。因此所有的内部文件、领导决定、股息分配及大额交易都将在董事会上进行讨论。俄罗斯联邦政府将成为公司的股东，集团受总统直接领导，并交由执行机构代为管理。公司活动将由观察委员会监管，科技委员会负责科技方面事务，资金方面由5名审核委员会成员负责，公司将设立审查员和秘书等职务。

成立联合火箭-航天集团的目的是将分散的火箭航天技术生产制造商和科研人员集中到统一的科研生产机构中。俄罗斯政府希望通过此次改革，优化航天领域的结构、改变管理模式、节约成本、提高效率，最终希望此举能使航天工业摆脱低谷，重振航天大国的雄风。