政治捐献立法规范研究*——以香港特别行政区为讨论中心

黎沛文

（清华大学法学院，北京100084）

政治捐献立法规范研究*
——以香港特别行政区为讨论中心

黎沛文

（清华大学法学院，北京100084）

现代选举竞选经费的日益庞大使政治捐献成为普遍政治现象，同时亦造成了金钱政治对选举民主公平原则的侵蚀。为限制金权对选举政治的干预，各国一般均要求政治捐献必须公开透明、接受监督以及由专门机构进行审计。目前，香港特别行政区针对政治捐献的立法十分有限，政治捐献在大多数的情况下仍处于不受法律规范的灰色地带，特区政府亦无法对本地区政治捐献活动进行有效监管。香港特别行政区未来应尽快制定方案完善相关立法，并确保立法能在保障政治表达自由权与遏制金权政治之间保持适度的价值平衡。

政治捐献；竞选经费；政治捐献规范

几乎所有民主国家都有过政治捐献的丑闻出现，①参见[美]迈克尔·罗斯金、罗伯特·科德、詹姆斯·梅代罗斯等：《政治科学》（第九版），林震等译，中国人民大学出版社2009年版，第229页。香港作为民主政治的后发展地区当然也未能例外。目前，香港并没有建立起一套行之有效的政治捐献监管制度，政治捐献在大多数的情况下仍处于不受法律规范的灰色地带。近年频发的政治捐献事件，如“黎智英政治捐献事件”、“泛民主派收受外国组织政治资助事件”等，都充分说明了政府立法监管在该领域的缺失。究竟香港特别行政区现行规范政治捐献之相关立法的整体现状如何、存在怎样的缺陷以及未来应采取怎样的完善方案，将是本文所要重点探讨的内容。

一、政治捐献立法规范的宪政要义

政治捐献作为民主政体下一种普遍存在的政治现象，主要表现为公民或由公民组织的各类团体以捐献的形式对公职候选人（以下简称：候选人）或政党等从事政治活动提供金钱、物品、服务等支援，是捐献者实现其政治表达自由、对公共政治发挥影响的重要途径之一。自近代宪政理论确认“公民对公共权力的参与是民主政治的合法性基础”以来，②Howard Davis,Human Rights and Civil Liberties,Devon,UK:Willan Publishing,2003,p.235.西方民主国家的宪法和法律就一直将政治捐献视为公民政治权利的重要表现形式而加以承认和保障。然而，随着宪政理论和实践的发展，尤其是“防卫性民主”理念兴起之后，③“防卫性民主”是二战后德国学者反思纳粹党利用当时德国的议会民主体制夺取政权的教训而提出的一种新型民主理念。其主张尊重人性尊严及人的基本价值，强调自由不应赋予自由的敌人，在各国的实践应用均有所不同。See Markus Thiel,the"Militant Democracy"Principle in Modern Democracies,Surrey,UK:Ashgate Publishing,2009,pp.15-357.现代国家为了维护自身的国家安全和公共利益、避免选举政治过多地受到金权干扰，都不得不采取立法措施对政治捐献进行合理的规范限制。通常而言，规范政治捐献的相关立法一般均要求政治捐献必须公开透明、接受监督以及由专门审计机构进行审计，如英国《2000年政党、选举及全民投票法令》（Political Parties,Elections and Referendums Act 2000）、新加坡《政治捐献法令》（Political Donations Act）、德国《政党法》（Act on Political Parties）等法律均就本国的政治捐献事宜作了专门规定。概括而言，现代民主国家通过立法对政治捐献进行合理规范主要体现了以下宪政要义。

首先，确保政治参与权得到平等的保障。政治捐献是现代代议民主制下公民实现表达自由和政治参与权的重要形式，立法规范政治捐献的首要价值乃体现为保障公民能够平等地享有参与及影响公共政治的权利，不会因其提供资金捐献之多寡而有所差别。④See K.D.Ewing,Money,Politics,and Law:a Study of Electoral Campaign Finance Reform in Canada,Oxford,England:Clarendon Press;New York:Oxford University Press,1992,p.126.政治参与作为社会成员参与统治者的选择以及政策形成的自发性活动，⑤参见[日]阿部照哉、池田政章、初宿正典等编著：《宪法（下）——基本人权篇》，许志雄审订，周宗宪译，中国政法大学出版社2006年版，第339页。其主要表现形态可归纳为选举权、被选举权以及政治表达自由。政治参与权的权利特性要求任何一位成年公民均有同等机会去参与和影响政治决策过程，以香港特别行政区为例，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》保障香港居民享有政治参与权的同时明确规定了作为个体的香港居民之间应平等地享有该项权利。⑥参见香港特别行政区《基本法》第25条、第26条、第27条、第39条。此外，立法规范政治捐献在保障政治参与平等之层面上还体现为“促进机会平等，使候选人或政党能够在相对公平的选举条件下进行竞争”。⑦K.D.Ewing,Money,Politics,and Law:a Study of Electoral Campaign Finance Reform in Canada,Oxford,England: Clarendon Press;New York:Oxford University Press,1992,p.126.在实践中，欧美大多数国家的立法中均存在“政治捐献上限”条款，其最主要目的就是尽量降低金权在现实政治中的影响，使各候选人或政党在选举中的实力大致相当，防止出现资金雄厚的候选人或政党“通过购买的方式来获取政治权力”。⑧Bob Watt,UK Election Law:a Critical Examination,London:Glass House Press,2006,p.127.

其次，遏制金权政治发展，防止政治腐化。政治捐献除了是公民及各类政治团体实现其表达自由并对政治权力发挥影响的重要途径外，同时也是财力丰厚的“金主”操控选举和干预政治的主要手段，法律如果不对政治捐献本身设定必要限制，将会极大地便利“黑金政治”的形成。有学者曾经指出，除非满足了“金主”认同的、重大的需求，否则政党就没有存在的价值。⑨参见[美]史蒂芬·E·弗兰泽奇：《技术年代的政党》，李秀梅译，商务印书馆2010年版，第13页。也就是说，政党必须遵循“金主”的意志而行为，才能得到“金主”的认可并继续获取来自对方的金钱资助。因此，政治捐献往往会使候选人及政党与“金主”之间形成“特殊关系”并导致“黑金政治”的形成，进而引发种种政治腐败。尤其是民主国家进入“政党被纳入宪法时期”后，⑩根据德国学者特里·佩尔(Heinrich Triepel)的划分，国法对政党的态度可分为四个阶段：敌视(Bekampfung)；忽视(Ignorierung)；承认及法制化(Anerkennung and Legaliserung)；纳入宪法(VerfassungsmabigeInkorporatior)。参见[日]丸山健：《政党法论》，吕汉钟译，台北八十年代出版社1983年版，第18-19页。政党政治成为民主政治的常态且政党的政治地位开始在宪法上获得确认，私人资金的过度介入极有可能使某个政党沦为私人或某一特定集团的附庸，进而影响宪法所赋予政党的任务。以政党立法规范的先驱德国为例，其制宪者正是由于抱持着这样一种信念，才会主张对政治捐献应有所规范，德国《基本法》的政党条款（第21条）、德国《政党法》及其他相关立法正是这种信念的产物。

二、政治捐献立法规范之核心内容对比考察

（一）政治捐献的捐献者资格：部分限制原则

关于政治捐献的捐献者资格，各国立法在实践中一般会对其采取部分限制的原则，这种限制可以分为两大类型。一类表现为，为防止外国势力通过政党干预本国政治而部分或全面禁止外国人、外国组织或匿名者对本国候选人或政党进行政治捐献。例如，新加坡《政治捐献法令》在其第一部分就明确禁止外国人或外国组织向本国政党进行资金捐献；①Singapore:Political Donations Act,section 2.英国《2000年政党、选举及全民投票法令》规定只有该法令规定的“许可捐献者”才可以向政党作出200英镑以上的捐献；②UK:Political Parties,Elections and Referendums Act 2000,section 54.德国《政党法》亦通过专门条款对政党收受外国人、匿名者及显然代表第三方的捐献者所提供之政治捐献作了不同程度的限制。③German:Act on Political Parties,section 25.另一类则表现为，为确保特定群体的中立性而限制从事特定职业的人士参与政治捐献活动，比如美国于1939年实施的《哈奇法》（Hatch Act）就明令禁止政府公务人员等对政党进行政治捐献。④See:Hatch Act and Political Activities,available at http://www.archives.gov/legal/ethics/hatch-act.html(last visited 04-01-2014).⑤ 香港特别行政区《社团条例》第2条第1款、第8条第1款。在香港特区，法律仅就候选人和政党接受匿名捐献的行为作了较为简略的规范。首先，《社团条例》原则性地规定了禁止政治性团体的社团或分支机构直接或间接寻求或接受外国政治性组织或台湾政治性组织的资助、任何形式的财政上的赞助或支持或贷款；⑤其次，《选举（舞弊及非法行为）条例》规定，候选人如接获1000港元以上（或价值1000港元以上的货品）且捐献者的姓名（或名称）及地址不详的匿名政治捐献，应及时将其转赠予公共慈善机构或慈善信托，不得用作选举经费。⑥香港特别行政区《选举（舞弊及非法行为）条例》第19条第2款。除此以外，现行法例未有就政治捐献者资格问题的更多方面作相关规定。也就是说，香港特别行政区目前基本上不存在限制政治捐献者捐献资格的系统性立法，甚至连海外“金主”对本地区候选人（本文所指的“候选人”包括了“候选人组合”——作者注）所为之政治捐献都处于不受法律规管的放任状态。⑦根据香港特区现行法例的规定，候选人（candidates）是指，(a)指在某项选举中接受提名为候选人的人；(b)亦指在某项选举的提名期结束前的任何时间曾公开宣布有意在该项选举中参选的人，而就为选出立法会地方选区或区议会(第二)功能界别议员而举行的选举而言，包括候选人组合中的候选人。候选人组合（group of candidates）是指，(a)就为选出立法会地方选区或区议会(第二)功能界别议员而举行的选举而言，指名列获提名参选的候选人名单上的人，但不包括姓名按照《立法会条例》第38条自该名单上除去或剔除的人；(b)亦指在该项选举的提名期结束前的任何时间曾公开宣布有意以名列该名单的候选人的身分参选的人，但不包括已公开撤销该项宣布的人。参见香港特别行政区《选举（舞弊及非法行为）条例》第2条第1款。

（二）政治捐献的数额：上限限定原则⑧值得注意的是，近年来该原则受到了一些挑战。例如，美国最高法院于2014年4月2日以5票对4票的结果，裁定限制“金主”捐献金额违反了美国宪法第一修正案所保障的言论自由，宣布除保留对单一候选人捐款上限外，其他有关限制全部废除。目前，该裁决在美国政界和学界正引起广泛争议。详见Supreme Court's Rejection of U.S.Campaign Funding Limits Opens Door for Big-money Donors,available at http://www.reuters.com/article/2014/04/02/us-usa-court-election-idUSBREA3116V20140402，2014年 4月 18日访问；Supreme Court Lifts Ban on Aggregate Campaign Donations,available at http://www.usatoday.com/story/news/politics/2014/04/02/ supreme-court-campaign-finance/4481675/，2014年4月18日访问。

设定政治捐献数额的最高上限亦系政治捐献立法规范的核心内容之一，通常分为单笔捐献数额上限和年度捐献总额上限。究其立法目的，一是防止财力雄厚的“金主”藉其财力通过政治捐献的方式控制候选人或政党并进而操纵本国（地区）政治的发展，二是确保候选人或政党之间不会因财力的差距而形成实际上的竞争不公平。以日本为例，其《政治资金规正法》（Political Funds Control Law）就个人、公司、工会等对有关政治活动所为之捐献的全年额度作了明确规定：就个人而言，每年的政治捐献不得超过2000万日元；就公司而言，资本额在50亿日元以上者每年捐献不得超过3000万日元，资金在10亿日元以上而未达50亿日元者每年捐献不得超过1500万日元，资本额未满10亿日元者，每年捐款不得超过750万日元；就工会而言，成员未达5万人者，每年捐献不得超过750万日元，成员5万人以上未达10万人者每年捐献不得超过1500万日元，成员10万人以上者每年不得超过3000万日元。⑨参见日本《政治資金規正法》，第二十一条之三。在香港特别行政区，现行法例并未设定政治捐献的数额上限，仅就候选人如何处理超过1000港元或超过选举开支总额上限的政治捐献作了专门规定：首先，候选人收受1000港元以上（或内价值1000港元以上的货品或服务）的政治捐献时，必须向捐献者发出载明捐献者姓名或名称及地址的收据，且该收据的详情须于选举结束后提交的选举申报书中载明；其次，如收受的所有选举捐献之总额超过《选举（舞弊及非法行为）条例》第45条所规定的最高限额，则候选人必须确保将超额部分（不包括属服务性质的选举捐献）转赠公共慈善机构或慈善信托。⑩参见香港特别行政区《选举（舞弊及非法行为）条例》第19条第1款、第4款及第37条第2款。此外，需要注意的是，香港特别行政区目前尚未就针对政党的政治捐献数额上限进行专门的立法规范。

（三）政治捐献的使用：公开申报原则

候选人或政党遵照法律规定向政府部门报告某一期间内（尤其是选举期间）收受及使用政治捐献的情况，是国家规范和掌握候选人及政党财源、监管候选人及政党收受政治捐献的重要手段。例如，新加坡《政治捐献法令》就明确规定政党必须在每个财政年度完结后的31天内向政府的政治捐献登记处提交本年度的捐献帐目报告；①Singapore:Political Donations Act,section 18 and 19.而德国《政党法》除规定政党必须每年向联邦议院提交年度捐献帐目报告外，更通过专门条款分别列明了“年度累计捐献总额达到10,000欧元或以上的捐献”和“单笔金额超过50,000欧元的捐献”的具体申报要求。②German:Act on Political Parties,section 23 and 25(3).在香港特别行政区，目前尚未建立起一套较为完善的收受和使用政治捐献的申报制度，但现行法例已初步确立了候选人在特定情形下的政治捐献申报机制。首先，根据《选举（舞弊及非法行为）条例》的规定，所有候选人均须于选举结束后向有关主管当局提交选举申报书，以申明其在选举中的选举开支及曾收受选举捐献的有关情况。一般而言，提交的选举申报书须附有载明候选人在本次选举中各项支出详情的发票及收据等资料；立法会选举候选人和其他选举候选人的提交期限有所不同，前者是选举结果公布日翌日起60日之内提交，后者则是30日；如候选人未能在期限内依法提交选举申报书即属犯罪，最高可被处罚款200,000港元及监禁3年。③香港特别行政区《选举（舞弊及非法行为）条例》第37（2）条、第38条。其次，现行《选举管理委员会（立法会选举及区议会选举资助）（申请及支付程序）规例》规定了针对选举资助申领者的“申报选举捐献”制度，规例要求申领选举资助的候选人必须在其申索书中载有申报选举捐献的明细帐目。④香港特别行政区《选举管理委员会（立法会选举及区议会选举资助）（申请及支付程序）规例》第2条、第3条。此外，作为香港政党制度的一大特色，该地区有不少政党都是以公司的名义依据《公司条例》注册成立的。这些以公司法人身份存在的政党除了与普通政党一样接受《社团条例》的规范外，亦须同时遵守《公司条例》中适用于本地注册公司的有关规定，具体包括年度申报、核数和关于举行会议及广泛性公开筹款活动等；而且，政党一旦注册成为公司，其筹募经费的活动亦须遵守《税务条例》关于利得税的有关规定。

三、政治捐献立法规范的配套机制

（一）公共财政支持和帮助机制

公共财政支持和帮助主要是针对政党而言的，较常见于德国、西班牙、瑞典等发达国家，一般分为直接支持和帮助与间接支持和帮助，前者是指政府直接以资金的形式对政党进行支持和帮助，后者则指政府为政党免费或优惠地提供官营媒体的广告时段、公共设施、邮递服务等。研究数据显示，现代政党的资金来源主要分为党费、政治捐献及国家的财政支持三大方面，公共支持和帮助机制的建立能够有效地缓解政党对政治捐献的依赖。以德国为例，自该国设立针对政党的公共支持和帮助机制以来，国家财政支持已经成为政党的至为重要的收入来源之一（详见表1）。⑤参见[德]沃尔夫冈·鲁茨欧：《德国政府与政治》（第7版），熊炜等译，北京大学出版社2010年版，第84-86页。

表1 德国主要政党2002年、2003年总收入及各项收入百分比表

由于国家财政每年可拨付的公共支持和帮助总额是有限的，而奉行政党多元主义的现代国家一般党派众多，向所有政党均等分配公共支助的做法显然不太现实。因此，各国法律一般会对政党申领国家财政补助作一定限制，较常见的做法是国家通过立法设定公共支持和帮助数额的相对上限和绝对上限。在德国，其《政党法》规定了所有政党获得的支持和帮助数额总和不能超过国家每年向全国合资格政党提供的公共支助的资金总额——1.33亿欧元（绝对上限），如所有政党提出的支持和帮助申请总额超出绝对上限，则只能在绝对上限的范围内按照各党的得票比例进行支持和帮助数额分配；而相对上限方面，则设定为单个政党从国家公共支持和帮助处获得的全部支持和帮助数额不得超过该政党自身收入的总额。⑥German:Act on Political Parties,section 18(1),(2),(3)and(5).此外，《政党法》对政党申请公共支持和帮助的资格亦作了规定，即政党必须在联邦议院或欧洲议会的最近一次选举中赢得至少0.5%的政党选票，或者在州选举中赢得至少1%的选票，又或者在选区的最终选举中赢得至少10%的选票，才可申请国家公共支持和帮助。⑦German:Act on Political Parties,section 18(4).换言之，不能满足以上条件的政党将被排除于公共支持和帮助的申领范围之外。在香港特别行政区，政府设立了针对各候选人的政府财政资助计划。2004年的立法会选举设立了针对候选人的“十元一票”财政资助计划，当选或者取得5%或以上有效选票的候选人均有资格获得相应的公共资助。其后，特区政府又通过《选举管理委员会（立法会选举及区议会选举资助）（申请及支付程序）规例》建立了立法会和区议会选举资助制度，合资格的候选人均可按照该规例的有关规定申请选举资助金。⑧香港特别行政区《选举管理委员会（立法会选举及区议会选举资助）（申请及支付程序）规例》第3条第6款。以立法会选举为例，地方选区或区议会（第二）功能界别的合资格的候选人名单、或功能界别（区议会[第二]功能界别除外）的合资格候选人，不论其是否代表政党或不属任何政党组织、是否属独立候选人名单或独立候选人，均有权按照该规例获得就其选举的申报选举开支以金钱支付的方式资助；⑨香港特别行政区《立法会选举条例》第60B条。而该候选人所能获得的资助款额，则分别依照《立法会条例》第60E条和第60D条所载明资助标准计算。由于该计划目前并未覆盖到参选政党，故香港特别行政区现时不存在专门针对政党的公共财政支持和帮助机制。

（二）选举开支限制机制

选举经费是现代民主体制下候选人和政党最大笔的财务开支，其数额不仅惊人而且呈逐年增大的趋势。以美国为例，联邦参议院历次选举中候选人的平均选举开支从1974年的53,000美元猛增至1990年的325,000美元，在2000年更达到了595,000美元；联邦众议院的情况也大致相当，1974年联邦参议院议席候选人的平均选举开支为437,000美元，1990年增至2,600,000美元，2000年大约达到了5,300,000美元。⑩See L.Sandy Maisel and Kara Z.Buckley,Parties and Elections in America:the Electoral Process(4th Ed.),Lanham,USA: Rowman&Littlefield Publishers,2005,p.171.此外，有关统计显示美国两大党（民主党和共和党）在近年的选举中均维持着高昂的选举开支并逐年递增（详见表2）。

表2 美国民主党、共和党近年选举开支情况（单位：美元）

由日益庞大的选举经费所带来的资金筹措压力，迫使候选人和政党不得不选择依附于财力宏大的“金主”并受其操控，进而导致了财阀政治的迅速形成。如所周知，公开、平等的选举乃代议制民主的基石，①See Victoria A.Farrar-Myers,‘Campaign Finance:Reform,Representation,and the First Amendment’,in Matthew J.Streb (edited),Law and Election Politics:the Rules of the Game,London:Lynne Rienner Publishers,2005,p.43.为防止出现财阀政治下“金主”对国家选举进行肆意的干预，通过立法对候选人及政党的选举开支进行有效管控就成为了政治捐献立法规范得以贯彻执行的重要配套机制。一般而言，对选举开支进行限制的常见做法是通过立法设定政党竞选经费的开支上限，并辅之以确保该等立法能得到贯彻执行的强制性的政党竞选经费申报机制。在香港特别行政区，选举开支（election expenses）的法定含义为在选举过程中由候选人或他人代候选人支付的为促使候选人当选、阻碍竞争对手当选而招致的经费开支。②香港特别行政区《选举（舞弊及非法行为）条例》第2条。目前，政党选举经费的筹措和花费尚未受到法律的有效规管，法例只针对候选人的选举开支作了专门规定，并授权行政长官会同行政会议以规例的形式针对现行体制下不同类型的选举订立具体的选举开支最高限额。③香港特别行政区《选举（舞弊及非法行为）条例》第45条。根据现行有关法例的规定，在行政长官选举中，候选人的选举开支最高限额为9,500,000港元；④香港特别行政区《选举开支最高限额（行政长官选举）规例》第2条。而在立法会选举中，就地方选区选举而言，在九龙东选区或九龙西选区、香港岛选区、新界东或新界西选区参选的每份候选人名单，选举开支最高限额分别为1,575,000港元、2,100,000港元、2,625,000港元及2,625,000港元；就功能界别选举而言，在乡议局、渔农界、航运交通界及保险界等界别参选的每名候选人，选举开支最高限额为105,000港元；至于其他功能界别，就登记选民人数不超过5,000名的界别而言，选举开支最高限额为168,000港元；就登记选民人数超过5,000名但不超过10,000名的界别而言，选举开支最高限额为336,000港元；就登记选民人数超过10,000名的界别而言，选举开支最高限额为504,000港元。⑤香港特别行政区《选举开支最高限额(立法会选举)规例》第3条、第4条。

四、香港政治捐献立法规范的缺陷及完善建议

香港特别行政区针对政治捐献的规范性立法的核心内容及其配套机制的主要特点可以概括为以下三个方面：首先，立法的规范对象偏重于候选人而忽视政党；其次，立法的规范内容主要集中于选举财务的开支方面，而忽视了对选举财务的收入，尤其是收受政治捐献行为本身的规范；再次，立法初步建立起了针对候选人的公共支持和帮助机制，但该机制本身尚存在重大缺陷。随着香港代议政制的发展，由上述缺陷所导致的消极影响有日渐明显的趋势，最为典型的例子是在现行制度下特区政府无法对政治捐献进行有效的监管。香港近年频发的政治献金事件——如“黎智英政治捐献事件”、“泛民主派收受外国组织政治资助事件”⑥根据媒体的报道，实际上香港多个泛民政党都曾接受以美国国家民主基金会（National Endowment For Democracy）为首的外国组织的资助。参见沈本秋：《试释2007年以来美国对香港事务的介入》，《国际问题研究》2012年第1期；春秋：《美中央情报局资助香港民主派的动向》，http://www.globalview.cn/ReadNews.asp?NewsID=1951，2013年11月2日访问。——都充分说明了政府监管在该领域的缺位。以前者为例，2011年10月一份记载着香港壹传媒有限公司董事会主席黎智英私人捐款帐目的Foxy文件被曝光，该文件记录了黎智英自2005年至2011年向多个属于“泛民主派”阵营的政党及人士进行政治献金的具体情况。从披露的数据来看，政治献金的总额达到了数千万港元，具体的资金流向可详见表3。⑦参见：《泛民幕后金主——年捐半亿帐目曝光》，香港《东周刊》第425期（2011年10月22日）。

表3 2005-2011年黎智英对“泛民”政治捐献一览（单位：万港元）

其后，“黎智英政治献金事件”在媒体的纷纷追踪报道之下闹得满城风雨，甚至有评论员撰文质疑政治捐献另有幕后“金主”且极有可能与外国势力有关，并建议政府立法规范政党收受政治捐献。⑧参见美恩：《黎智英捐献目的是乱港》，香港《文汇报》，2011年10月21日，第A18版；柳颐衡：《黎智英何以对其政治献金讳莫如深？》，香港《文汇报》，2011年10月28日，第A15版。然而，特区政府对此次献金事件的处理却甚为低调，所表现出的态度更是模棱两可。时任香港特区政制及内地事务局局长谭志源在回应该事件时只是简单表示，“政府现时对这件事没有既定政策，是持开放态度的；希望多听社会上就是否在此阶段，研究需否订立政党法一事的意见，然后再作考虑”。⑨参见《香港官员：政治捐献或惹疑虑》，http://www.hkcna.hk/content/2011/1019/117271.shtml，2014年1月5日访问。很显然，特区政府在此次事件的应对上可谓毫无着力之处。究其原因，最主要的是目前香港特别行政区针对政治捐献的立法十分有限，政治捐献在绝大多数的情况下仍处于不受法律规范的灰色地带，政府根本无法对本地的政治捐献活动进行有效监管。这种监管失衡的现状为金权操控政党并干预选举留下了很大空间，不得不说是香港特别行政区政治稳定的一大隐患。

随着现代民主政治的发展，逐步健全规范政治捐献之相关立法已经成为了一个国家（地区）法制体系完善的重要趋势。早在十年前，欧洲安全与合作组织（Organization for Security and Co-operation in Europe）为敦促其参与国完善本国的政治捐献立法，就曾专门订定过一份具有指导性质的立法建议。该建议指出，政治捐献立法的内容应该包括：设置针对私人捐款的限制条件和数额上限；平衡私人捐款和公共支助；国家支助的使用限制；公平地设置公共财政支助的分配标准；设置竞选开支上限；要求增加政党资助的透明度和财务报表的可信度；设置独立监管机制和适当的违法制裁机制。⑩Guidelines on Political Party Regulation,Warsaw,Poland:the Organization for Security and Co-operation in Europe Office for Democratic Institutions and Human Rights,2011,p.67.笔者认为，作为长远的目标，香港特别行政区未来应通过逐步的立法完善使自身规范政治捐献的相关立法能够体系性地涵括上述立法建议的全部内容。就当前而言，香港特别行政区最为迫切的任务是有针对性地完善以下三个方面的立法。

第一，严格限制来源于国外的政治捐献。所谓来源于国外的政治捐献主要是指外国（包括我国台湾地区）公民、法人、团体及其他机构，或主要成员为外国公民、法人、团体或其他机构的法人对香港特区的候选人或政党所为之政治捐献。对于此类政治捐献，国际社会的通行做法是对其采行部分限制或全面禁止的立法规定。欧洲委员会部长理事会（Council of Europe Committee of Ministers）于2003年在其公布的有关防止政党及选举政治捐献中腐败行为的立法建议中就曾明确指出“应明确限制、禁止或通过相关手段管控来自外国的政治捐献”。①Council of Europe Committee of Ministers Recommendation (2003)4,available at https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=2183，2014年4月18日访问。之所以采取这种立法限制措施，其主要目的是防止外国势力通过捐赠、献金等形式来达到操控候选人或政党的目的，并进而干预本国（地区）的政治、危害本国（地区）的国家（地区）安全。从划分国家结构形式的主要标准来看，“一国两制”下我国的国家结构仍属于单一制国家结构，香港只是一个享有高度自治权而直辖于中央人民政府之下的地方行政区域，其理所当然地负有保障“国家安全”的宪制责任。根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第23条的规定，香港应自行立法“禁止香港特区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系”。该条文作为《中华人民共和国香港特别行政区基本法》为捍卫“国家安全”而设定的防御性条款，既是对香港自行立法维护“国家安全”的一项授权，也是附加给香港的一项宪制责任。从法理上解释，此处之所谓“联系”理应包括香港的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体在财务上之瓜葛。这种解释的规范依据可以从现行的《社团条例》中找到：该条例在界定“联系”（connection）这一概念时，明确地指出其包括了属政治性团体的社团或分支机构直接或间接寻求或接受外国政治性组织或台湾政治性组织的资助、任何形式的财政上的赞助或支持或贷款。②根据《社团条例》的界定，“政治性团体”(political body)是指：政党或宣称是政党的组织；其主要功能或宗旨是为参加选举的候选人宣传或作准备的组织。参见香港特别行政区《社团条例》第2条第1款。换言之，根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《社团条例》的相关规定，可以得出香港政党接受外国政治性组织或团体政治捐献的行为是被禁止的。考虑到外国政治捐献背景的复杂性以及立法的技术和执行层面存在的局限性，建议香港未来的立法应全面禁止本地候选人及政党收受来源于国外的政治捐献，以杜绝境外势力通过政治捐献的方式对香港特别行政区的选举与政治进行干预的可能。

第二，加强对政党财务的监管。现代民主政治的一个重要特征是政党政治的充分发展，政党在国家政治生活中的地位突出，甚至成为了现代政治形成的前置性条件。③See Elmer Eric Schattschneider,Party Government,Westport:Greenwood Press,1977.因此，对政党的合理有效规范就成为了法治国（社会）建构的重要组成内容。以德国为例，其《基本法》第21条与《政党法》第23条均明确政党公开其财务收支并向政府部门提交财务报告的义务。具体到香港，建立有针对性的政党政治捐献活动的规范体系作为法治政府对本地区民主政治发展的一种立法回应，既是当地民主政治迈向规范化发展的现实需要，也是完善本地区自身法律体系的规范需要。未来，香港应尽快制定针对政党财务的监管相关立法，建立起政治捐献及选举经费申报制度，使政党财务运作透明化，接受政府及大众监督，以有效地抑制“黑金政治”及贪污舞弊的发生。一般而言，政党财务的监管主要从政党财务收入和政党财务开支两方面开展。对前者的监管，关键在于有效管控政党收受政治捐献的行为；对后者的监管，其重点则在于全面规范政党的选举经费开支。就政党财务收入而言，香港未来可通过立法的细化建立起透明化、公开化的政治捐献规范原则，使候选人及政党的财务收入来源尽量多元化。其具体措施包括，一方面，应通过立法限定公民、法人或其他组织每笔及全年捐献的数额上限，防止由于大额捐献而引发的金权政治；另一方面，应通过具体的立法措施鼓励公民个人的小额捐献，以此加大候选人及政党争取选民支持的动力，强化公民对民主政治的认同。就政党的财务支出而言，基于维护选举公平、防止财阀政治等理由，香港未来可立法设置针对政党的选举开支的最高限额和选举财务申报制度。

第三，完善选举公共支持和帮助机制。选举公共支持和帮助是指由政府给予候选人或政党的选举活动以资金或服务等形式的支持和帮助。支持和帮助机制的建立，能够有效地使候选人和政党免于因选举经费匮乏而向“金主”乞援，并促进候选人之间、政党之间的机会平等，确保公民之间能够平等地影响和参与政治权力的运作。正是基于以上原因，美国从上世纪七十年代的选举财政改革开始就在国内逐步建立起了针对选举经费的公共支持和帮助机制，自1976年起，公共支持和帮助便成为了美国总统选举候选人选举经费的主要组成部分。④See L.Sandy Maisel and Kara Z.Buckley,Parties and Elections in America:the Electoral Process (4th Ed.)，Lanham,USA: Rowman&Littlefield Publishers,2005,p.191.考虑到香港目前已经初步建立了对候选人的选举开支公共支持和帮助机制，未来立法完善的重点应该放在政党选举支持和帮助机制的建立上。根据学者的考察，当今世界各国政府对政党的公共支持和帮助方式主要存在四种类型，包括以党员人数为基准，对各政党提供支持和帮助；以选举的票数为基准，对各政党提供支持和帮助；给予各党相同的基础支持和帮助金，再依得票之高低做相应增减；不论政党大小、得票高低均给予相同金额的支持和帮助。⑤参见沈玄池：《德国政党经费来源之研究》，（台北）《欧美研究》第23卷第1期（1994年3月）。事实上，不论哪种分配方式均有其优缺点，具体的选择要视乎本国（地区）的自身情况而决定。鉴于香港政党目前的规模普遍较小且本地政党政治尚处于发展阶段，香港未来的立法可以取行第三种方式，即“给予各党相同的基础支持和帮助金，再依得票之高低做增减”。这种公共支持和帮助方式的采行既能够满足政党发展的基本资金需求，又可以鼓励政党积极拓展其选民基础，较有利于保证各政党之间的利益均衡、促进香港特别行政区区内政党政治的良性发展。

五、结 语

针对政治捐献进行规范性立法的原意是在充分尊重及保障公民政治表达自由的前提下，通过对政治捐献进行规范而达至遏制金权政治发展、保障国家（地区）选举政治良性运作的目的。但就本质而言，此类立法所体现的是公权力通过直接介入的方式而对公民政治表达自由权实施的一种限制。因此，针对政治捐献进行规范性立法时应当遵循“权利限制的限制原则”，且须在保障政治表达自由与遏制金权政治之间保持价值取向的中立平衡。香港特别行政区政府未来在制定并落实具体的立法完善方案时，理应兼顾好二者之间的价值平衡。

（责任编辑：郑 平）

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1005-9512（2014）08-0124-10

黎沛文，清华大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生。

*本论文的研究与写作得到清华大学港澳研究基金的支持。