试论我国民族地区社会纠纷解决机制的完善——以甘肃临夏回族自治州为例<br/>

试论我国民族地区社会纠纷解决机制的完善——以甘肃临夏回族自治州为例

2014-03-05郑天锋

西北民族大学学报（哲学社会科学版） 2014年2期

郑天锋

（西北民族大学法学院，甘肃兰州730030）

按临夏州官方表述，临夏回族自治州（下称临夏州）是一个少数民族贫困地区，具有人口多特别是贫困人口多、民族成分和宗教教派多、自然灾害多和可利用资源少“三多一少”的基本州情特点[1]。本文以该民族地区社会纠纷解决机制的现状和特点调研为基础，以期对新的历史条件下以临夏州为代表的西北少数民族地区社会纠纷解决体制的构建有所启迪。

一、临夏回族自治州社会纠纷现状及特点

临夏州位于黄河上游，甘肃省中部西南面，是全国两个回族自治州之一，辖临夏市、临夏县、永靖县、和政县、广河县、康乐县、东乡族自治县、积石山保安族东乡族撒拉族自治县（下称积石山县），境内有22个民族共196万人，回族在临夏州境内的总人口约61万人，其中东乡族和保安族是其独有的两个民族。信仰伊斯兰教的有回族、东乡族、保安族、撒拉族等，占全州人口的57．31%。临夏为回族的发祥地之一，是伊斯兰教在中国影响最深的地区，是个典型的多民族、多宗教共存的行政区域。

（一）调查区域与方法

由于临夏各个县市经济发展、文化教育水平、民族人口分布等不完全相同，我们选择该州的临夏市、广河县、和政县、东乡族自治县、积石山县这五个行政区域进行调查，除临夏市其余四个县都被列入国家扶贫开发重点县。调查资料来源于当地城镇、农村居民的口述访谈、调查笔录，调查对象的年龄层次、文化水平、民族等各有差异，以保证调查区域与对象具有一定的普遍性和代表性。本次调查采取实地问卷，包括入户调查、问卷调查、访谈交流等。

（二）调查样本情况

关于临夏社会纠纷现状的调查共发出问卷500份，收回有效调查问卷460份，其中临夏市90份、广河县88份、和政县92份、东乡族自治县94份、积石山县96份。接受调查的女性比例为23．6%、男性比例为76．4%，调查对象35岁以下的占13．5%、35至50岁（含35周岁，不含50周岁）的占46．5%、50岁以上的占40%，其中文化程度为大专及以上的占4．8%、高中的占30．2%、初中的占39．6%、小学及以下程度的占25．4%，调查对象中回族占32．2%、东乡族占22．2%、保安族占21．2%、汉族占19．1%、撒拉族占15．3%。

通过对调研资料、数据等的分析，临夏目前社会纠纷类型、解决方式、群众满意度等的调研结果如下。

1．临夏社会纠纷的类型（由高到低依次排列）。第一，相邻关系纠纷。在“发生过何种类型纠纷”的选项中，相邻关系纠纷选项的比例高达29．2%，高于其他纠纷比例，具体表现在宅基地、相邻居住、相邻村庄之间排水、通行以及树木栽植等利益冲突上。第二，土地纠纷。该纠纷比例达到18．3%。临夏州耕地面积达215万亩，人均1．25亩，农村户数占到全州总户数的94．5%[2]，可以说，大部分调查对象都是依赖土地生活。改革开放以来，由于土地调整、承包、经营、转租等引发的纠纷日益增多。同时，随着当地工业建设和城镇化的推进以及房地产开发等带来的征地拆迁纠纷呈明显上升趋势。第三，农村换届选举、婚姻、继承纠纷。基层换届引发的派系族群矛盾层出不穷，占15．6%。因民族风俗、习惯及法律落实不力，当地不依法登记以夫妻关系同居、重婚、买卖婚姻、不足法定婚龄早婚，赡养、继承乃至家庭内部日常生活琐事纠纷也极为常见。第四，环境污染、资源权属、山林买卖纠纷。随着工业化的推进，经济活动对生态环境的影响越来越明显，环境及生态问题不断受到群众关注，因生态环境的利用和保护、山林水利资源经营利益不和而引发的矛盾纠纷越来越多。这一类纠纷所占份额为12．5%。第五，群体性事件、群体上访。如因宗教问题[3]、征地补偿金不能及时到位导致群体事件，在纠纷中也占到11．5%。第六，治安纠纷。因赌博、盗窃和行骗作案等治安案件占10．3%。第七，其他纠纷。民族之间由于生活习惯、语言风俗不同在生产、生活中产生摩擦引发的纠纷，都归于“其他”类型，占2．6%。

我们的调研内容虽然不一定能够完全概括所有的纠纷类型，但上述结果还是在一定程度上反映了目前临夏州的社会纠纷状况。可以这样总结，临夏的社会纠纷表明临夏仍然处于传统社会发展之中，相邻纠纷高发，说明临夏社会纠纷仍然主要存在于“熟人社会”当中，同时，随着改革开放，人们的权利观念不断增强，从而使相邻纠纷成为转型期社会矛盾的增长点。但与此同时，以土地为核心的土地纠纷数量增加并呈上升趋势，也表明土地作为最基本的生产资料和最稀缺的自然资源，随同整个社会转型，基于工业化、城市化发展以及集体土地经营和土地征收所引起的社会纠纷的现实。简单总结，临夏州目前的社会纠纷大部分仍可归于一般的民事纠纷。这些纠纷得以及时处理，对稳定当地社会秩序，促进当地社会经济发展十分重要，反之，处理不及时、处置不当也容易升级为刑事治安案件，对社会稳定形成较大的压力[4]。

2．公民对纠纷解决途径的选择。结合临夏州的民族性，为了使调查对象更方便直观选择解纷途径，我们对选项进行了列举，具体分为“法院诉讼”，“行政机关处理”，“仲裁机构仲裁”，“人民调解委员会、居委会、村委会调解”，“私人关系调解”，“族长、德高望重、辈分高者调解”，“宗教调解”和“其他”这八项。据统计，选择“法院诉讼”的占11．5%，选择“行政机关处理”的占13．7%，选择“仲裁机构仲裁”的占3．2%，选择“人民调解委员会、居委会、村委会调解”的占19．5%，选择“私人关系调解”的占17．3%，选择“族长、德高望重、辈分较高者调解”的占14．4%，选择“宗教调解”的则占18．5%，“其他”途径的占1．9%。如果将“私人关系调解”，“族长、德高望重、辈分较高者调解和“宗教调解”作为民间调解的具体方式的话，可以看出临夏州的社会纠纷民间调解的比例高达50．2%。同时，单个调查区域的统计数据也具有一定的地域特性。例如，城镇化程度较高、宗教干预程度较低的临夏市选择司法、行政途径解决纠纷的比例分别为22．6%和18．9%，而民族性更强的东乡族自治县、积石山自治县选择居委会、村委会调解，宗教调解及族长、德高望重、辈分较高者调解的方式的比例分别占到26．8%、37．5%、22．4%。

调查结果表明，临夏州通过法律途径、官方渠道解决纠纷的现状并不乐观，纠纷解决方式具有明显的地域性和民族性。当地公民对法院、行政机关的态度同样是“能不进就不进”，这一现状在一定程度上回应了苏力教授的研究观点，从当前送法下乡、乡村法治建设进程困境以及乡村治理现状可以看出纠纷解决法治方式的困境[5]。姑且不论法治化进程发展缓慢，在民族地区居民选择调解、和解，反映了少数民族传统习惯、宗教文化以及道德信念在他们解决纠纷中的惯性作用和历史影响。在仍具有“熟人社会”特征的民族地区，我们除了看到法律诉讼对于村民们来说是费时、费钱、陌生以外，更应看到少数民族传统解纷方式的合理存在和实际作用[6]。

中国几千年的社会发展史表明，官方社会控制一直很难触及到社会底层，基层社会关系维系传统上一直依赖于血缘或地缘关系，形成社会学意义上的所谓熟人社会的自我治理模式。熟人社会很注重彼此间关系的和谐，其间纠纷通常不会通过破坏和谐的诉讼来解决，甚至十分排斥外来力量干预，包括国家权力的介入和干预[7]。随着我国现代化的推进，人口流动以及与外面世界联系的逐渐增多，民族地区“熟人社会”基本特征仍然没有太大的变化，人们为兼顾彼此之间相互熟识、相互依赖的现实，避免人际关系断裂、恶化，仍然重视非对抗性的调解解决纠纷方式[8]。

二、民族地区社会纠纷解决机制的完善

从理论上归类，社会纠纷解决机制包括诉讼机制和非诉讼机制。但诉讼与非诉纠纷解决方式有各自之优点亦有各自之不足，针对民族地区一般社会纠纷，应当结合民族地区特点，在保持各自基本价值的前提下，侧重体现民族特色、地方特色。

（一）完善和发展诉讼解纷机制

1．重视诉讼解纷机制的核心地位。法治社会无论非诉机制有多大优势，都不具有诉讼机制所具有的社会公平性和正义性，司法是社会正义的最后守护神，是国家走向民主、法治社会的保障。这要求对于民族地区的一些纠纷，例如宗教问题、群体事件、民族团结与稳定问题等应纳入到诉讼范围，发挥诉讼机制在此类社会矛盾中的公正裁处作用，树立、维护社会的公平和正义，防范社会矛盾激化，维护民族团结和社会稳定。

2．保障当事人充分行使诉讼权。少数民族地区有些民族有自己的语言文字，有的没有，如果没有必要的帮助，少数民族的诉讼权利将受到相当程度的影响，所以，民族地区应当加大对民族司法人员的培养，尤其是“双语法官”等人才的培育。

3．简化诉讼程序，降低诉讼成本。诉讼程序复杂和诉讼成本高昂是民族地区居民不选择诉讼的重要原因之一。因此，结合民族地区实际情况，对诉讼程序做必要的简化，扩大减免、缓交诉讼费用的范围，保证经济收入低的少数民族地区公民可以获得诉讼救济。

4．在少数民族聚居较为集中的乡镇设立派出法庭。民族地区的居住较为分散，交通不便，从便民出发，在少数民族聚居较为集中的乡镇设立派出法庭，同时聘请在当地民族中德高望众、公道正派、了解党和国家民族政策并有一定法律知识的当地宗教人士、知名人士担任陪审员，发挥民族知名人士在诉讼中的积极作用。例如，梁园区少数民族社会法庭的设立就为该种模式的实践开辟了新路，值得西北各少数民族地区借鉴。①河南省商丘市成立的梁园区少数民族社会法庭，是全国首家为基层化解矛盾的有效形式，作为促进社会发展、推进基层民主建设的一个途径，得到了社会的认同和赞赏。本篇文章来源于商丘新闻网原文链接：http：／／www．sqrb．com．cn／sqnews／2009－09／17／content＿1152779．htm。如果有困难，可以恢复巡回法庭制度，以适应民族地区的实际情况。

（二）扩大和创新非诉纠纷解决机制

在非诉解纷方式中，调解无疑是最有价值、最具可操作性的解纷机制，结合民族特点，值得进一步扩大和创新。民族地区宗教、习俗因素在解纷过程中的作用不容忽视。

1．重视调解方式的应用。中国调解历史悠久，调解形式多样。我国调解有民间调解、人民调解、法院调解、行政调解、仲裁调解等。调解突出的特点是能够继续维系纠纷当事人之间的感情，没有执行阻力，纠纷解决在基层，因而受到欢迎。在少数民族地区，因具有不同于一般地区的宗教因素、民族因素和特别风俗习惯因素等的影响，有关民族地区的各种调解机制具有自身的特殊性，民族自治机关应该根据当地的实际情况，通过制定自治条例和单行条例，寻找和发现适应民族地区社会条件的调解形式和方法，例如宗教调解。

2．加强民族调解组织建设，培养少数民族调解人才。据2012年《中国的司法改革》白皮书介绍，截止2011年底，中国有人民调解组织81．1万个，调解员433．6万人[9]。据《法制日报》报道，甘肃省调解组织达到了21 859个，其中行业、专业组织从无到有达到了1 122个；全省调解员队伍达到116 766人，行业和专业调解队伍达到4 767个[10]。但临夏州调解组织建设并不乐观。调研发现，临夏州不仅各类调解组织少，而且调解人才匮乏。以我们走访调查的康乐县为例，全县从事法律活动的工作人员基本都是非法律专业出身，其中县政府法制局的9名工作人员都是非法律专业人士，附城镇司法所的5名工作人员也一律为非法学科班出身。调解组织少、调解人才匮乏是制约民族地区非诉解纷作用发挥的客观因素。

3．宗教习俗的作用。宗教在西部少数民族的精神文化领域中地位突出，宗教信仰者大多专注而持久，在虔诚信教的民族那里，宗教信仰往往是诸多民族性中最敏感最易引发群体事件的神经感应器，是信仰者社会生活的精神支柱。宗教信仰不仅支配着人们的思想感情，宗教组织和宗教礼俗也支配或影响着人们的日常生活，包括伦理道德、家庭婚姻、人际关系等各方面。所以，对于多数少数民族来讲，宗教信仰是神圣、崇高、不可亵渎的。因此，一定要重视宗教在民族地区的重要作用，尊重当地人的宗教信仰，要发挥宗教、习惯等因素对社会治理的积极作用。另一方面，大多数宗教教义都要求信徒遵纪守法，克己奉公，力戒各种恶习，提倡为他人和社会多行善事，这些教义与法所追求的价值目标是一致的。实践中，大多数民族地区，国家法往往仅规范、制裁少数刑事案件，多数一般纠纷都以少数民族习惯、宗教教义来处理，人们不愿诉诸法律，甚至规避法律。临夏州是一个多民族、多宗教、多教派的地区，宗教问题特别是教派门宦问题在西北甚至在全国有着举足轻重的影响，且大多数教派门宦发源于临夏，尤其是临夏州的伊斯兰教以其特有的教派、门宦和各种禁忌织成的“社会之茧”，在教民与教民、教民与非教民之间形成的有效控制，增加了临夏社会结构的灵活性，使社会潜在的矛盾外化，并为社会自我调整提供了契机[11]。例如，广河县信仰伊斯兰教的回族、东乡族就占到总人口的97．7%，这意味着广河县无论是管理者还是被管理者基本都是穆斯林，宗教的作用不能小视。

三、建立民间和国家解决纠纷的联动机制

对民族地区而言，构建多元解纷机制，关键是解决以习惯法所概称的宗教、习俗在当地社会纠纷解决中的地位问题，这与诉讼外解决纠纷的ADR①ADR（Alternative Dispute Resolution）中文译为“替代性争议解决方法”，是除了司法诉讼和仲裁以外的解决争议的各种方法。是形似神异。从现有法律规定看，②于2011年1月1日起施行的《人民调解法》，在调解的合法性原则和调解依据上，将原先的“严格适用法律”修改为“不违背法律、法规和国家政策”，确立了调解依据上的“不违法”原则。使刚性的“依法调解”原则出现了必要的弱化，拓展了人民调解的依据，使不违法的宗教习俗、习惯等同样成为了调解的依据。实际上已承认宗教、习俗在民族地区解纷中的有效作用，实现了一定程度上的国家法与习惯法的结合。承认宗教、习俗的解纷依据可能会产生一些不利影响。首先是对“国家神圣”观念的冲击，即对只有国家才能制定“法律”理念的冲击；其次是导致民族传统纠纷解决方式和习惯法得以恢复和强化，或者说不利于改革和废除少数民族的某些习俗或习惯。最后，在法律上这种认识与现代法治原则相违背，特别是与刑法中罪刑法定、刑罚权为国家垄断的原则相冲突。但美国学者罗伯特．C．埃里克森在对加利福尼亚州北部夏斯塔县的牧民社会纠纷解决机制研究后提出的“法律制定者如果对那些促进非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界”[12]。因此，为维护民族地区经济社会发展，任何有利于促进民族地区社会和谐“秩序”所需的“社会条件”都不应当忽视，但与此同时，必要的原则也应当坚决遵守。

（一）民族性解纷机制运用的三原则

1．民族地区在运用宗教、民族习俗解决当地社会纠纷时，不能与国家主权相违背，不能对国家统一产生不利影响。

2．对侵犯宪法中公民基本权利和公认人权的解纷方式及其处理结果给予审查和坚决取缔。

3．对同一行为，若国家法和民族习惯都认为是犯罪，仅两者有不同的处罚方式，可以借鉴《1989年土著和部落民族公约》①即第169号公约，国际劳工组织大会第七十六届会议于1989年6月27日通过，于1991年9月5日生效。中第10条的原则进行适当变通。如采用国家法进行处罚时，向当地民族宣读，同时在执行时兼顾各民族固有处罚方式，实现国家干预与社会关系有效恢复的双重目的。

（二）充分行使民族区域自治权

《宪法》和《民族区域自治法》赋予民族自治地区以自治权。民族自治权的行使，可将法律的基本原则与民族地方政治、经济、文化的特点充分结合，将一部分合理、有益的宗教教义、风俗习惯等民间规范融入到国家法的制定中，制定出既不违背国家法律的基本精神，又能满足民族地区和民族群众的现实需要，民族群众乐于接受的民族立法。民族立法的主要法律形式是自治条例和单行条例，其属于国家法的正式渊源。因此，承载着对法律和法规变通和补充内容的自治条例、单行条例的推行，不但可以满足民族地区纠纷解决的需要，还能保障国家法律法规的统一施行，同时也是在当今民族区域自治制度下，成为化解法定纠纷解决依据与民族纠纷解决依据之间衔接矛盾的首要环节[13]。

（三）将民族的民间调解与国家的人民调解、行政调解和诉讼调解有效结合

人民调解、行政调解和诉讼调解都是体现国家意志的纠纷调解方式，是社会纠纷裁处的规范形式；而民族的民间各类调解方式都深受民族传统、文化、习俗、宗教、道德伦理的影响，其没有专门机构，仅仅依赖一些特殊身份的人士，以自发的方式，在信任基础上更多的依据所谓的习惯法、道德观念等进行社会纠纷的化解。我们不能忽视这种解纷力量，但应当将其与国家的调解形式有效整合。例如，在人民调解组织中广泛吸收在当地德高望重的宗教人士、民主人士、民间能人；在法院陪审员当中吸收当地的宗教领袖，包括阿訇、活佛、喇嘛等，并通过一定的培训，使其发挥民族地区社会纠纷化解的作用，实现民间调解和国家调解的有机结合。

（四）完善村规民约，发挥其对当地社会的规范作用

村规民约是乡村居民共同商定的、每一个居民都须遵守执行的行为规则[14]，是村民自治的规范基础。成文的乡规民约发轫于宋，推行于明清，清朝中期渐趋成熟，清末明初在一些地区盛极一时[15]。伴随我国改革开放和村民自治，村规民约呈现出新的特点。一是乡土性与现代性相融合，即在继承乡村传统内容和传统权威的同时，适应社会的变迁不断添加新的现代化知识和普适性价值观。二是内容和形式上都呈现出理性和科学性，即其制定时更多地参照国家法的立法技术，与纯自然生成的传统村规民约相比，具有较高的系统性、规范性，体现出一种形式理性化的倾向[16]。三是社会权力与国家权力结合基础上的可操作性。作为现实生活中的“活法”，基于其公示公开性和社会感召力，村规民约具有执行上的强大社会权力的约束；与此同时，基层政权指导、以国家权力为保障的村民自治，实际上社会自治已经演变为一种国家主导型治理模式，乡村制度已经逐步成为国家制度的一部分[17]。虽然有学者认为，“法制化的核心和实质是要求社会收回被异化到国家中的权力，实现权利与权力的最佳平衡”[18]。但对缺乏自治传统的我国，一夜之间建立其真正意义上的村民自治还很不现实，而借助于社会权利和国家权力保障的村规民约，是符合市场经济条件下人与人交往的理性需要的。

（五）构建以司法调解为核心、多种解纷力量衔接配合的纠纷化解机制

以基层人民法院为核心，构建基层调解指导网络，通过指导发挥人民调解亲民、便民优势，密切干群关系，减少涉讼上访案件，维护社会稳定。具体思路：一是在基层法院建立起指导人民调解工作的领导小组，负责组织、指导本辖区的人民调解工作，定期组织召开指导人民调解工作会议，总结、分析人民调解工作开展情况，研究对策，解决问题，充分发挥基层法院在人民调解工作中的指导、协调作用。二是以派出法庭为单位，在法庭辖区内广泛建立乡（镇）、村（社区）、组三级人民调解组织网络，形成以法庭为指导的调解工作中心，专人负责，构建覆盖整个辖区的三级人民调解互动网络。通过这一基础网络，既可准确及时掌握辖区内各类纠纷发生情况，又可对重大案件及时掌握，并通过及时立案、快速审理保护当事人合法权益，及时化解社会矛盾。同时，还可以进一步发展行业性人民调解组织，在不同行业建立专门调解组织，不断发展和完善人民调解工作网络，形成不同解纷方式协调发挥作用的基础。三是建立司法联席会议制度、情报互通制度，从而使基层人民法院（派出法庭）、公安派出所、司法所和村级调解组织密切配合，在信息互通、共享的基础上形成社会纠纷有效化解的合力，对一些调解组织解决不了的矛盾纠纷，依次进入行政调解和司法程序，形成梯次防线，逐步化解矛盾纠纷。

[1]中共临夏回族自治州委员会．深入推进民族团结进步事业加快民族地区科学发展步伐[EB]．http：／／cpc．people．com．cn／GB／165240／166030／169651／169653／10304724．html．

[2]临夏回族自治州人民政府网http：／／www．lx．gansu．gov．cn／E＿Read News．asp？NewsID＝582．

[3][11]唐淑娴．穆斯林聚居区宗教问题引发的群体性事件成因的人类学分析—以临夏州撒拉教群体性事件为例[J]．警察实战训练研究，2011，（1）．

[4]刘广安，李存捧．民间调解与权利保护[A]．夏勇．走向权利的时代[C]．北京：中国政法大学出版社，1995．286－287．

[5]苏力．送法下乡—中国基层司法制度研究[M]．北京：中国政法大学出版社，2001．44－51．

[6]徐晓光，文新宇．法律多元视角下的苗族习惯法与国家法—来自黔东南苗族地区的田野调查[M]．贵阳：贵州民族出版社，2006．168．

[7]邓红蕾，胡海洋．乡土社会调解的法律文化学思考[J]．贵州民族学院学报，2004，（6）．

[8]范愉．非诉讼纠纷解决机制研究[M]．北京：中国人民大学出版社，2001．272－303．

[9]《中国的司法改革》白皮书[N]．法制日报，2012－10－10．

[10]王禄维．甘肃十一万调解员十年化解六十八万件矛盾纠纷[N]．法制日报，2012－11－05．

[12]罗伯特．C．埃里克森．无需法律的秩序—邻人如何解决纠纷[M]．苏力译．北京：中国政法大学出版社，2003．

[13]陈宜．论西部和谐社会语境下民族纠纷解决机制的完善[J]．西南民族大学学报，2009，（6）：31－32．