新疆城市社区治理创新研究∗

毛莉，雷霆

(新疆大学 政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐830049)

党的十八届三中全会指出：“建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”[1]城市社区是社会构成运行的基本单元,社区也成为当今社会治理创新的首要选择，在政府管理过程中扮演着更加重要的角色。新疆维吾尔自治区政府历来重视对基层社区的管理，在社区管理创新上也取得了一定的成绩，在2014年5月第二次中央新疆工作座谈会上，习近平总书记强调，“社会稳定和长治久安是新疆工作的总目标。”[2]新时期为实现新疆社会稳定和长治久安这两大目标，探索创新城市社区治理模式意义深远。

一、相关概念及意义

社区治理是指，“政府、社区组织、居民及辖区单位、盈利组织、非盈利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制”[3]。社区治理创新是指由于社区所处的政治环境、经济环境、社会环境的变化而引起的社区管理理念、社区管理方式、社区服务内容等等一系列的变化。

社区是社会的细胞，社区和谐稳定是社会和谐稳定的基础。当前，新疆正处于暴力恐怖活动的活跃期、反分裂斗争的激烈期、干预治疗阵痛期这“三期叠加”的特殊历史阶段。习近平总书记在新疆考察工作时明确指出，“新疆社会稳定和长治久安关系全国改革发展稳定大局，关系祖国统一、民族团结、国家安全，关系中华民族伟大复兴。”[4]在这样的特殊关键时期，新疆城市社区治理创新则有两点重要意义。

第一，有利于维护新疆社会稳定和长治久安。随着新疆经济社会的发展，各种社会问题、矛盾也交织在一起，一系列问题最终在社区交织汇集，只有社区实现了良性治理，才有利于社区稳定，才有利于新疆社会稳定和长治久安。

第二，有利于保障和改善民生，提高居民生活质量。社区的服务职能是其重要职能之一，党的各项惠民政策最终在社区得以落实，社区服务职能充分履行，才能保障居民的利益实现。社区治理创新可以更加了解社区每个居民的需要，服务于居民，保障和改善居民民生，提高居民生活质量，增加居民的幸福感。

二、新疆城市社区治理的现状

新疆维吾尔自治区政府历来重视对基层社区的管理，但2009年乌鲁木齐市“7.5”事件的爆发，也凸显出我们在社区管理方面存在的问题和不足，针对新时期的长治久安和社会稳定两大目标，新疆维吾尔自治区政府非常重视社区治理，采取了一系列强有力的措施。

（一）在管理模式方面

乌鲁木齐市天山区赛马场东社区是全市首创“单位化”管理社区，从曾经的治安乱点转变成为放心社区，社区居民对此称赞不绝。截止当前，93.7%的社区已经实现单位化管理、网格化覆盖、社会化服务，全疆推行“三化”社区中，实行全封闭252个、半封闭615个、局部封闭849个，1442个社区配备了技防和物防设施[5]。目前全疆重点复杂社区实现了网格化全覆盖，全区共投入10.4亿元建立治安岗亭、设置门禁系统和安装视频监控设施[6]。随着“三化”建设推进，数字化社区建设应运而生。全疆已有82个县市区、179个街道（乡镇）、1 831个社区、483个村应用“数字城乡综合管理服务系统”，已录入了370多万人的数据信息[7]。

（二）社区建设方面

政府重视基层社区，资源配置向社区倾斜，这为社区建设发展奠定了坚实的基础。社区投入经费不断增加，一般社区工作经费20万元，重点社区工作经费25万元，当前全疆城市社区基本建立了一站式服务大厅，六站一室的服务机构为居民提供便捷的服务。自2012年起至今，社区的工作人员不断增加，目前全疆共有1 831个社区，共有3.8万多名社区工作者为社区居民服务，平均每个社区拥有近21名社区工作者[8]。近年来政府提高基层社区干部待遇，这对长期奉献在一线的基层干部实现了有效激励。

（三）宗教事务管理方面

新疆部分城市社区宗教氛围浓厚，居民构成与社情复杂，各社区有效规范宗教活动秩序，不断对各族信教群众宣传党的各项惠民政策，积极解决部分宗教人士的生活困难，让各族信教群众感受到党的温暖，增强了他们对祖国的认同。这些措施在新疆发展转轨的重要时期，对服务各族居民、维护社会稳定发挥了重要作用，反之稳定的社会环境也为新疆经济社会发展创造了前提。

三、新疆城市社区治理存在的问题

新疆维吾尔自治区政府针对社区管理出台的一系列举措有效的促进了基层社会管理，社区各族群众的满意度得到有效提升，有力促进了社区发展和社会稳定。当前新疆社会稳定和长治久安目标下对社区治理创新提出了更高的要求，为了探索社区治理存在的问题，我们深入乌鲁木齐市二道桥社区、固原巷社区、新市路南社区等六个社区开展调研，采用实地访谈与问卷调查相结合的方法，取得第一手资料，发放问卷115份，回收问卷107份，其中有效问卷93份，访谈对象主要是社区的书记或主任及部分工作人员和社区居民，通过调研以及问卷访谈的分析，我们发现目前社区管理体制、方式、居民参与、社区工作人员素质等方面还是存在一些问题，突出表现在四个方面：

（一）部分社区机械化推广“三化”模式，没有因地制宜

截至2013年底，全疆967个重点复杂社区已基本实现单位化管理和网格化覆盖。在现实推广“三化”建设中，部分社区网格化管理仅局限单项工作，如流动人口与出租屋管理，网格化管理与服务并未全面实行，存在的问题是显而易见的，大多社区在进行“三化”建设时，只是照搬照抄现行推广的模式、措施，并没有因地制宜、结合实际提出符合本社区实情的社区管理模式。例如天山区新市路南社区，是正在进行棚户区改造的一个社区，三面被高层包围，社区内有3座清真寺，社区有很多流动的小商贩，流动人口居多，小型商店网点也非常多，这些小型商业网点都分布在巷道两侧，这种情况“单位化管理”就很难实行通常的“封闭式”、“半封闭院落式”管理，部分社区在现实推广“三化”建设中，并未根据该社区实际的情况，采取最符合该社区实情的管理模式。

（二）社区服务职能不到位

调查结果显示，社区服务职能不到位，居民认为当前社区管理最需要改进的方面有社区居民生活涉及的民生服务、社区管理方式、流动人口服务管理等六个方面，73%的居民认为当前社区管理最需要改进的方面，就是社区居民生活涉及的民生服务。如小区物业问题、社区公共环境卫生、公共管网下水堵塞问题、社区供暖问题、老人居家养老，等等。这些问题往往都关系到居民生活质量，要解决这些问题涉及到房产、市政、建委、水务、供电、热力等多家政府职能部门和行业，这些都远远超出社区管辖权限，当前各社区只能及时排查，迅速上报，等待上级部门去协调相关职能机构，社区能及时发现问题但却无法迅速处理和化解各类矛盾问题，这就使得社区涉及民生的服务职能无法迅速满足居民的需要。

（三）群众参与社区治理力度不够，参与渠道不畅

通过调研发现，居民参加社区活动和配合工作的能力严重不足，对社区的认识还不很全面，部分居民社区意识比较浅簿，对社区的认同感、归属感不够强，参与社区管理的积极性不够高，绝大多数社区居民对社区各类活动和工作不太关心，一些居民特别是有工作单位的青、中年甚至不知道社区居委会在哪、从未去过社区居委会，例如以商业网点为主的二道桥社区，居民忙于做生意，很少参加社区各项管理、活动。流动人口就更少参与到社区治理中，目前社区活动的参加者多是一些退休居家老人和社区低保居民,使得社区很难真实的掌握民情民意，这和社区居民参与社区管理渠道不畅也有一定关系。在对社区的走访过程中，发现目前社区的参与渠道建设还很滞后，因为社区是改革开放之后慢慢兴建的，新疆社区发展相对缓慢，目前各社区内部虽然建立了团小组、工会小组、妇联小组等自治组织，但是这些组织大多流于形式，在社区治理中发挥的作用并不大。

（四）社区工作人员素质不够高，培训机制不健全

社区工作人员的工作态度、能力素质直接影响到社区居民对社区工作人员的满意度，问卷调查结果显示，只有50%左右的社区居民对社区工作人员工作的整体满意度较高，社区工作人员的工作主动性、耐心程度和办事效率与居民的期待还是有差距。一方面，社区工作人员专业不对口，素质能力有待提高。社区工作人员配备上主要由在编干部、工作人员、公益性岗位组成，社区工作人员平均学历水平是大专，几乎没有专业对口的本科毕业生，“当前社区工作人员受专业知识和阅历、语言障碍等方面的限制,沟通的方法还比较简单,在调节社区居民之间因文化、习俗、观念等方面的矛盾冲突时显得力不从心。”例如在双庆巷社区，社区居民中维吾尔族占绝大多数，但是社区的部分工作人员还未掌握双语，在沟通、服务、解决困难等实际问题中有很大的障碍。另一方面，目前也没有建立相对科学完善的培训机制。大部分社区的工作人员在上岗之前并没有进行系统完善的培训，平时又要忙于社区工作，没有太多的闲暇时间去进行自我学习、自我提升。

四、新疆城市社区治理创新思考

新疆城市社区治理创新是一个系统而庞大的工程，仅凭我们调研很难准确评估和分析社区治理的状况，无法提出任何具有普遍适用的创新模式，但是希望能为更普遍的理论提供丰富的材料参考。新疆城市社区治理创新应从理念、战略、技术、人才队伍四个维度思考。

（一）在理念上，转变观念，从社区管理到社区治理

理念创新是根本，从社会管理到社会治理体现全面创新，从实践来看，社会治理需要政府培育社会参与自身建设的制度与能力。“治理体现在政府与社会共治，它是对社会管理的创新发展。”[9]特别是党的十八届三中全会，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，那么社区就是国家治理体系和治理能力现代化的基础单元，社区管理也应转变观念，从社区管理到社区治理，社区治理是依托于多元化主体共同参与，在相同的目标与理念推动下的社区公共事务管理活动。新疆各社区也应要逐步加强社区居委会体系建设，健全以社区党组织为核心、居民自治组织为主体、社会组织以及志愿者队伍各方广泛参与的多元主体参与到社区管理和服务活动中，同时各社区应该按照第二次中央新疆工作座谈会精神，努力推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境。

（二）在战略上，应服务优先，着力解决民生问题

服务是社区的立足之本，社区工作在战略上，要由管理向服务转型，着力解决当前突出的民生问题。社区工作者要由过去的监督者、管理者，转变成为居民提供公共产品、保障公共安全、保护公共利益和维护社会公平的服务者。各社区要结合实际完善服务居民的工作机制，可以考虑建立一个社区公共服务大厅，集政府、民政部门、市政、水务、供电、供暖等多家涉及民生的职能部门联合办公，服务大厅设立一条民生专线，专职人员负责记录协调。当社区在服务居民过程中再遇见诸如物业问题、环境卫生问题、下水堵塞问题、暖气问题、路灯等问题时，就可以拨打这条专线，通过各部门联合办公及时解决[10]。服务好社区居民，特别是和社区居民生活息息相关的事务，减少各种不稳定因素，每一个平安和谐社区构建成稳定和谐的新疆。

（三）在技术上，推广应用数字化，以“四化”促稳定

2012年8月，天山区大湾片区管委会建成全疆首个数字社区，实现了社区服务管理的数字化、智能化和信息化[11]。2013年1月，乌鲁木齐市政府提出，在社区“三化”工作基础上增加数字化支撑，在全市767个社区中大力推广社区“四化”工作。大部分社区数字化平台已经基本建立，数字化平台极大了提高了社区管理的效率，当社区的居民遇上盗窃、抢劫等治安问题，通过数字化平台的监控措施可以迅速的发现犯罪嫌疑人，通过社区警务室就可以迅速解决，遍布社区的监控探头，是数字化社区建设的另一有效实践，这也为社区治理创新、维护社会稳定予以巨大的技术支撑。社区要应用数字化平台和信息技术，可以设立“社区在线”网站、开通民生微博等，运用数字化平台为居民提供高效、便捷的服务，以期实现社区治理的数字化、智能化和信息化。

（四）在人才队伍上，加强培训，建立志愿者服务体系

社区治理创新要求有一支高素质的社区工作人才队伍，应该加大培训力度，完善培训机制。把岗前培训和岗中培训相结合，同高校例如新疆大学合作开展在职人员进行社区工作专业的学习，增加社区工作者定期在社区内部学习、交流经验的次数，给予优秀的具有发展潜力的工作人员到外地去挂职学习锻炼的机会。积极探索社区服务人员参加社会工作师资格考试和持证上岗制度，加快社区工作人员职业化、专业化步伐。当然，社区服务工作仅仅依靠专业的社区工作者单方面的力量是远远不够的，还要动员社区志愿者积极参与到社区的服务工作中来，新疆现阶段社区服务志愿者队伍的发展还远远不够。社区一定要结合实际，走出一条专业的社区工作者服务队伍，社区志愿者义务服务与社会组织以及社区居民广泛参与相结合的社会化之路。