我国城乡统筹发展战略面临的制度生态困境及对策

贾海薇,巩玉涛

(华南农业大学 公共管理学院，广东 广州 510642)

我国城乡统筹发展战略面临的制度生态困境及对策

贾海薇,巩玉涛

(华南农业大学 公共管理学院，广东 广州 510642)

中国城乡统筹发展战略执行10余年，遭遇严峻的制度生态困境，认为行政管理体制处于制度的核心部位，此领域的改革将能释放巨大的制度创新力量，有助于突破制约城乡统筹发展的制度生态困境，而省域内的行政管理体制改革是关键的落实层级；提出通过市县同质化管理与大部制改革，减少行政层级，拓展管理幅度，构建国家管理与社会自治良性互动的治理体系，实现“纵向深度到底、横向广覆全域”的系统性制度创新；同时，通过新旧制度的博奕，由此建立新的行政制度均衡，以促进城乡统筹发展。

城乡统筹发展；行政管理体制；制度生态困境；

自党的十六大提出促进城乡统筹发展的战略以来，目前，我国已取得了不少成绩，但也遭遇了重大的制度生态困境。中国未来城乡统筹发展战略的推进绩效如何，将取决于制度生态困境的破解情况。因而，我们只有尽快实现制度生态中关键节点的显著突破，才能进一步加快城乡统筹发展战略的深度推进，促进城乡一体化的顺利实现。

一、我国城乡统筹发展战略面临的制度生态困境

我们考察中西方人类社会发展史可以发现，城乡发展的线索是原野集聚→乡村定居→形成城市→城乡分化→城乡对立→城乡融合。中西方均已经历“城乡对立”及之前的路径，但目前在城乡融合先后上出现了差异。以霍华德1898年在《明日的田园城市》中倡导“用城乡一体化的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态”[1]为标志性事件，英、美、澳等发达国家使用了近百年的时间，才使得城乡一体化基本全面实现。可见城乡融合绝非易事。

我国二元城乡社会是中华人民共和国成立后优先发展城市的，行政主导型城乡分治，与改革开放后经济集聚效应的、市场主导型城乡分治的综合体，因而，我国的城乡融合比西方国家更为复杂。党中央提出“城乡统筹发展”战略，“建立以工促农、以城带乡的长效机制”，旨在促使乡村发展注入更新更快的速度，逐步减小城乡差距、重新建立城乡均衡。

我们通过对广东省的广州市、深圳市、佛山市、珠海市、湛江市、河源市、汕头市、韶关市等八个市(及下辖县)城乡统筹发展战略实施的实地调查发现：由于我国城乡分离的政策执行多年，导致二元的成因与业已二元的结果相互交织，所以各市县地方政府普遍认为城乡统筹发展战略的实施难度很大，感觉“老虎吃天，无处下爪”。虽然我国城乡统筹发展战略的实施已历经10年多的执行期，但政策效果仍未能充分的得到显现。我们认为其中的主要原因是：“城乡统筹发展”战略作为一项自上而下的宏观治理理念，旨在引发一场激进的存量革命性质的强制性制度变迁，但我国现有的制度生态环境并不支持，城乡统筹发展战略未能在核心制度领域形成关键性的突破，由此也抑制了中观的制度创新递伸与微观的制度创新执行。

制度生态是所有旧制度自然形成的大系统，是制度创新的原始环境。尽管新制度的不断诞生是必然的，制度生态环境的变迁也是必然的，但旧制度在既有运行中会形成路径锁定与路径依赖。所以，旧制度有维护自身继续存在的基本动力，对新制度的诞生制造各种阻碍，并会幻化成一个复杂困境来抑制新制度的成长。我们通过调查发现，目前，我国城乡统筹发展战略面临的制度生态困境主要体现在以下几个方面：

(一)区域壁垒的行政市场经济

佩鲁认为经济增长不会同时出现在所有地方，而是以不同的强度首先形成一些增长极，然后通过不同渠道对外扩散[2]。城市就是人类社会发展进程中，因经济发展的聚累效应在地理空间上形成的“极点”。缪尔达尔认为城市获得累积竞争优势后，对乡村既可能是极化效应，也可能是扩散效应[3]。尽管我国珠三角已经形成城市群，但能享受城市扩散效应的只是近郊乡村，而对于更广阔的农村地区，则极化效应表现得更为明显。在现代化的早期，城市优先发展是必要和必须的，城乡分离是必经的一个阶段。这是因为城市必须经历一定经济积累才能进入“以城带乡”的新阶段。但如果城乡差距过大，工业与农业、城市与乡村之间的合作就会遭受破坏，利用既有制度超额收益的群体试图继续获利的行为就会激发政治关系紧张与社会矛盾突出。

在市场极化作用之外，我国地方区域经济还因为是政府划界而治的行政市场经济，给地区之间、城乡之间经济发展设置了很多行政壁垒。我国过小的地方辖域规划、过度复杂的行政管理层级，使得城乡中不仅要应对市场机制的极化效应，还要应对政府错误控制下的生产要素的不流通、市场销售的管制与劳动力资源的不平衡等问题。市场机制抑制了县及乡村成长的自组织过程，而行政区划又施加了人为控制的被组织过程。

(二)歧视三农的文化价值观念

中国历史悠久，在长期的封建社会时期，农业是立国之本，农业、农村、农民是社会核心；而当现代社会工业服务业快速发展，工业、城市、工人逐渐成为新的社会核心。城市的特征是非农经济在地理微域内的集中化，乡村的特征是农业经济在地理广域上的分散化。所以，城市与乡村只是经济活动内容与社会组织方式在地理上的不同展现，而不是对立的概念。

目前，尽管我国的城市与乡村在发展中都存在各方中问题*城市中，贫民窟与高楼大厦并存，交通堵塞与生活便利并存，人的居住聚集与人的心理疏远并存、城市与人之间接纳与排斥并存等问题突出；而乡村中，空心农村、留守老人与儿童、土地撂荒、生产衰落、生态破坏等等问题突出。这些城乡问题已成为我国目前面临的重要问题。，但大量的农民仍然热衷涌入城市*有观点认为：如果没有户籍制度限制，中国的城乡病态会比现在更加严重，短期内不应取消；也有观点认为：城乡户籍制度是城乡二元的主要原因，应该尽快取消，促进人口流动。。这主要是因为我国长期的城乡分治，在社会中已经形成了一种歧视三农的文化价值观。“农民”在大众语言中成为了“愚昧落后”的代名词。这种弥漫于城乡之间的歧视“三农”文化价值观成为阻碍城乡统筹发展的社会心理屏障，导致三农一直处于弱势，从而也阻碍城乡居民获得均等的行政服务、公共服务。所以，不少农民认为只有变为城市的市民，对其歧视才能消失。西辛庄“村级市”就是一个农民群体自发的抗争举动，只是西辛庄村民混淆了作为自然地理空间上的经济聚合体的“市”，与作为国家管理结构上的区域建制的“市”的概念*2012年5月，河南省濮阳县庆祖镇西辛庄村村委会门口挂出了“村级市(筹)”的牌子，是其就地变革身份的一种新奇举动。。该案例说明，长期的城乡差别使得民众普遍存在“市”高“县”低、扬“城”抑“乡”的观念，“农业、农村、农民”成为了“工业、城市、市民”的反义词，使得农民欲去“农”帽而后快。

(三)僵化复杂的行政管理体制

古德诺认为政治与行政是政府的两个功能，政治与政策是国家意志的表达，而行政是政治与政策的执行[4]。中华人民共和国成立初始实行的二元行政管理体制是为计划经济模式服务的，时至今日，城乡市场经济一体化趋势越来越鲜明，但城乡分隔管控的行政管理体制却没有改变。现今，我国社会随着生产经营方式的丰富与人口流动迁移的加剧，使得基层社会日益碎片化、动态化，但城乡分治的社会治理模式却没有变。我们调查发现：县域内，农业、农村的管理与工业服务业、县城区的管理是分隔的，在县政府的年度报告与工作规划中也是分而谈之，各乡镇辖域过小、缺乏沟通，管理缺乏统一规划。不少干部说“城乡统筹发展不是我们一个部门的事情”，但是部门合作却常常因缺乏联系机制而不能落实；基层社区自治组织“村委会”、“居委会”分设，组织法不同、职责设计不同。

广东省共设置了21个地级市(为全国地级市数量最多)，科技发展创新了多种行政管理方法与手段，从县到省城、到地区中心城市的交通已很快捷，但各县的辖域仍然维持在建国初徒步交通、手工管理模式下的地理范围。因此，我国过小的行政区划成为了一道道的“隐形墙”，制约了生产要素随市场需求而合理流动的可能，加大了经济管理的分割化；而过多的市、县设置，导致各市县在基础设施、行政机构等领域搞“大而全”、“小而全”的重复建设*其中以1992年潮汕地区分设三市的个案最为典型，三市距离很近，但是机场、长途客运站等基础设施都重复建设，浪费了大量的本该支持三农发展的资金。。早在1972年，澳洲学者唐尼索恩就指出，中国地方政府这种乐衷于重复建设，总想自成一体的地方行政思维，将会导致中国社会呈现蜂窝状经济与蜂窝状地方管理结构[5]。即“同类型简单重复、相邻地方激烈竞争”，并将会阻碍工农产业分工和城乡在较大的地理空间内的协调发展。

20世纪80年代，我国推行的“市管县”体制力求发挥地方中心城市对周边农村的拉动作用，但最终导致行政层级增多、行政效能降低、信息沟通不畅、资源多层截留，各地级市对城区投入较大，对县乡促进不足[6]。我们调查发现，广东的地级市与下辖县都希望取消市管县体制。市县同城的矛盾*广东省21个地级市中，存在着市县同城问题的就有7个，即阳江市江城区和阳东县、梅州市梅江区和梅县、清远市清城区和清新县、揭阳市榕城区和揭东县、河源市源城区和东源县、肇庆市端州区和高要市、茂名市茂港区和电白县，行政区划壁垒加大了地方城乡融合的难度。、市县竞争的矛盾，使得市县之间“嫌贫爱富”，互不满意。第二三产业经济强大的县总想升级为市，以农业为主的经济贫弱县，往往就被经济并不强大的地级市管理。省对县“四税”分成时，市直接截留20%，让县政府发展三农的能力更为削弱。

(四)多面差别的城乡社会生活

我国60多年城乡差距的积累，导致城乡之间最重要的差别在于生产组织方式、生活基础设施、教育医疗水平、文化休闲层次与人的生存发展理念。特别是在生存发展理念上，城市普遍领先于乡村而成为差异的关键性指针。乡村单一的农业劳作模式、落后的物质生活条件使得农民对现代化生产、生存方式缺乏了解与认知；滞后的教育医疗水平，使得普通农民群体的受教育程度较低、身心发展质量受到限制；落后的文化休闲层次仅仅满足了农民的生存需要，对安全、社交、被尊重、自我实现的需要贡献极小。多数农民缺乏高质量的精神满足，对自我如何良好的生存与发展缺乏规划性、自主性与责任感。在乡村管理中，族权、父权、夫权思想仍然浓厚，部分地区宗教影响较大，而现代社会“人人平等、个人自由、相互尊重”的理念尚未普及；乡镇级政府工作人员受教育程度普遍较低，且以血缘、地缘为联结，与信息工业社会的人际模式有显著差别。虽然我国乡村管理因此特点，凝聚力较高，但给地方家族宗法势力、黑恶势力干预村务管理、乡镇管理创造了一定的土壤，并干扰了农村基层的民主自治、农业产业现代化的发展。

因此，我国城乡统筹发展战略在基层实施中面临一定的制度困境，只有找到制度创新与执行的关键突破点，才能实现在全局上的快速推进。

二、促进我国城乡统筹发展战略执行的对策

我们通过分析城乡统筹发展战略面临的制度生态困境认为：行政体制困境是最关键的壁垒，然后是文化价值困境。未来城乡生产要素市场、资金物流市场与消费服务市场的统一，将是全国城乡经济一体化的重要标志。但是市场机制的成熟，并不会自动促使城乡二元问题解决，市场的马太效应反而一直是城乡差距拉大的主要推手。我国城乡问题的根本解决，主要需要国家与公民，即各级政府与城乡社会共同发挥作用。目前，我国的城乡基层社会发育不足，特别是农村基层社会，基层民主自治与生产科学组织的管理能力较低，对城乡统筹发展的推进贡献非常有限。国家与政府就责无旁贷地成为城乡统筹发展战略最重要的制度创新者、供给者与执行者。因此，做为学习型、服务型的政府，应该不断调整行政职能、变革行政机构、更新行政方式、改善行政效能，以行政体制变革为突破点体现组织的终极价值，促进城乡平衡发展。而从全国而言，省域内的行政体制变革是突破城乡统筹发展战略执行的整体制度生态困境的关键层。在中央政府大部制改革的引领下，我们认为应主要推进以下几方面：

(一)城乡统筹兼顾的行政职能变革

目前，国内学者对“城乡合治”有两种理解：一种是从经济发展角度，将其视为城乡一体化的另一种表述，认为应把工农、城乡作为一个整体进行管理，是持肯定态度的观点。另一种是从行政管理角度，将“城乡合治”与“城乡分治”对应，认为城乡合治就是政府试图用一套体制和方式来管理城市和乡村这两个不同的运行系统，是对其持否定态度的观点。这种观点认为，我国实行多年的“市管县”体制就是对城乡工作胡子眉毛一把抓的“城乡合治”，而“城乡合治”是二元社会成因之一，提出应实行“城乡分治”[7-9]，坚持乡村与城市就是两个不同的工作对象，各有不同的工作重心，并以英美等国实行城乡分治为参照[10-11]，认为应通过城市政府和农村政府两套体系分别对城市和农村进行管理。他们主张实行市县分离的“城乡分治”有利于市县各自发展，能够促进县域经济壮大[12]。另有学者指出，新中国成立以来的“城乡分治”是城乡二元社会的成因，由于已形成一个巩固的二元社会制度系统[13]，所以城乡分治之弊是我国不能和谐发展的主要原因，应该实行“城乡合治”[14]。还有学者认为，“城乡地位的平等是城乡合治的必要条件，”但现在我国“城市化的健康发展、城市体系的完善与农业现代化发展”都不足，没有实行“城乡合治”的条件，只能是处于城乡分治之中，需要整个社会在社保、教育、医疗、户籍等全面的制度创新才能为未来的城乡合治创造制度保障[15]。

我国由于自然地理区位、生产组织形式和管理制度安排等多因素的约束，乡村发展暂时性滞后于城市，这只是人类社会进程中一个自然片段。城市单方突进的发展是不可持续的，城市的生产生活始终要依赖于乡村的产出；而乡村在城乡一体化中并非处于完全被动，只要农业农村现代化，就能促进更深度的工业化与城市化。城乡统筹发展不只是要解决当下的城乡差距与乡村滞后问题，更是要强化城乡之间的全面关联，消减城市极化作用，减少城乡隔离，以制度生态环境的整体优化与变化促成城乡形成新的互动交换模式，消除二元社会结构。因此，我们认为：“城乡分治”的思路是基于“城是城、乡是乡”的割裂概念，没有察觉城乡之间始终存在的密切联系，与城乡统筹发展的大趋势是不相符的。我国解决城乡问题，需要确立城乡一体与城乡平等的行政文化观，以行政职能改革促进城市的扩散效应，增强城乡的良性互动。

行政职能包含政治统治、社会管理、社会服务和社会平衡四大职能。城乡平衡本就是政府行政职能的重要内容之一。但我国政府职能中目前存在许多导致城乡二元的不合理的安排，因此，我国要促进城乡统筹发展，就必须实施“城乡合治”。但为了区别于国内部分学者对“城乡合治”这个概念的消极否定性注解，减少学术讨论上的概念歧义与重复争论，我们提出了“城乡并治”的新观点：即以平衡制度生态资源、均衡城乡治理质量、统一城乡制度规范、同步城乡发展进程的行政管理新职能来统筹城乡管理，并在行政结构上以配套的组织改革来支持。

(二)市县同质化管理的行政结构变革

市县是国家依据一定原则对地方地理空间进行划分，形成区域，实行分层、分类管理的制度化系统结构。因为我国现存的市县设置与空间划分主要是由历史传统、民族状况等因素决定的，所以60余年来一直是“城乡分治、市县异质”的行政管理格局。“城乡并治”就是要在省辖域内，从纵向层级安排和横向部门化两个方面入手，实现市县“同质化”的行政管理。

1.行政管理层级的简约化改革。由于全国各地经济水平的差异，城乡之间关系呈现“乡育城市后期、城乡分离初期、城乡分离后期与城乡融合”多类型并存的复杂状态[16]。“市管县”制与多级别“官本位”的市建制(省级市、副省级市、厅局级市、县处级市)，让城乡管理格局更为复杂。地方官员急于做出显性政绩(GDP数字、城区标志性建筑等等)，意在争取行政层级升格(如县改为县级市、县级市升格厅局级市等等)，目的是追求地区地位与行政待遇，而对三农问题与城乡民生关注较低。所以，我国要实现城乡并治，就要对各地的城乡空间布局、自然关系状态做出科学的判断，运用更为简约化的行政层级管理格局进行治理，减少民众的生存困惑与官员的妄为动机。

现阶段，我国应恢复“城市”的经济地理点集概念，以行政简约主义的改革思路，逐步清理整顿对“市”的多样化行政级别区分；对现有官员逐步精简，剥离干部级别与市建制级别之间的相关性，将全国的市建制简化为直辖省级市(中央政府管理)与厅局级市(省级政府管理)两种，建立正确的城市概念与城市功能定位。同时，我国高而尖的行政组织架构使信息沟通不畅、政策资金截留、官僚机构臃肿，公务人员过多，公务员工资与行政管理成本过高[31]。当代全球组织管理的大趋势是实行宽幅度、少层级的扁平化设计。所以，我国应借鉴他国经验*西方国家现行的地方组织架构最多的是三级。如国土面积居首的俄罗斯，在省级下设市、镇、村三级制；加拿大在省下设郡、市及镇二级制；美国州以下也只有二级制；而我国省下则设有市、县、乡镇、村四级。，顺应时代趋势，取消市管县体制，减少组织层级，将市与县的级别平行设置*对现有的县，按照地理空间的自然联系与发展区位的战略部署，进行合并，形成新的强县大县，是实施省直管县的前提。，由省政府实施市县中观层面的“同质化管理”*同质化管理，意指建立省域内的区域发展协调机制，对市县一视同仁，加强市县在产业布局、发展定位上的基于先天资源禀赋的差异化发展路径，实行市县互补的经济发展与市县同质的行政管理。。 我国未来农村并不会消失，而是现代化农业、农村与现代化工业、城市的完美结合。目前，我国巨型城市负荷过重、生态承载困难。这充分说明只发展几个大城市是不行的，而要将城镇化工作的重点放在发展中小城镇，特别是发展新型的县(县县合并改建的大县)。县域涵盖了中小城镇与广大乡村, 兼有农业与非农业, 是“条”、“块”资源整合者与任务落实者，是城乡基层的社会治理者，是统筹城乡发展的真正平台空间。我国只有以县带乡，才能促成城镇在空间区位上均匀分布，进而在省域内形成大、中、小城镇的科学搭配与合理布局。

我国在发展新型县制的同时，将现在的乡镇进行合并，改建为“区”或“衔”，与市的管理在组织设计上实现一致，形成在市县内部微观层面的同质性管理，以帮助民众形成城乡合一的行政文化价值观；并将村委会改建为居委会，将目前城乡基层社会治理上的两条线合并为一条线，实现从下而上的城乡统筹治理。

曾有学者建议“县下设市、升镇为市”，提议建立“省级、地级、县级、镇级”四级市，认为这是中国政区改革的一个突破[17]；还有学者提出“将省改为中央的派出机构，强化地市一级行政区划，将县改为市的派出机构，突出乡镇一级行政区划”[18]，即“保持市管县、虚县强镇”；还有学者提出可在“经济发展较快、发展潜力较大的大中城市市域内进行局部的整县(市)改区改革”[19]；我们认为：前两种观点颇待商榷。因为四级市只会增加城乡管理的复杂度、加深对“市”的概念的混淆*镇级市的思路是没有把握“市”的经济地理概念的情况下，对“市”这个词以及“市”这个行政建制的滥用，在这种思路下“村级市”、“街道级市”都将是可以的，只会导致地方管理的高度复杂化、碎片化，加大了行政管理中的协调与辨别成本， 加剧了社会管理的内卷化趋势。；而“省县”两级政府是绝不能虚化的；至于部分大中城市的整县改区的工作，必须根据市、县的实际情况，有选择地逐步推进。

我国的市县行政区划是国家权力在地方的细分配置，层次情况应按照国家管理的发展需要及时变更[32]，在给现有的大中城市预留足够的地理发展空间后，重新设计市县关系与县下的行政组织与职能，充分发挥县域空间作为城乡经济结合部的作用，将县域治理作为城乡一体化的主要切入点，实行市县并治，促使市县之间从现在的零和博弈、负和博弈状态, 走向正和博弈的互动，才能实现城乡全局的融合。

2.行政管理区划的宽幅度改革。目前我国市县的辖域与管理权限仍然带有深深的小农社会烙印，未能根据现代化社会的地方治理需求及现代化行政管理手段的变化而变化。各地经济市场化、交通高速化、信息网络化、管理现代化、政策民主化的水平，已为省域行政组织扁平化改革提供了充分的现实条件，也提出了要求，并市扩县，形成省域管理新幅度，有助于达成最佳的管理效率*管理幅度与管理效能之间具有倒U型曲线的对应关系，一定条件下的一定规模的管理幅度是最优的，再增加管辖幅度，或者持续减少机构和人员编制，会使管理的边际效能急剧降低;反之，增加行政管理机构和人员编制，减小管理幅度，也会大大降低管理效率，都产生行政管理的“规模不经济”。。

省直管县需要扩大省的管理幅度作为配合*组织层级是指“组织管理最高层到基层之间的管理层次”，而管理幅度或管理跨度是指“各级组织管理可以直接有效地指挥和监督的下级数量”。。即通过县县合并的方法扩大县辖域，通过全面行政深度的省直管县，真正将县与市平级对等管理。目前，我国县域普遍过小，不利于形成资源配置的区域空间规模效应，而扩展县域行政边界，可以减少过小的行政区划导致的密集的行政边界性壁垒，促使市场在更广阔的空间实现自由配置，同时也通过合理分散化的现代城区的建设与农村生活生产基础设施的改善，重建城乡之间的平衡，在更大的区域空间内，使城镇与乡村之间很好地实现平滑性过度与融合性连接。有学者提出“缩省-撤市-强县”的建议*较早提出此观点的人是山西清徐县县长张春根。。我们认为：现有的省辖域不需变化，只需撤除市管县制，科学确定市县辖域，使省政府管理幅度比现阶段适度增加，就能提高地方行政管理效能。

3.市县管理机构的大部制改革。我国作为长期城乡分离的社会，地方行政机构的部门化设计也是城乡分离的，加之因事设岗导致的部门过度细分化，使省域内市县之间形成了错综复杂的府际关系网络。这市县内各部门之间形成了错综复杂的部门关系网络，其中既有关系纠葛与利益博弈，又有资源互惠与利益共生，彼此相互依赖又相互竞争。虽然城乡分离的地方政府各个部门分别拥有特定资源优势、利益偏好和目标追求，但因同处一个地理空间、同处一个行政层级，部门之间的依赖仍然是主流。

省直管县的管理层级简化与县县合并的管理幅度拓宽都需要市县层级的大部制机构改革作为组织再造的支持。市县大部制改革可将相近、类同的行政管理职能的归并统一，从城乡统筹管理的角度重新规划部门职能，减少部门数量与部门壁垒，有助于地方政府加快转型，为城乡公共服务均等化提供组织载体。

4.县域治理与基层自治的良性互动。市县政府的政治责任在于实现国家对基层社会的政治统治，确保国家对基层社会的有效动员，行政责任在于实现国家对基层社会的整合管理、稳定维护和社会发展，履行“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大职能。城乡统筹发展要求市县政府自我变革，从计划经济模式下的统治型政府、城乡分治模式下的二元型政府转型为市场经济模式下的服务型政府与城乡统筹模式下的一元型政府，这是一个艰巨的任务。因为转型不仅要政府部门与公务人员放弃一些既得利益，还要彻底摒弃“官贵于民”的封建思想，克服“城贵乡贱”的文化价值观，并在“发展地方民主”与“治理地方事务”之间找寻最合理的制度安排，在市县治理与基层自治之间建立良好的链接，形成良好的互动。

目前，学界普遍认为，市县治理的关键难点在于传统县制向现代县制的变革*市域治理也有很多难点，如社区管理、城中村改造、基层选举与自治等，但比较农村基层治理，较具有组织性与现代性。。因为我国传统县制主要依赖地方势力，望族政治色彩浓厚，县乡镇官员多产于本土而形成团伙，排斥外界新人员与新思想，等等。有学者认为：由于目前我国一部分乡镇干部和村级干部构成了乡村的权势阶层, 且这个阶层垄断了乡镇治理中的行政、经济资源，阵容逐渐膨大，权势逐步扩张，已经形成了与国家利益、农民利益相对立的干部利益群体[20]；因此，为改善县的治理质量，有学者提出“县政乡派”[21-25]、“乡镇自治”[24-25]、“乡治村政”[26]。“乡政村治”等设想。其中不少学者反对“县政乡派”[27]。有学者认为，“离开作为政权系统末梢的乡镇政府，农村的社会稳定、经济发展得不到可靠保障”，甚至“部分乡村可能沦为宗法、家族甚至黑社会、黄赌毒的天下了”[28]。也有学者认为，新时期乡镇职能需要按照城乡统筹发展的要求转型，但更有作为空间[29]。我们认为：现代政府管理的新理念要求政府强调关注使命和组织目标的实现，强调政府管理应着眼于终极服务产品和实际社会效果。市县政府作为地方公共权威，需要与城乡基层社会合作，尽快整合各种基层治理资源，构建城乡一体的治理制度，促进城乡基层社会能够广泛参与到市县区域治理之中。即提高基层治理结构的开放度、综治性、网络化，将中央纵向而下的管理线条转变为“横向到边、纵向到底”的管理网络，才能完成自身转型，实现对基层真正有效的治理。所以，县治的民主化、科学化涉及市县区政府的自我转变、城乡社区自治的健康发展、基层政府与基层自治之间的对接三个方面，要以现代公务员制度来化解县治依赖地方势力的历史病症。全省应公开招考公务员，市县区干部按任期任职，到期全省范围轮岗换位，促进市县、区两级政府公务人员的定期流转；同时发挥地方人大、政协及社会组织的作用，吸纳地方精英参与政策制定；提升城乡社区自治水平，并轨村委会与居委会，统一基层社区的管理操作规范。即以民主决策、依法执行、绩效考核、纪律监察等现代行政管理手段，提高市县治理质量，促进城乡统筹发展。

三、我国城乡统筹发展制度创新与制度生态的博奕

制度是人类发明的减少交易费用、对抗偶然性、增加确定性的社会规范，所有制度形成一个制度集合，共生于当下的制度生态环境之中。制度集合与制度生态既有其自运行的稳态状态，也有局部制度创新导致的渐进变革或大范围制度创新导致的激烈变革的动态状态。在同一时间节点时，制度集合中的所有制度之间、制度集与制度生态之间是共时关联的，而在先后时间序列中，制度集合中的新旧制度之间、制度集与制度生态之间是历时关联的。

共时关联的规律提示我们，孤立或单项的乡村改革是难以取得显著成效的，制度创新成本高、风险大，且改革效应不易显现，但是只要找准一个突破点，就可以引发连锁反应式的全局性制度创新。行政管理体制的创新之所以成为关键突破点，因为城乡“经济社会的一体化、公共服务的均等化、平等权利的体制化”是城乡统筹发展的重要标志[30]。“公共服务的均等化、平等权利的体制化”均需由行政体制改革来完成与实现。而其中省域内行政管理体制领域的制度创新，将显著促进共时关联的城乡制度集合发生变迁，并进而改善整个制度生态环境。同时，制度生态的改善反过来又会促进城乡统筹的新制度与旧制度之间形成良性的历时关联路径。

当前，我国社会分化情况日趋严峻，社会整合与统筹发展成为最重要的历史任务，而城乡统筹发展意味着城乡之间协调的经济增长与同步的社会变革。尽管广东、浙江、海南等省加快了省直管县的试验与探索，但仅仅依靠“扩权强县、扩权强镇”的放权运动，以及财政层面上的省直管县对城乡统筹发展制度生态困境的突破力度是很不足的，需要通过纵向深度到底、横向广覆全域的省域内行政体制创新来实现关键点的突破*对于供给主导型制度变迁而言，它往往有赖推动改革权力中心的下级政府来实施，一旦权力中心自上而下的制度安排与其利益不兼容，总会尝试抵制或变相执行，造成权力中心推动制度变迁的意愿只能停留在文本上，制度的意愿供给水平与实际供给水平不符。[31]，以市县地方政府“职能的全局创新安排、机构的简化组合设计、权力的运行流程再造”，促使市县地方政府从分治的传统机械型组织转型为高响应速度、高响应能力、高生态适应性的有机学习型组织。这样，就会在市县之间、城乡之间形成新的制度框架与合作机制，可以充分发挥行政体制变革的能量与制度创新的功效，获得制度创新与制度生态之间的新均衡，实现城乡统筹发展的社会整合，取得各方利益主体的博弈共赢。

[1] [英]霍华德.明日的田园城市[M].金经元,译.北京：商务印书馆，2010：17.

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(责任编辑：冯蓉)

TheKeyBreakthroughtoSystemEcologicalDilemmaofImplementingUrbanandRuralBalancedDevelopmentStrategyinChina——Administrative System Reform under Provinces

JIA Hai-wei, GONG Yu-tao

(College of Public Management, South China Agricultural University, Guangzhou 510642, China)

The strategy of balanced urban and rural development has been implemented for 10 years, but it still encounters system ecological dilemma, mainly including "imperfect market economy system, social discrimination of agriculture, rigescent administrative management system, and extreme difference between urban and rural areas". It is pointed out that the key to implementing the administration system reform within the province lies in putting into practice the reasonable levels, reducing the administrative level, expanding the span of administration, forming the governing system for the benign interaction between government administration and social self-governance to realize systematic institution innovation of "going down to the grassroots vertically and covering the whole area horizontally"; building a novel equilibrium between new and old systems through homogeneous administration of cities and counties and large-department institution reform to promote the coordinated development of urban-rural areas.

balanced urban and rural development; administrative system; system ecological dilemma

2013-06-11

国家自然科学基金项目(71073058)；国家自然科学基金项目(71273094)

贾海薇(1972- )，女，陕西西安人，华南农业大学公共管理学院教授;巩玉涛(1977- )，女，山西平遥人，华南农业大学公共管理学院讲师。

D693.61;D693.62

A

1008-245X(2014)02-0061-07