粮价何时走出“政策市”

刘慧

2月11日，国家发展改革委表示，2014年国家将继续在粮食主产区实行最低收购价格政策，并适当提高最低收购价格水平。

眼下秋粮收购正酣。保障农民增收，托市收购政策起到重要作用。但这项政策也引起一些争议。为保护农民利益与积极性而制定的“托底”政策是否应该退出？其在当下是否还能发挥设计之初的积极意义？

退出影响粮食安全

托市政策在确保粮食安全方面发挥了重要作用，不能仅凭其政策效应递减就盲目倡导退出

每到秋粮收购高峰期，粮食主产区粮食集中上市，都会重复阶段性和区域性供过于求的态势，市场价格弱势运行。在托市收购政策的刺激下，农民售粮积极性普遍高涨。吉林德惠市朱城子镇哈拉哈村家庭农场主周延武告诉笔者，每年新粮上市，粮食价格都会下降。托市政策实施后，价格则会反弹。今年他种了4000多亩玉米，产量达175万多公斤，估计能卖300多万元。

托市收购政策与我国粮食市场改革进程紧密相关。2004年我国全面放开粮食市场后，粮价走低，挫伤了农民种粮的积极性。为保护农民利益，国家对主要粮油品种实行政策性收购，包括稻谷和小麦最低收购价政策，以及玉米、棉花、大豆和油菜籽的临时收储政策。此后，我国多次启动粮食托市收购。截至2012年，国家政策性粮油收购的品种覆盖所有储备品种。

但另一个值得关注的事实是，由于我国种植还是以一家一户分散种植为主，粮食种植成本不断上升，大大抵消了国家价格支持政策带来的好处，农民种粮收益不断下降，甚至出现主要粮食品种几乎没有利润，这无疑影响农民的积极性。而且，在我国粮食连年丰收的大背景下，托市收购政策导致粮食加工企业利润空间缩小，经营普遍困难。这也使得一部分人开始质疑，托市收购政策是否该退出历史舞台，让市场在资源配置中起决定性作用？

专家认为，倡导托市政策退出历史舞台是对市场决定性作用的过度解读。粮食不同于其他商品，是关系国计民生的重要物资。保障粮食供应和确保国家粮食安全事关稳定大局。

统计显示，目前，我国粮食库消比远远高于联合国粮农组织确定的17%～18%这一最低安全标准。充裕的粮食储备是国家粮食安全的基础。据统计，2005年至2012年，国有粮食企业以托市收购和临储收购形式收购农民余粮3.57亿吨，通过国家粮食交易中心公开拍卖政策性粮食3.2亿吨，既避免了“谷贱伤农”和“米贱伤民”，又有效抵御住了国际粮食危机的传导性冲击。

10年的实践证明，托市政策在确保粮食安全方面发挥了非常重要的作用，不能仅凭其政策效应递减就否定其意义，盲目倡导退出。

完善粮价市场机制

专家认为，应着力完善托市收购政策，抓住市场这个“牛鼻子”，重构粮食价格市场机制

但随着托市收购价格的持续提高，我国粮食价格远远高于国际粮食价格，使我国成为全球粮食市场的价格高地。国内外粮价倒挂，刺激粮食大量进口。我国粮食行业由此陷入粮食连年丰收，国家储备越来越多，粮食进口越来越多的“怪圈”。

统计显示，近3年，我国粮食进口量持续攀升，3大主粮进口量快速增长，净进口常态化趋势已经形成。根据农业部市场司的资料，2013年1至11月，3大主粮净进口1192.1万吨。专家认为，这一局面的形成，除了刚性需求迅猛增长带来的供不足需这个基本因素外，一个很重要的原因就是国内外谷物价格差距。粮食加工企业为了降低成本，宁愿选择国外优质廉价的粮食。

另一个值得关注的现象是，随着托市收购价格的逐渐提高，粮食流通企业和加工企业入市谨慎，以中储粮为代表的国有粮食收购主体逐渐成为粮食收购的中坚力量，导致国有粮库库存压力巨大。截至2012年年底，中储粮系统仅有直属库点338个，有效仓容、罐容约5200万吨，而历年托市收购平均量为4500万吨，2009年高达9876万吨。过量的粮食库存导致国家财政资金使用效率低下，也导致粮食资源的浪费。

针对储备与进口陷入两难的现象，又有人提出质疑，托市收购政策是否是导致市场失灵的元凶？

让我们来看一看托市收购政策设计之初的理想状态——放开粮食市场，粮食收购主体可以敞开收购。即在市场粮价低于最低收购价时，启动最低收购价。而正常情况下的粮食收购价格仍然取决于粮食供求关系，由市场机制形成。

应当承认的是，托市政策实行多年来，政策市场逐渐占据了主导地位，挤压了市场的调节空间。但这并不是政策实行的本义，只是在实行过程中出现了偏离。对此，专家表示，完善托市收购政策，最关键是要处理好政府和市场的关系。下一步应着力完善托市收购政策，抓住市场这个“牛鼻子”，重构粮食价格市场机制。

试行目标价格补贴

目标价格补贴政策不仅有利于提高种粮农民积极性，而且有利于粮食行业摆脱困境，保障国家粮食安全

农业是弱质产业，农业的发展需要政府的保护。各发达国家都实行农产品保护价格政策，如欧盟各国实行的“妥协价格”，美国实行的“抵贷价格”，目的都是为了保护农民利益。我国粮食托市收购的核心也是保护农民利益。

近两年来，托市收购政策扭曲了市场经济中的价值规律，导致粮棉油价格出现只涨不跌的现象。托市收购政策改革势在必行。郑州粮食批发市场高级分析师陈艳军认为，在粮食市场上，政策性收购只是一小部分，粮食交易还应以市场为主。在粮食收购中，应该改变目前的价格支持政策，实行目标价格补贴政策。

其实，早在2008年公布的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》就提出，探索研究目标价格补贴制度。这为托市收购政策调整指明了方向。

所谓目标价格补贴，就是国家根据生产成本加上合理利润，每年年初公布粮食目标价格。在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者。目标价格补贴政策有利于提高种粮农民积极性。但是，目标价格补贴操作难度较大，一定要慎重推行，可以在一些区域先行试点。

2014年中央一号文件提出，要探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度。今年将启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点。

这传递出一个积极信号：政府已经在着手调整托市政策。专家认为，从保障国家粮食安全的角度考虑，未来很长一段时间内，我国稻谷、小麦还将实行托市收购。