浅析美国检察官的豁免权

2014-03-05蒋鹏飞

中国检察官 2014年2期

文◎蒋鹏飞

浅析美国检察官的豁免权

文◎蒋鹏飞*

刑事诉讼中，检察官享有广泛的职权，其权力行使对犯罪嫌疑人、被告人及普通公民都有重大影响。笔者认为，对检察官的权力，一方面要注意避免权力的滥用，另一方面也要鼓励其积极行使权力，并留有一定的责任豁免空间。这种责任豁免，不是赋予检察官逃脱法律制裁的特权，而是要着重维护社会稳定和打击犯罪。对检察官来说，“责任承担”与“责任豁免”之间存在着辩证统一的关系。在美国，如果公民的权益在刑事诉讼中遭到检察官的侵犯，可以在民事诉讼中起诉办案的检察官；胜诉，可由办案检察官承担赔偿。但办案的检察官可以在庭前审查阶段主张责任豁免，如果获得法院支持，这起民事诉讼就不会进入实质的审判阶段。美国法院判断检察官“责任豁免”与“责任承担”之间界限的比较清晰，就是检察官是否违反了明确确立的法律。

一、美国检察官豁免权的含义

在英美法系国家，豁免权（immunity）是指“一个人所处的不承担某种法律后果或对其不适用某些法律规则的法律地位，它是法律不根据一般规则而给予该人的一种特别优待”。［1］豁免权起初由法官创设，体现了特定主体基于特定身份免于承担责任的社会政策。例如给予慈善团体一定的豁免权，是为了鼓励人们更多的进行慈善活动；夫妻之间对相互的侵权行为责任豁免，是为了维系家庭的稳定和谐。普通法系国家，法官拥有绝对的豁免权。英国的丹宁勋爵认为：“自1613年以来，在我们的法律中已规定，法官在其管辖权内所说的与所做的一切，都不能成为被起诉的对象。法官的言词，受到绝对的保护。法官发布的命令与施加的刑罚，不能成为针对法官的民事诉讼的对象。”［2］对检察官来说，“检察官在普通法中的绝对豁免权，不像法官的那样有着牢固的基础，但也有相当的根基。在过去与现在，一般的规则是，检察官对因恶意追诉而引发的诉讼，拥有绝对的豁免权。”［3］这些普通法中的豁免权被美国联邦最高法院确认，成为美国检察官损害赔偿豁免权的基础。在美国，检察官的豁免权是指检察官在履行职责时，对职务行为导致的他人损失，视情况绝对地或者附条件地不承担民事赔偿责任的权利。必须指出的是检察官的责任豁免只限于免除民事损害赔偿责任，并不意味着他们能够免除刑事责任与职业纪律的制裁。

美国检察官享有豁免权，有着深厚的历史根源。普通法系国家对官员责任与政府责任的认识，可以追溯至十三世纪的英国。在当时的封建体系中，庄园领主可以建立法庭来解决封臣之间的纠纷。因为这是领主设立的法庭，所以领主在这里不能被起诉，除非获得他的同意。国王作为最高级别的领主，在未经其同意的情况下，也不接受法庭的审判。侵权行为可归因于国王的下属，但是不能归因于国王。君主对纯粹的侵权责任有豁免权，但对超出法定权力或者拒绝履行法定义务的官员可以进行诉讼追责。在美国，根据国家豁免原则，联邦政府机构和各州政府机构，不会因为普通法上的侵权行为被起诉；但具体的政府官员却有可能被起诉追责。法律谚语所说的“国王不会做错事”，就包含有国家责任豁免的意思。［4］在欧洲国家，特别是法国，则采取了有别于英美普通法系的做法：国家要承担责任，但官员不用承担责任。美国司法实践中赋予检察官的豁免权，正是基于“官员承担个人责任，国家责任豁免”的理论基础。

二、美国检察官豁免权的行使

美国公民如果权利受到州检察官或联邦检察官的侵害，可以向法院分别提起意图使检察官承担个人责任的“1983条款诉讼”(Section 1983 Action)与比文斯诉讼（Bivens Action）。

“1983条款诉讼”是权利受到“州行为人”（state actor）侵犯的公民根据美国法典第42编第1983款向联邦法院提起的诉讼。美国法典第42编第1983款最初是1871年民权法的一部分，其主要内容是：行为人以任何州、地区或者哥伦比亚特区的任何法律、法令、规章或惯例的名义，剥夺（或者使之受到剥夺）美国任何公民或者美国管辖区内的其他人员由联邦宪法和法律所保障的任何权利、特权或者豁免权，都应当对受到损害的当事人承担责任。如果受害人要对“州行为人”以其个人身份进行起诉，通常提起的就是“1983条款诉讼”。“州行为人”包括那些权力来自州法律或者惯例的人，州检察官就属于“州行为人”。为此，当检察官以州权力的幌子侵犯联邦宪法或者制定法赋予原告的权利时，原告可以就州官员的个人身份要求赔偿性与惩罚性赔偿金。

如果公民的宪法权利受到联邦政府官员的侵犯，相关的救济措施来源于美国联邦最高法院一则判例，即“比文斯诉六名官员”案（Bivens v.Six Unknown Named Agents）。比文斯诉讼在法律上类似于“1983条款诉讼”，从官员豁免权的角度来看，适用于这两类案件的法律是一样的。“没有国会相反的指示，就豁免权而言，在依据1983条款提起的诉讼与直接依据宪法对联邦官员提起的诉讼之间，划出一条明显的界限是没有根据的。联邦官员违反联邦宪法性规则时，与州官员相比，并不享有更大的保护。”［5］为了让这两种诉讼真正地相互“平行”，联邦最高法院在比文斯诉讼中引入了“1983条款诉讼”中的豁免权。如今，当法院宣布一部分“州行为人”拥有某种豁免权的时候，就推定这种权利也由“联邦行为人”拥有；反之亦如此。需要指出的是，美国《联邦侵权求偿法》(Federal Tort Claims Act)也会给受害人提供救济。不过，比文斯诉讼提供的救济是针对官员个人索要的，《联邦侵权求偿法》是针对政府的。在比文斯诉讼中，原告可能获得惩罚性赔偿金，但这在“求偿法诉讼”中是禁止的。原告在“求偿法诉讼”中不可以选择由陪审团进行审查，但在比文斯诉讼中却可以。这两种救济方式不相互排斥，就算原告根据《联邦侵权求偿法》起诉美国政府，也能享有比文斯诉讼提供的救济。［6］

需要指出的是，“1983条款诉讼”与比文斯诉讼都是意图使检察官承担个人责任的诉讼，检察官一旦败诉，就需用个人财产对原告进行损害赔偿。州检察官可以辩称自己的行为是职权行为，具有公务的性质，但这并不能免除他要承担的个人责任。例如在“海芬诉梅洛”案（Hafer v.Melo）中，作为州官员的海芬认为依照州法律进行的行为，有两种：（1）行为超出了官员的权力范围，且对州政府的运行没有关键意义；（2）行为在官员的权力范围内，且对政府职能的运作有着必不可少的价值。她认为对第一种行为，州官员才承担个人责任；对于第二种行为，官员的行为应被视为州的行为，不应因此产生针对官员个人身份的诉讼。不过，联邦最高法院否定了此种观点。［7］最高法院认为联邦宪法第十一项修正案对被告承担责任，没有任何妨碍。如果被告的行为被控是违宪，那么被告借用州名义实施的行为，就不再享有州以其主权所作的授权。与此相类似，联邦最高法院在“杨（单方申诉）”案件（Ex Parte Young）中认为，“如果州检察长要执行的法律违反联邦宪法，那么在执行法律的时候就会与宪法的最高权威相冲突，他就会被剥去（州）官方或者（州）代表人的外衣。”［8］

三、美国检察官豁免权的形式

在美国，检察官对“与刑事诉讼的司法阶段紧密相关”的行为享有绝对豁免权，对其他行为享有有限豁免权。［9］检察官享有绝对豁免权的行为有：提起公诉，出庭诉讼,发表或者从证人那儿引出虚假、贬损性语言等等；检察官对调查行为、管理行为等享有有限豁免权。绝对豁免权是无条件的豁免权，没有其他因素可以推翻其对权利人利益的保护。有限豁免权则可为一定的事实所推翻，如果检察官的行为违反了明确确定的法律，则不再享有这种权利。

在“巴茨诉伊科诺莫”案（Butz v.Economou）中，美国联邦最高法院确定了一名官员是否应拥有绝对豁免权的三个关键要素：（1）官员行使的自由裁量权必须与司法程序相关；（2）赋予其豁免权是适当的，如果不这样做，官员会面临令人困扰的报复性诉讼；（3）只有当司法程序的一些特征会慑止该官员的权力滥用时，赋予其绝对豁免权才是适当的。［10］在美国司法程序中，法官有一系列行之有效的方法来限制检察官，例如撤销有罪判决，命令再审；驳回起诉；排除证据；释放被告人；发布认定检察官蔑视法庭的命令；指令陪审团作出无罪的裁决；在判决书中批评检察官；在定罪后撤销量刑等。这些可以用来论证检察官对与司法程序紧密相关的行为应当享有绝对豁免权。

在美国，“绝大多数被赋予绝对豁免权的官员都受制于其他制约措施，以防止被其滥用的权力得不到矫正。”［11］这意味着，官员的权力受到严格制约，实际上成为该官员获得绝对豁免权的必要条件。例如在“米切尔诉福赛思”案（Mitchell v.Forsyth）中，为了搜集一个据称威胁到国家安全的极端团体的活动信息，美国检察总长在没有获得法院令状的情况下，授权对这个团体进行电话监听。检察总长以维护国家安全之名行为时，相关的内在制约措施并不存在，因此他履行维护国家安全的职责，与履行公诉职责不同，不足以使自己享有绝对豁免权。［12］

四、美国检察官行使豁免权的程序

美国赋予检察官豁免权的用意之一在于让检察官不至于因为履行职责受到“缠讼”之累。在制度设计时，特别注意防止追究检察官责任的过程中给其造成不合理的滋扰。在受害人提起的“1983条款诉讼”和比文斯案件中，在开庭审理与证据开示以前，作为被告的检察官可以主张豁免权，并请求法官作出支持自己的简易判决。法官从一名理性的、适格的检察官角度审视被起诉的检察官，分析其行为是否与司法程序紧密相关，如果不是，就继续分析判断其是否违反了明确确定的法律，判断其是否享有绝对豁免权或有限豁免权。如果认为被诉检察官不享有豁免权，则否定其请求，诉讼即进入证据开示与实质审理阶段，检察官个人有可能最终承担赔偿责任。如果其请求获得支持，原告的诉讼即宣告失败。美国检察官的豁免权，不仅是实体上的辩护权，可以使检察官免于承担个人责任，同时也是一种程序上的请求权，可以阻止案件进入证据开示与庭审阶段。

美国联邦最高法院比较重视早期处理有限豁免权的问题，比如在“米切尔诉福赛思”案（Mitchell v. Forsyth）中，“除非原告在起诉时声明被告违反了明确确定的法律，主张有限豁免权的被告有权请求法院驳回起诉。甚至如果原告在起诉书中充分地表明被告的行为违反了明确的法律，而经过证据开示没有揭示足够的证据来形成‘被告实际上是否实施这些行为’的真问题，被告亦有权获得简易判决。”［13］如果联邦地区法院利用简易判决机制否定检察官享有有限豁免权，不管法院对案件是否作出了最终判决，当事人都可以立即上诉。这种做法的理由是，“有限豁免权，类似于绝对豁免权，是在特定环境中不接受审判的权利。这样的权利，并不仅仅是对责任承担的抗辩理由，也是对面对诉讼的豁免。与绝对豁免权相同，如果法院错误地允许案件进入审判环节，权利人实际上就失去了这项权利。”［14］

五、认定美国检察官是否享有豁免权的方法与标准

（一）职能主义方法

美国联邦最高法院对检察官豁免权案进行分析时，采取职能主义分析法，也就是说不关注行使权力者的特定身份，而是对其行使权力时的职能进行本质的探究。在“巴克利诉菲茨西蒙斯”案（Buckley v. Fitzsimmons）中，法院区分了检察官的两种角色：（1）在为审判作准备时，评估证据与询问证人这种辩护人（advocate）的角色；（2）寻找线索与佐证，从而认定“相当理由”以提出应当逮捕犯罪嫌疑人的意见这种侦查人员的角色。决定检察官能否享有绝对豁免权的关键问题是：检察官所履行的职能是“辩护人性质”的，抑或不是“辩护人性质”的。如果是“辩护人性质”的，检察官则享有绝对豁免权。［15］此处检察官所谓的辩护人性质的职能，其实就是追诉犯罪的公诉职能。另外，在“卡利纳诉弗莱彻”案（Kalina v.Fletcher）中,一名检察官准备并且提出控诉材料，请求法官发布逮捕令状，这样的行为受绝对豁免权的保护。不过，当检察官在一份宣誓作证书上以证人的身份作虚假陈述时，就只享有有限豁免权了，因为此时的检察官作证所发挥的职能，是证人的职能，而不是辩护人的职能。［16］

美国适用职能主义的方法来确定检察官是否享有豁免权，主要有三项作用：（1）通过甄别检察官行为时的职能，分别赋予其绝对豁免权或有限豁免权，继而给予不同程度的保护。（2）通过分析检察官行为时在通常意义上具有的职能，来处理绝对豁免权问题，可以把那些表面上违法，或者被控在主观上具有恶意的检察官纳入保护范围之内，还可以排斥对检察官的行为动机进行调查。这有利于在更大程度上保护行使司法职能的检察官的利益。（3）通过认定检察官在一定情况下的司法职能，可以将其视为“准司法官员”。由此，检察官与法官被纳入同一群体，享有同样的司法豁免权，有关保护法官利益的绝对豁免权规则，对检察官也同样适用。

（二）理性人标准

在美国，理性人标准的引入，与有限豁免权认定标准的演化，有着密切的关系。有限豁免权或者说善意豁免权，是一种必须由作为被告的官员提出的肯定性辩护理由。美国联邦最高法院曾经认为该辩护理由具有主观方面与客观方面两个方面的要素，并且认为在下述情况中，有关主张有限豁免权的请求会被驳回：“一名官员知道或者合理地应当知道在其职责范围内的行为会侵犯原告的宪法权利，或者他怀着剥夺原告宪法权利或造成其它损害的恶意而行为”。［17］有些法院认为所谓的善意是一个事实问题，应当由陪审团加以解决。不过，进行主观方面的探查，会产生特殊的诉讼成本。“对主观上的动机进行司法调查，可能会带来大范围的证据开示与对数目众多的人（包括被告的同事）录取证言”。［18］这样的调查，对政府事务的有效运作产生了极大的滋扰。联邦最高法院后来决定，单纯地声称政府官员具有恶意，不足以使之接受审判或者承受大范围证据开示的负担。因此，在“哈洛诉菲茨杰拉德”案（Harlow v.Fitzgerald）中，联邦最高法院去除了判断标准中的主观要素，转而适用理性人标准，即履行自由裁量性职能的政府官员，只要其行为没有侵犯一个理性的人本来应当知道的明确确立的制定法或者宪法权利，通常对民事损害赔偿不负责任。［19］

适用理性人标准，依据官员行为客观上的合理性来处理豁免权问题，可以避免对政府过分的滋扰，也可以利用简易判决的方式，对许多无根据的指控早日进行解决。如果“法律是否明确确立”这个关于豁免权的门槛性问题得不到解决，法院就不应当准许进行证据开示。如果法官最后判断法律是明确确立的，那么被告以豁免权作为辩护理由通常就宣布失败了，因为一个有适当的适格能力的官员应当知道规范其行为的法律。［20］美国联邦最高法院在哈洛案中确定的理性人标准，后来得到一定的修正。在“安德森诉克莱顿”案（Anderson v.Creighton）中，为了要保护那些错误的、但是合理地相信自己的行为是合法行为的官员，联邦最高法院要求对官员所掌握的信息予以审查。［21］总体上看，理性人标准相对更为合理，适用这种标准可大大简化诉讼进程，减轻法院负担，也可以将大量检察官从诉讼中及时解脱出来。

注释：

［1］薛波主编：《元照英美法词典》，法律出版社2003年版，第663页。

［2］Sirros v Moore and Others，1975?QB 118.

［3］Imbler v.Pachtman,424 U.S.409(1976).

［4］See J.TRAVIS,Rethinking Sovereign Immunity after Bivens,57 New York University Law Review 597, 604-607(1982).

［5］Butz v.Economou,438 U.S.478(1978).

［6］Carlson v.Green,446 U.S.14(1980).

［7］Hafer v.Melo et al.502 U.S.21(1991).

［8］Ex Parte Young,209 U.S.123(1908).

［9］Burns v.Peed,500 U.S.478（1991）.

［10］同注［5］。

［11］Mitchell v.Forsyth,472 U.S.511(1985)