我国公职人员财产公开的阻碍因素及消解

杨 洋，徐玉生

（江南大学，江苏无锡 214122）

十八届三中全会提出推行新提任领导干部有关事项公开制度试点，学界和社会公众对公开领导干部的家庭财产的关注和呼声也越来越高，目前也有一些地方自主性的试验，但诸多因素阻碍着这一制度的推行，只有铲除或消除这些阻碍才能实现财产公开国家层面的破冰之旅。

一、我国实施公职人员财产公开的必要性

在我国实施公职人员财产公开对建设社会主义民主政治、防止利益冲突、加大防治腐败力度、提高党和政府的公信力等是十分必要的。

1.是推进社会主义民主政治建设进程的必然要求

中国经过三十多年的对外开放和经济社会的发展，人民的物质生活需求基本得到了满足，政治参与的热情和期望不断提高，对当下中国政府的政治体制改革提出了更高要求。我国作为人民民主专政的社会主义国家，也决定了一切权力属于人民，人民享有知情权、监督权和参政议政权等一系列民主权利。党的十八大提出，要推进政治体制改革，就必须要发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。而公职人员财产公开制度将国家公职人员的家庭财产状况置于广大群众的监督之下，是社会主义民主政治发展和进步的直接体现，是人民群众参政议政的重要途径，是密切联系党和人民群众关系的必要形式，能够真正将人民知情权和监督权落到实处。

2.是建立健全防止利益冲突的内在要求

利益冲突一般特指国家公职人员身上代表的公共利益与其个人私利之间的博弈或冲突，国际社会已证实大量的腐败案件都跟利益冲突有着必然联系。出于预防腐败的需要，国外很多国家建立有防止利益冲突制度，即为了保证公职人员对公权力的运用不受其私人利益的影响，进而对其行为采取一定限制措施的制度。在我国，出于新形势下防腐反腐的需要，党的十七届四中全会首次提出要建立健全防止利益冲突制度。防止利益冲突就是要事先发现可能滋生腐败的节点并采取防范措施来挤出腐败收益，重点在于事先预防腐败发生的可能，而财产公开制度在本质上就具备这样的功能，即通过对公职人员的家庭财产状况这一“私人利益”的公开和监督，找出其职能和职责中暗藏的可能利益冲突点来事先加以避免，通过这种先期对腐败收益空间的挤压就能在很大程度上有效预防腐败发生的可能性。

3.是加大防治腐败力度的迫切要求

2013年1月23日在中纪委委员学习贯彻党的十八大精神研讨班上，王岐山强调：“要深刻认识党风廉政建设和反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性。坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。”[1]“治标”是当前反腐败工作的重点，纪检监察机关要根据党风廉政建设和丰富斗争的需要抓主业、实现“三转”。公职人员财产公开制度就是实现“三转”切实有效的制度手段。应该说，财产公开制度与惩治腐败之间并非是必然的因果关系，其主要功能更多的还是在于未来对腐败问题的预防，立足于将来从根本上防治腐败。因为不管财产公开制度实施与否，腐败问题都要惩治，当前也在大力惩治。当然，反腐不能光靠惩治，惩治不是目的，有效预防腐败还能节省大量行政资源和执法成本。公职人员财产公开制度的实施，能够在一定程度上挤出腐败获得的收益，从源头上发现和预防腐败。

4.是提高党和政府公信力的应然要求

历史上，吏治腐败导致的亡党亡国经验教训表明：腐败盛行必然会使执政者丧失人民的信任，必然会动摇执政地位的合法性，概莫能外。人民是党和政府的执政根基，执政队伍内部一些腐败的滋生严重破坏了党和领导干部在群众中的形象，导致一些党群信任危机时有发生。这些都是十分严峻的信号，倘若处理不好这些问题，就有重蹈历史覆辙的可能。因此，近年来社会公众和学界要求公职人员公开家庭财产状况的呼吁之声愈来愈高，不容忽视。一个干部就是一面旗帜，通过对其家庭财产的公开，让越来越多的通过群众监督的公职人员履任新职，将逐渐重新树立起党的执政队伍廉洁奉公的形象，重建党群互利互信的基础，更加巩固党和政府的执政地位。

二、当前实施公职人员财产公开仍面临的阻碍因素

习近平为总书记的新一届党中央领导集体执政以来，全面深化改革是新时期全党和全国人民的任务凸显出来。十八届三中全会提出推行我国新提任领导干部财产公开制度的试点，但当前仍然存在推进公职人员财产公开制度的阻碍因素。

1.引发社会不稳定的可能性

社会稳定是国家发展的前提，否则来之不易的改革发展成果会受到严重的损失。公职人员财产公开涉及面广、敏感性强，倘若稍有差池就可能会引发不可预知的社会动荡，表现在：（1）普通民众对于公职人员拥有的大额财产，不具有理性面对的心态，会自觉或不自觉地将这些财产和贪腐行为进行关联，这种心理失衡和心态落差会对社会的稳定造成一定冲击；（2）担心贪腐财产被曝光的部分人员可能抱团取暖、集体抵制，贸然采取一些具体措施，同样会危及到政权的稳定；（3）当前处于改革攻坚期，周边领土争端和民族分裂恐怖主义等问题日趋严重，如果国内局势不稳定很有可能间接导致外部势力的介入和干涉，甚至危及国家统一。纵观国际历史，从上世纪70年代香港警察冲击廉政公署大楼事件和90年代韩国突然采取金融实名制后导致国内社会动荡的事例来看，腐败问题的不当处置所造成的社会混乱给一个国家(地区)的发展带来的伤害无疑是巨大的。

2.既得利益者的抵制

所谓既得利益者主要有三类：“（1）有很大审批和管制权的部门中的一部分人，即所谓的强力政府部门中的部分官员；（2）一些地方政府及相关官员；（3）部分国有垄断企业特别是央企和地方重要国企中的一些高管。”[2]他们通过手中的公共权力寻租，谋取不正当私人利益。美国的社会和经济学家曼瑟尔·奥尔森曾说过:“如果社会中的典型组织只代表其中一小部分人的利益，则该组织必然不肯为增加全社会的利益而作出自我牺牲。它们在采取集体行动时，不会关心社会总效益的下降或公共损失。”[3]改革，自古以来往往就是利益的重新分配，我国推进全面改革，就是要革既得利益者的不当得益。而既得利益者会想尽一切办法利用手里现有的权势去破坏改革，竭尽所能在体制内公开或暗地里抵制防止他们寻租、谋取私利的各项制度，也在一定程度上影响了改革措施的推行。

3.公职人员隐私权范围难以界定

在我国，大多数公职人员在面对财产公开制度时，往往担心自己的隐私权可能会受到侵犯而给自己的家庭私人生活带来不必要的麻烦。但恩格斯说过：“个人隐私应受法律的保护，但个人隐私甚至阴私与重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”[4]我们应当承认，公职人员的个人隐私确实需要保护，但其“公职”这一身份属性又必然要求其一部分隐私权的牺牲，那么如何在这两者之间进行一个有效的平衡以及范围的界定是个难以把握的分寸。倘若片面强调隐私权的保护而将财产公开的范围设定的很小，那么这一制度又将流于形式。而如果对财产公开的范围没有做出明确详细的界定，以及财产公开后的隐私保护措施没有设计好，又可能会给公职人员的私人生活造成困扰，甚至于会招致不法分子的觊觎与威胁。因此，财产公开的范围界定尚需要仔细科学地验证，盲目地强调对公职人员隐私权的限制而忽略一定程度的保护也是不适宜的。

4.相关配套制度的不完善

从当前的形势来看，从2013年11月国务院决定由国土资源部统一全国不动产登记，建立全国联网查询系统，以及公安部在2014年2月决定用3年时间实现全国户口和公民身份号码惟一性等一系列中央新举措，可以积极地看到与财产公开制度相关的配套制度正在不断完善。但截至目前，防止资金外逃及追逃体系尚未健全。北京大学廉政建设研究中心的研究表明，过去10年逃往北美和欧洲等地的中国腐败官员高达1万多人，携带出逃款项高达6500亿元人民币以上[5]。如果资金外流的黑色渠道不能堵住，一旦财产公开措施发布，势必会加速腐败资金的急剧外流，给国家的财富和经济带来巨大损失。除此之外，我国的储蓄实名制并不能完全代替金融实名制，个人信用制度没有建立，大笔现金交易和洗钱仍然无法做到有效监管，赠与税和遗产税的相关法律也尚未颁布，贪腐人员仍有机会利用复杂社会关系对财产实施“赠与”转移，这些都使得财产的核查十分困难。

三、推行公职人员财产公开制度的路径

公职人员财产公开制度的实施必须消解以上那些阻碍因素，采取递进战略逐步推进这一制度的试点和确立。其路径如下：

1.坚持有限原则

(1)公开的对象和目标的有限性。改革效果不是一蹴而就或立竿见影的，它本身就是一个相互妥协和让步的渐进过程。公职人员财产公开制度的实施不能具有非此即彼、彻底清算和“一竿子打死”的思维，要明白该制度的实施重点是为了减小将来腐败发生的可能性，并不能狭隘地认为财产公开就能一次性彻底地治理好腐败问题。因此，首先，从新提拔干部先行公开，以减小制度的推行阻力。其次，对既得利益者采取“无罪假定”，以降低改革的成本和阻力。再次，将相关配套制度的完善放在制度正式实施前的首要位置上，将会挤压黑钱外流和藏匿的空间以提高制度的实际成效。最后，对于公职人员财产公开制度，其主要意义在于提供一个信息透明公开平台，其操作机构不应具有执法权或准司法权。该操作机构仅仅负责申报材料的受理、审核以及公开，对于审核中发现问题的按照一定手续移交相关权力或司法部门进行处理。

(2)设定“缓冲期”实现改革软着陆

公职人员财产公开制度在我国难产的原因在很大程度上是既得利益者们的阻挠，也是社会普遍认为该制度实施可能引发社会不稳定的一个最主要的因素，自然也就是制度改革中最大的阻力因素，处理好这个问题事关财产公开制度的成败。因此，为了维护社会的稳定，也是为了更顺利地推进公职人员财产公开制度的实施，只能舍小局顾大局，设定“缓冲期”实现改革软着陆。这在我国历史上是有成功经验可循的，例如新中国社会主义改造时期“一化三改”对资本家的和平赎买政策。具体说来就是，除去新提拔干部和自愿公开的人员以外，剩余需要财产申报公开的主体，在对他们财产公开之前设定一个“缓冲期”。在此期间，主动上缴以前违法违纪所得的财产，视情节轻重可以减轻或免除相关纪律处分和刑事处罚，但坚决不再允许其继续担任公职。等“缓冲期”时限一到，其财产必须全部强制公开，并接受审查和人民群众的监督。

2.完善相关配套制度和技术

（1）建立国际合作，截断黑钱外流。中国2005年就签署了《联合国反腐败公约》，政府应该与一些资金外流去向较为集中的国家建立有效的外逃人员和外逃资金引渡机制，随时保持对国内“裸官”的资金流动进行严格的限制和严密的监控。同时还要配合反洗钱制度，力图通过金融监管手段的技术创新，有效截断黑钱的漂白和外流出口。

（2）公民身份证号惟一性。在2014年全国“两会”上，公安部副部长黄明再次强调：实现身份证的惟一性，为建立统一的国家征信体系提供基础。因此，确保公民身份证号码惟一性是保证对财产流动审查和监控等其他制度有效实施的前提和基础。

（3）实施金融实名制。为了更为全面地核查公职人员及其家庭人员的财产状况，在全国范围内要实现所有金融相关产品账户的实名制，这在目前的技术手段上已不是问题。

（4）不动产全国统一登记。2013年11月20日国务院常务会议已经决定由国土资源部负责全国不动产统一登记，建立信息登记管理基础平台，并依法公开查询系统。因此，在有审查需要的时候，可以在相关程序下对被审核公职人员的不动产信息进行查阅。

（5）大额现金交易备案，提倡信用卡交易。加强对大额现金交易的管控可以学习美国的经验，要求一定金额以上的交易必须实现银联信用卡操作，做到交易记录在银行备案可查。目前我国相关的制度规定是在2007年3月1日生效的《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》，但执行力度仍需进一步加强。与此同时，国家还应制定一些利益诱导性政策来推广信用卡交易。

（6）完善税收制度。应当早日建立遗产税和赠与税制度，健全个人所得税制度，把涵盖公职人员在内的所有公民财产的来源、占有、转移及处置等情况全部放在相关法律体系的有效监控之中。

3.建立完善公职人员财产公开制度相关法律

在相关配套制度基本完善以后，正式实施这一制度的首要任务就是立法工作。由于法律体系中普通法律的位阶要远高于行政法规、地方规章，制定《公职人员财产申报公开法》将改变现行两部《规定》普遍约束力不强的尴尬局面。只有将公职人员财产公开制度通过顶层设计然后通过国家立法的方式上升为国家意志，财产公开制度具有了法理依据才能真正推动这项制度的有效实施。其实，我国人大常委会早在1994年就将《财产申报法》列入立法规划，说明在这方面我国早有立法理论基础，只是过去缺乏实行的现实基础。但是现在的局势已越来越明朗，无论是民意基础还是中央透露出的信号，都已表明公职人员财产公开制度的实施将为时不远。因此，开始着手制定《公职人员财产申报公开法》是顺时代之意，承改革之举。

4.从新提任干部先行试点

为了减少对社会的冲击，任何一项大的、触及面广泛的、涉及利益复杂的制度变迁都应该是稳中前进的，从新提任的干部中先进行财产公开不失为明智之举。在十八届三中全会的报告中就已经提出，要推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。在干部履任新职之前，必须要接受个人及家庭财产的审查和公开。对于拒绝申报和公开家庭财产的，将坚决不予任用。对于主动申报个人家庭财产，并通过组织审查和人民监督的，不仅可以履任新职，并且态度积极者可以在以后的提拔任用中优先予以安排。如此以来，经过一段时间的“血液更新”，我国公职人员体系中领导干部的品行和清廉指数将大幅提升，带来的政治风气也必将焕然一新，党和公权组织在群众中的威信也会更加稳固。

5.加强审查与责任追究，提高民众参与意识

考虑到我国需要财产申报公开人员数量的众多，每年申报材料的审查很难做到全面覆盖。对此，可以采取重点“一把手”每年必查和其他人员系统随机抽查相结合的方式，这样既能提高审核机构工作的效率，也是每份材料的审查工作做到扎实细致的必要保证，更是现实工作中可操作性的必然要求。其中，系统随机抽查必须是由电脑软件自动随机筛选生成，要有严格的筛选程序，防止出现徇私舞弊的可能性。除此之外，自主审查是一方面，重点还要在于举报的受理，这需要民众的积极参与监督。财产公开，不能光凭着审查机构这一双眼睛，而是要靠人民群众的万千双眼睛盯着，才能最大程度的发挥财产公开制度的效力。因此，继续加强我国的社会主义民主政治以及公职人员财产公开制度的宣传教育工作，培养民众参政意识，鼓励和引导广大民众积极参与到我国的公职人员预防腐败体系中来。

[1]济南日报.中国反腐新思路初现“当前以治标为主,为治本赢 得 时 间 ”［OB/OL］.http://www.wenming.cn/djw/ffcl/zcjd/201302/t20130220_1076921.shtml.

[2] 邓聿文.真的既得利益者是谁[J].同舟共济，2012，（1）.

[3]曼瑟尔·奥尔森.国家兴衰探源[M].北京:商务印书馆，1999.

[4]《马克思恩格斯全集》,第18卷[C].北京:人民教育出版社，1972.

[5]殷俊.贪官外逃全景扫描[J].决策与信息,2009,(5).