美国政府反贫困和社会保障制度建设的理念及其政策变迁——从约翰逊到克林顿政府*

王庆安

(湘潭大学 商学院，湖南 湘潭 411105)

罗斯福是美国社会保障制度的开拓者，其社会保障政策主要解决美国社会“绝对贫困”问题，具有安全阀的作用。1964年，林登·约翰逊总统发起“向贫困宣战”运动，开启了美国社会保障制度建设的新时代，经历尼克松、里根，到克林顿政府时期确立了有别于欧洲的美国社会保障模式，同时，为美国社会保障制度建设进一步明确了方向。文章从分析贫困的复杂性开始，结合美国自由主义意识形态，梳理从约翰逊到克林顿政府的社会保障制度建设理念及政策变迁，从动态分析中全面理解美国社会保障制度的价值取向和美欧社会保障制度的细微差别。

在自由主义主流意识形态下的美国社会保障制度建设从一开始就有较大争议，一直就是热点话题。与其他西方国家相似，美国社会保障制度在建立和完善过程中也出现了福利病、道德风险等问题，马文·奥拉斯基的《美国同情心的悲剧》分析美国救济穷人的几种模式及弊端，认为美国政府应该救济穷人，但应该努力防止因为滥用救助而助长惰性、压抑社会活力[1]。还有观点认为，现行的社会保障筹资与财务模式对经济增长不利，降低了企业的竞争力，也给政府带来了沉重的财政负担，所以应该大幅削减福利项目，降低支付水平，如卡特和希普曼《信守诺言:美国养老社会保险制度改革思路》主张将养老保险私营化[2]。谢尼亚·舍尔·阿德龙《建立社会保障——私有化的挑战》也持有这种观点[3]。

国内学者主要从三个层面研究美国社会保障制度:首先是制度的历史演变，黄安年《当代美国的社会保障政策》详细对美国每个历史时期的社会保障政策的背景、内容等作了梳理，资料翔实丰富[4];邓大松的《美国社会保障制度研究》分析了美国社会保障制度的特点[5];其次是内容框架和特点，顾海良、张雷声在《世界主要国家社会保障制度概观》中把美国社会保障制度内容分为社会保险、社会救助和社会福利三大部分[6];最后是面临的主要问题和发展趋势，李珍《社会保障理论》从经济理论及文化、政治的角度分析了美国社会保障模式的成因及面临的问题[7]。

一、贫困与反贫困政策的矛盾特征

贫困是一个涉及政治、经济、哲学和社会心理学的复杂问题，在美国，它涉及到政治的交叉领域——种族、教育、住房、医疗等。反贫困无时无刻不在挑战自由与平等、公平与效率等意识形态，不仅仅是政客、利益集团之间，在普通民众之间也存在着认知上的差异。反贫困政策的制定受到诸多因素的影响，政策制定处在多重矛盾之中。

1.矛盾之一:政治和政策

在所有国家，反贫困和社会保障永远都是一个重要的政治问题，但它未必是每一个政府都特别关注的政策问题。政策目标要以信息源为基础，这些信息可能来自智库、研究机构或者官僚部门，它们必须通过这些部门过滤，意识形态差异可能导致信息在过滤过程中出现偏移，甚至是被曲解。贫困者往往是政治和政策目标中的弱势方，弱势地位在一定程度上降低了其参与政治的能力，有限话语权往往使他们在政府决策中处于不利地位。与贫困交织在一起的往往还有种族关系、性别不平等、教育机会不均等问题，这些都属于政客们尽量回避的决策高风险区，更多时候将它作为次优选择。

2.矛盾之二:自由和平等

从政治层面讲，自由意味着权威缺失;从经济意义上来说，自由就是一种典型的个人主义——信奉私有财产神圣不可侵犯。与自由一样，从政治上来说，平等和自由总是联系在一起，政治平等是指政治权力的平等。从经济层面上来讲，自由和平等存在分歧，经济自由更加注重经济上的个人主义，摆脱政府管制;经济平等通常需要借助外部力量和权威来达到。纵观20世纪美国的社会改革运动，都是围绕着平等和自由——哪个应该更加优先的问题而展开。

在消除贫困问题上，平等与自由的矛盾十分明显，如果平等的理念占主导地位，反贫困政策应该更加坚决，因为穷人是机会不平等的受害者，政府干预成为必要——这是美国左派思想。如果经济自由和个人主义占主导地位，反贫困计划就被视为违背了美国人珍视的自由主义意识形态，反贫困计划所必须征收的税收也被视为对私有财产的侵犯，财富是个人努力的结果，贫困是懒惰和平庸的表现——这是保守派思想。

3.矛盾之三:“应得的”和“不应得的”

大部分美国人对贫困的认识仍然停留在伊丽莎白时代，对贫困的援助也严格地将其区分为“应得的”和“不应得的”。所谓“应得的”是指那些不能劳动的人，例如残疾、年老、鳏夫寡妇等，他们是应该得到帮助的弱者;除此之外，其余是“不应得”的。美国个人主义者认为，不值得帮助的人的问题不是经济问题，而是一种道德缺陷;在社会达尔文主义者和功利主义者看来，尽管穷人不幸，但他们要脱离贫困的话，也必须付出代价，帮助穷人被视为非自然的和对普遍的“善”有害。

对“应得的”和“不应得的”区分是决策者的最大困难，这种区分往往是根据对象的行为和结果，而行为和结果往往受到各种环境、个人的认知差异的影响，存在潜在的不确定性。他们必须制定政策帮助“应得的”，剔除对“不应得的”的不合理帮助。在实际操作过程中的问题并不这么简单，在剔除“不应得”穷人的行为中，“应得的”穷人往往也很容易成为受害者。另一个困境是，如果贫困是外部环境引起的，那么，非贫困者通过改善外部环境可以帮助贫困者。在这个过程中，贫困者就处于被动接受的地位;而非贫困者作为局外人，他们对贫困的认知当然没有贫困者清晰，这样，他们制定的反贫困计划的功效就会打折扣。

4.矛盾之四:帮助和阻碍

一部分人认为反贫困计划，也有一部分人有意识或者无意识地帮助了穷人，这些钱花得值得;认为这是在浪费政府资源，是反生产力的，不但不会帮助穷人，反而会伤害其他人的积极性。在美国政治派别中，左派认同前者，右派认可后者。

反贫困计划有两个目标，一是消除贫困，那么这种计划成功的标志是受益者可能成为自食其力的人;二是尽可能消除产生贫困的根源，而不是终结贫困，其成功的标志是计划的受益者的生活状态远好于此前，计划的连续性是他们生活质量提升的基础和保障。

这两个目标的设定在很大程度上影响到对反贫困计划的评估。如果我们把消除产生贫困的根源误认为是消除贫困，那么，最后对这个计划的评估就会出现偏差。例如“对无依靠儿童家庭援助”计划(AFDC)，1935年社会保险法提出，主要是为寡妇和单身母亲提供基本生存保障，计划设计的初衷是帮助而不是消除此类贫困，随着离婚率的提高，单身母亲越来越多，甚至她们中的许多把享受这种福利待遇作为离婚的理由，这样的帮助最终成为社会文明和进步的阻碍。这个计划虽然遭到许多人的诟病，但由于缺乏甄别机制，计划至今仍在执行。

二、约翰逊时期的福利政策及哲学依据

对约翰逊总统时期(1963－1968年)反贫困的最大争论是约翰逊承诺实现所有公民的机会平等和经济权利平等。约翰逊把美国的贫困归因于外在的社会环境，他强调“国家的基本目标是确保所有美国人的充分和公平机会，最大化地挖掘生产潜力，为所有公民扩展机会，分享社会和经济进步。”[8]

在霍华德大学的讲话中，约翰逊把政府的作用再次提升到帮助非裔美国人克服奴隶制遗产和歧视，他已经超越了罗斯福为了帮助美国人而扩展自由含义的境界，追求现实的机会均等。“仅仅敞开机会的大门是不够的，所有公民有能力跨过这个大门，这是民权的更有意义的一步，我们追求的不仅仅是自由，还有机会;我们追求的不仅仅是合理的平等，而是个人的能力;不仅仅将平等视为一种权力和理论，而且是将平等视为事实和结果。”[9]

如果说罗斯福是美国社会保障制度的开拓者，其社会保障政策具有安全阀的作用，约翰逊是这一政策的发展者，其社会保障政策具有调节器和润滑剂的作用。约翰逊对美国贫困和解决贫困问题的观点主要有:

第一，美国贫困的产生源于外部环境。约翰逊在不同场合多次表达这种观点:贫困是由外部环境造成的，大部分贫困是由于机会不均等造成的，穷人是受害者和无辜者，他们值得同情，应该得到帮助。

第二，相信贫困循环理论，试图从根本上消除贫困。贫困循环理论从本质上说就是一种“贫困文化”，这是奥斯堪·刘易斯最先提出的观点，他将贫困现象视为一种文化现象，而不是经济现象[10]。他认为贫困是由环境造成的，并且会代际相传，所以外部帮助是正当的。

第三，试图将穷人分类，根据不同特征用不同计划援助他们。约翰逊将贫困人口分为不能雇佣者、摩擦性失业者、顽固性失业者和工作的穷人四种。在约翰逊看来，这四类人都是值得帮助的，政府应该适度干预，帮助穷人脱贫[11]。

第四，试图通过各种途径让非穷人理解穷人。为了不引起反感，不与美国传统意识形态对抗，约翰逊再三强调他的反贫困计划不是施舍和救济，而是提供机会，使穷人从“食税者”变成“纳税人”。在签署1964年《经济机会法》时说，《经济机会法》的目的是提供机会，把数以百万计的失学、失业的年青人带离街道，把他们列入培训计划，使他们自食其力。政府对贫困的回答不是让穷人生活更保险，而是帮助他们脱贫，快速、充满希望地进入主流社会[11]。1967年后，约翰逊政府开始考虑许多反贫困计划的长期性效果，把许多有效计划从单纯反贫困转向保障的制度化，实现向福利国家建设的过渡。

三、尼克松时期的社会保障政策

尼克松的社会保障观十分矛盾。一方面，他提出的《家庭援助计划》如果在国会获得通过，它将是《1935年社会保障法》之后最进步的立法;另一方面，尼克松对保障机制和福利接受者的要求十分严格。他攻击社会保障“负担”的同时，也极力要求帮助贫困儿童和工作的穷人;在攻击政府无效率的同时，继续支持充分就业;在签署扩展的《经济机会法》的同时，也设法削弱经济机会局①约翰逊政府时期成立的专门负责全国范围内反贫困计划的执行机构.职能，直到最后撤销该机构。

在第一届任期初，尼克松沿袭了约翰逊政府时期许多反贫困计划，向国会递交了他的保障计划——《家庭援助计划》，每一个失业的四口之家每年可从政府获得2400美元援助，工作的穷人每年可以获得最低1600美元的补贴，直到其家庭年收入达到4000美元;并且，接受补贴的成年人不再要求其以工作或者进入培训班为条件。该计划在国会遭遇到了极大阻力，1972年，参议院不同意其关键观点从而导致该计划而宣布流产。第二届任期开始，尼克松宣布社会保障改革不再是他的国内事务的主要内容。

1.尼克松及其政府规则

在政府角色方面，尼克松和约翰逊没有特别大的差异，尼克松继续高举充分就业大旗，希望政府在帮助弱势群体方面做得更多，而约翰逊也主张多关心穷人和经济权利不平等问题。尼克松虽然认同约翰逊积极政府的观点，但他认为政府可以在两个方面做得更好，一是政府的效率，特别是社会保障计划的运行效率;二是约翰逊认为“富裕中的贫困”在美国长期存在是耻辱，政府有责任消除;尼克松认为，富裕的美国虽然也存在贫困，但整个社会财富的长期持续增长说明美国社会体制的主流是好的，贫困的存在只是瑕疵。

2.尼克松对福利制度的批评

尼克松将贫困者分为三类:没有工作能力、工作的贫困者和懒惰的、享受福利的贫困者。前两部分值得同情的，福利穷人是可恶的，政府的任务就是甄别。

尼克松的攻击目标是社会保障制度，尼克松说:“目前的保障机制是一个巨大失败……制度常常使低薪工作者拿的钱还低于那些闲赋在家拿福利的人，这不是对工作的刺激，对工作的人来说不公平，也不符合道德标准[12]”尼克松的批评主要围绕两个方面，一是反工作和反家庭，其次是福利依赖、对穷人的不公平、损伤非穷人的工作积极性和浪费等。他认为保障制度的受害者包括值得帮助的穷人(因为他们没有得到足够的福利)、懒惰的穷人(因为他们受到了福利制度的负面刺激)、工作的穷人(他们的辛勤劳动与他们所得到的报酬不一致)、纳税人(他们的税收没有起到应该的作用)、城市和州(承受巨大的财政压力)，最后的受害者是美国社会。

3.尼克松的社会保障理念

尼克松认为国家社会保障计划既要动员能够工作的人离开福利名单，又要使那些无助的人体面地接受援助，同时，还要鼓励已经工作的人不要停止工作。“福利计划应该做一些什么呢?首先，它应该满足那些不能自足的人的暂时需要，包括穷人、残疾人、老年人和体弱者，但必须保护个人和家庭尊严;其次，应该给他们提供机会和刺激，使他们离开福利名单，进入纳税人名单。”他认为福利制度改革首先应该严格区分不能工作的穷人和能够工作的穷人，对于前者，不能简单地均等化地享受社会福利;对于后者，福利计划的目标是帮助他们脱贫，福利只是工作导向，使那些能够工作的人就业。“帮助每个能够工作的人来保障经济自由，我们所做的工作是创造条件使人们离开福利计划，福利制度必须帮助人们精神再生[13]。”

就目的而言，尼克松的家庭援助计划和约翰逊的向贫困宣战是一致的——使那些能够工作的人工作，不同的是，约翰逊尽量避免将反贫困和福利联系在一起，而尼克松直接建立一种合理的福利机制;约翰逊注重弱势群体的机会平等，特别是“顽固”的失业者，尼克松注重福利制度本身的平等机会。所以，约翰逊改革的主要对象是贫困群体中的“顽固”失业者，而尼克松福利制度解决的是懒惰的依赖福利的贫困者。

4.尼克松政府时期反贫困的困境

尼克松时期是国家福利制度改革的良机，莫伊尼汉认为，尼克松本来可以通过福利制度改革使自己在美国总统史上扬名立万[14]，但《家庭援助法》的流产充分表明了福利制度改革的困难和贫困政治的复杂性。

尼克松反对建立全面的社会保障制度，他认为全面的社会保障实际上违背了美国的平等与自由价值观，对保障的依赖不可避免地会导致对自由的侵犯(因为接受援助往往是有条件的)，因为福利制度与懒惰的穷人的不合适关系，导致了对工作的穷人和纳税人的不平等。

在尼克松的社会保障观中充分体现了自由，他认为政府有责任为能够工作的人提供工作机会，公民有责任接受工作，体现二者关系的自由理念建立在三个假设的基础上，一是为所有能够工作的人提供工作机会，二是这些工作能够给工作者带来体面生活，三是使能够工作的人有工作愿望。尼克松将第一种和第三种假设视为当然，他认为只要是工作都是体面的，这就是工作的平等。尼克松在关注美国社会的平等问题时，并不选择富人和穷人之间的不平等，而是选择工作的穷人、辛苦工作的纳税人和懒惰的福利人之间缺乏平等;不是选择现存的反贫困违背自由理念作为话题，而是强调保障机制导致道德崩溃、增加财政支出和产生依赖性，对提供福利和接受福利的双方来说都妨碍了自由。

四、里根和政府威胁论

里根的任期内大量减少了政府在反贫困方面的支出，福利名单的资格控制更加严格，有学者称其任期是“这个国家的穷人的恐怖的8年[15]”。

不像约翰逊、尼克松，里根的福利计划相当简单，尽量削减福利，将有限的资金转移到帮助那些真正贫困的人，并且通过这种帮助刺激经济的发展，创造更多的就业机会。里根的社会保障逻辑又回到了新政前对自由企业制度的信任，只要政府不过多干预，自由企业能够提供充分的就业机会。

里根上任之后，大规模削减社会保障计划，包括严格AFDC资格、食品券、学生贷款，降低住房补贴、取消学校午餐计划，降低医疗援助补贴，将57个分类计划捆绑成7个授权拨款计划，并削减了拨款总额的25%，停止了儿童营养计划、怀孕妇女食品计划、VISTA和法律服务计划，削减了10%的福利支出。《国会季刊》的统计显示，在1982年，有40.8万人失去了享受社会保障资格，29.9万人减少了受益，35%工作的人终止了保障受益[16]。

1.里根的政府观

里根政府时期是“新政”前政府理念的回归，罗斯福认为在大商业社会，为了拯救个人主义，需要政府援助个人，换句话说，政府和个人在一起来确保真正的自由;而里根认为政府是个人自由的敌人，只有有限政府才存在自由[17]。

里根认为政府不是问题的解决者，而是问题的制造者，政府发展已经超重和畸形，社会保障机制是一种典型表现。他把政府的作用定位在保护环境、促进健康和安全、维护工人和消费者权益、保证机会均等[18]。

2.里根的社会保障理念

里根的社会保障理念从约翰逊－尼克松时代对“值得的”和“不值得的”贫困者的援助转变为对“真正贫困者”和“非贫困者”的区分，他并不认为“非贫困者”不值得帮助，是他们不需要帮助，他们要为自己的贫困负责。例如，尼克松关注那些懒惰而又能够工作的福利人，如果他们工作的话，本来可以养活自己，所以他们不应得福利;里根不是指责懒惰的贫困者，而是那些不需要福利，但又接受了福利的个人，例如，某些人就业了的同时又接受了AFDC、食品券，或者其他计划。从这个方面来看，里根认为贫困仅仅是由于政府过多干预，引起对社会保障的依赖和社会运行效率的降低。

里根认为社会保障制度中的官僚主义者和福利的欺骗者才是保障制度改革的主要对象，不需要福利的福利接受者是在浪费国家的资源和享受奢侈，所以国家的保障制度改革应该甄别，削减福利支出。他的政策主要是削减反贫困和保障计划，而不是改革。当谈到具体计划的欺骗、浪费情况的时候，里根认为是“癌症”、“毒瘤”和“怪物”，是在“抢劫”国家的钱包[19]。

五、克林顿和“福利的终结”

1996年，比尔·克林顿在玫瑰花园签署了《个人责任和工作机会调整法》，该法终止了在新政时期建立的联邦授权福利模式，而代之以有时间限制、工作要求和由各州控制的福利计划。这个法案被认为是大萧条以来社会政策的最大一次转变，联邦节省了550亿美元福利支出的同时，也将导致110多万儿童生活在贫困线下[20]。

在1992年总统竞选活动中，克林顿就表达了他的福利观，他认为接受福利的人应该接受教育、培训，使自己有能力照顾好自己和孩子。“如果你能够工作，那你就必须工作，因为不再有人为你提供条件使你永远呆在福利圈里。”[21]他要使福利制度“给人第二次机会，而不是给人一种生活方式”，这种转化是从福利到工作，从领取福利者到领取工资者，从依赖到独立、自尊，新福利机制的目的就是架起一座通往工作的桥梁。

克林顿当选之后并不能立即兑现承诺，因为他首先必须进行医疗制度改革，只有在提供普遍医疗照顾的前提下，才能够搬掉使人们从享受福利到工作的障碍，因为享受福利的人同时也享受着医疗援助，而工作的人没有资格享受医疗援助，如果普遍的医疗照顾实行了，福利改革相对容易。

克林顿福利改革的哲学基础是他的“新联盟”政治理念。在1988年选举失败之后，老民主党价值观彻底失败了，克林顿站出来组织了新民主党联盟，提出了既不同于共和党，又不同于老民主党的新价值观，翻出了建国之父们和罗斯福时代的社会契约理论，更多地强调“责任”——政府提供工作机会的责任，以及公民工作的责任，而不是老民主党提倡的权力和大政府。

在政治谋略上，克林顿不再像约翰逊一样通过宣扬贫困和不平等的普遍性来引起社会对贫困的关注，而是更多地为中产阶级辩护。新民主党认为，为了获得足够的选票，必须将诉求转移到获得中产阶级的支持。这种策略的转移标志着福利制度由原来的为弱势群体争取利益转移到为中产阶级谋取更多利益。

克林顿将工作的穷人视为可以转化的整体，他的政策目标就是将“福利人”转化为“工作人”，再将工作的穷人转化为中产阶级，以此消除“福利人”对福利的依赖性，同时为工作的人提供最低工资保障，并以此达到政府和穷人互惠的目的。克林顿的逻辑是只要个人努力工作，政府就有责任确保工作的人得到应该有的报酬，只有个人尽责才有政府的保障，这是一种内在的政府和个人的责任和机会的换位。

六、结语

20世纪以来美国政府反贫困和社会保障制度建设虽然有一定的连贯性，但并非一以贯之，其政策演进的深层次原因源于其基本意识形态——自由主义理念的变迁，以及两党或者历届政府执政理念的差异。罗斯福政府把社会保障作为稳定社会的安全阀，迈出了开拓性的一步。从约翰逊到克林顿政府时期确立了美国社会保障制度发展的基本模式，毫无疑问，这个时期在美国社会保障发展历史上具有重要的意义。这个时期的社会保障制度建设在“富裕的美国”起步，基于“美国式”自由主义意识形态，它重新诠释了罗斯福的“四大自由”，在自由主义意识中更多地强调个人的责任，在提供平等机会的过程中希望以最小的消极自由代价获得最大的积极自由，政府仅仅通过确保个人自由来保障全社会的机会均等。形成了具有美国特征、区别于欧美其他资本主义国家的社会保障模式，为未来美国社会保障制度建设指明了发展方向的同时，也为全世界社会保障制度的建设和发展提供了新的理念和模式。在当今——欧洲的“从摇篮到坟墓”福利国家建设已经走到穷途末路、中国社会保障制度正在建立和完善，其借鉴和指导意义显得更加重大。

[1]奥拉斯基.美国同情心的悲剧[M].北京:北京出版社出版集团文津出版社，2004.

[2]马歇尔·卡特.信守诺言:美国养老社会保险制度改革思路[M].李珍，等译.北京:中国劳动社会保障出版社，2003.

[3]谢尼亚·舍尔·阿德龙.建立社会保障:私有化的挑战[M].王发运，等译.北京:中国劳动社会保障出版社，2004.

[4]黄安年.当代美国的社会保障政策[M].北京:中国社会科学出版社，1998.

[5]邓大松.美国社会保障制度研究[M].武汉:武汉大学出版社，1999年.

[6]顾海良，张雷声.世界主要国家社会保障制度概观[M].北京:中国大百科全书出版社，1995.

[7]李珍.社会保障理论[M].北京:北京师范大学出版社，2001.

[8]Johnson.Public Papers[R].Washington，D.C.:U.S.Government Printing Office，1968.

[9]Johnson.Public Papers[R].Washington，D.C.:U.S.Government Printing Office，1965.

[10]Oscar Lewis.La Vida:A Puerto Rican Family in the Culture of Poverty——San Juan and New York[M].New York:Random House，1966.

[11]Johnson.Public Papers[R].Washington，D.C.:U.S.Government Printing Office，1963 －1964.

[12]Nixon.Public Papers[R].Washington，D.C.:U.S.Government Printing Office，1969.

[13]Nixon.Radio Speech[R].Annenberg:Pew Archive of Presidential Campaign Discourse，1968.

[14]B.Vincent，V.Burke.Nixon’s Good Deed:Welfare Reform[M].New York:Columbia University Press，1974.

[15]Walter I.Trattner，From Poor Law to Welfare State:A History of Social Welfare in America[M].New York:Basic Books，1999.

[16]D.Stoesz，H.J.Karger.Deconstructing Welfare:The Reagan Legacy and the Welfare State[J].Social Work，1993(38).

[17]Reagan.Public Papers[R].Washington，D.C.:U.S.Government Printing Office，1987.

[18]Reagan.Public Papers[R].Washington，D.C.:U.S.Government Printing Office，1983.

[19]Reagan.Public Papers[R].Washington，D.C.:U.S.Government Printing Office，1984.

[20]Sheila Zedlewski，Sanda Clark.Potential Effects of Congressional Welfare Reform Legislation on Family Incomes[R].The Urban Institute，1996.

[22]Clinton.The New Covenant:Address to Students at Georgetown U-niversity[R].Democratic Leadership Council，1991.