论沿海国对其专属经济区内石油开采设施环境污染的管辖权*

贺　赞

（华南师范大学法学院，广东广州510006）

论沿海国对其专属经济区内石油开采设施环境污染的管辖权*

贺赞

（华南师范大学法学院，广东广州510006）

《联合国海洋法公约》等国际公约虽然对专属经济区内船舶污染的管辖权有规定，但对石油开采设施造成的污染则规定不明。石油开采设施具有特殊的性质，不能套用船舶污染管辖权的规定。石油开采设施污染的管辖权宜采取“以沿海国为中心”的规则设计。固定式钻井平台和开采（固定）状态下的移动式钻井平台及钻探船符合“设施”定义，应由沿海国享有专属管辖权；航行状态下的移动式钻井平台及钻探船应由登记国（船旗国）与沿海国并行管辖。这样，能恰当平衡登记国航行自由与沿海国环境保护利益；将管辖权有效分配给最有监管动力的沿海国，亦能有效保证污染防治的效果，符合管辖权的联系和效率原理。

海洋环境污染；石油开采设施；专属经济区；管辖权；海洋法公约

石油开采活动中的海洋环境污染问题正日益严重。《联合国海洋法公约》（以下简称：《公约》）虽然对专属经济区内船舶污染规定了“登记国（船旗国）、港口国和沿海国相结合”的管辖原则，①高健军：《中国与国际海洋法》，海洋出版社2004年版，第154页。但受其制定时代的限制，其对石油开采设施污染管辖则规定不明。传统海洋大国如美国、英国、澳大利亚等国为了维护本国利益，在国内立法中将“移动式钻井平台”视为“船舶”，极大限制了沿海国对石油开采设施污染的管辖权，无法满足海洋污染防治的需要。“深水地平线”事故的发生暴露了这一问题的严重性。石油开采设施具有特殊的性质，不能适用船舶污染管辖权的规定。石油开采设施污染领域的管辖权问题本质上是石油开采设施登记国与沿海国之间利益的平衡问题。需要对石油开采设施的环境污染管辖权规则的设计问题进行反思。鉴于“预先防范原则”在海洋环境保护领域的重要性，本文将重点探讨主权国家在石油开采设施污染领域的立法和执法管辖权。

一、现有海洋环境污染管辖权制度无法满足海洋环境保护的新诉求

（一）现有国际公约对石油开采设施污染管辖权规定不明

著名国际法学家奥本海曾指出：“国际法决定国家可以采取各种形式的管辖权的可允许限度，而国内法则规定国家在事实上行使它的管辖权的范围和方式。”②[英]奥本海著，[英]詹宁斯·瓦茨等修订：《奥本海国际法》，王铁崖等译，中国大百科全书出版社1995年版，第327页。国家管辖权主要涉及每一个国家对行为和事件后果加以调整的权利的范围。在国际领域,每一个拥有主权的国家都享有平等的立法权,并且可以自主地决定其立法的范畴和方式，但行使这种自主权不能侵犯国际法的基本原则和其他国家的利益。由于《公约》签订时海洋石油开采并未广泛运用，③Hossein Esmaeili,The Legal Regime of Offshore Oil Rigs in International Law.Ashgate/Dartmouth(2001),p.1.《公约》及直接规制海洋环境污染的公约中均无对石油开采设施污染管辖权的明确规定。因此，石油开采设施污染管辖权问题解决的是：国际法在专属经济区内石油开采设施的污染问题上对国家与国家之间利益的划分。具体而言，其涉及的是对于沿海国的专属经济区内发生的石油开采设施污染行为，沿海国是否有权制定法律规章来限制他国石油开采设施的活动，从而防止他国的石油开采设施对本国专属经济区的环境产生污染，以及是否有权执行等问题。

（二）适用船舶污染管辖权规则的障碍

《公约》中缺乏对石油开采设施污染管辖权的明确规定，但对于船舶污染问题则确立了船旗国、沿海国和港口国并行管辖制度，并将沿海国对船舶污染的管辖权扩大到了专属经济区。④张湘兰：《论沿海国对其专属经济区内船舶污染的立法管辖权》，《当代法学》2013年第3期。《公约》打破了“船舶污染由船旗国独自管辖”的传统原则，肯定了沿海国对其专属经济区内船舶污染的管辖权。《公约》第217条规定：“各国应制定法律和规章，以防止、减少和控制悬挂其旗帜或在其国内登记的船只对海洋环境的污染。”据此，沿海国可对其专属经济区制定法律和规章，以防止、减少和控制来自船只的污染，但这种法律和规章应符合一般其已接受的国际规则和标准。然而，《公约》仍未动摇船旗国的管辖权在某种程度上优先于沿海国管辖权的地位。⑤同前注①，高健军书，第154页。这具体表现在：船旗国对于悬挂其旗帜的船舶的违章行为，“不论违反行为在何处发生，也不论这种违反行为所造成的污染在何处发生或发现”，均应“设法立即进行调查，并在适当情形下对被指控的违反行为提起司法程序”。如果船旗国在任何其他国家就其船只在领海外的违章行为提起司法程序之日起六个月内就同样控告提出加以处罚的司法程序，则其他国家应即暂停进行司法程序，除非该违章行为使沿海国遭受重大损害，或有关船旗国一再不顾其对本国船只的违章行为有效地执行国际规则和标准的义务。⑥《联合国海洋法公约》第217条（1）、（4）和第228条（1）。这表明，《公约》在船舶污染的管辖权问题上仍然坚持以船旗国为中心。那么，能否将海洋石油开采设施定位为法律意义上的“船舶”，进而适用有关国际公约中对专属经济区内船舶污染管辖权的规定呢？

1.国际公约的定义和分类不一

石油开采设施主要分为钻探船、移动式钻井平台、固定式钻井平台等几类。《公约》对“船舶”和“海洋石油开采设施”并未给出明确的定义。而除《公约》之外的几个直接规制海洋环境污染的公约，为实现不同的公约目的，对石油开采设施的定位也不一致。如MARPOL 73/78（包括其1997年议定书）《防止船舶造成海洋污染的国际海事公约》第4条对“船舶”作了如下定义：不管是固定式钻井平台还是移动式钻井平台，都属于本公约的调整范围。而《国际油污防备、反应和合作公约》第2条第3款规定：“船舶系指在海洋环境中营运的任何类型的船舶，包括水翼船、气垫船、潜水器和任何类型的浮动航行器。”其第2条第4款规定：“近岸设施系指从事天然气或石油勘探、开发或生产活动或油的装卸的任何固定式或浮动装置。”该公约明确区分“船舶”与“海上钻井平台”。因此，仅依据国际公约的定义和分类，无法主张对专属经济区内石油开采设施的污染管辖权问题适用船舶的相关规定。

2.物理特征差异导致不宜对石油开采设施适用船舶污染的管辖权规定

虽然钻探船和钻井平台起源于船舶，但是随着海洋科技的发展，不管是在外观、属性以及主要目的上，其与船舶有诸多不同之处。从功能上看，固定式钻井平台不具有航行能力，而钻探船与移动式钻井平台的自航能力极为有限，这与作为运输工具的船舶存在显著的差异。船舶应该直接用于航海或为航海服务。⑦潘斌、高捷：《试论建立移动式钻井平台法律体系的必要性》，《中国海洋平台》2003年8月号。船舶之主要功用为航行，因此钻探船、海上钻井平台不属于海商法之船舶。⑧张新平：《海商法》，中国政法大学出版社2002年版，第231页。从外形上看，无论是固定式钻井平台还是移动式钻井平台，都不具备船舶的流线型外形。因此，从物理特征考虑，也很难将石油开采设施归入船舶，进而主张对专属经济区内石油开采设施的污染管辖权问题适用船舶的相关规定。

（三）石油开采设施污染管辖权规则缺失的实际后果

《公约》中石油开采设施污染管辖权规则的缺失导致缔约国行使管辖权无法可依，出现适用上的混乱。从理论角度而言，各国均能采取防止或减少油污损害的预防措施，将导致各缔约国管辖权积极冲突的产生；并且《公约》未对行使管辖权的具体方式、范围等方面作出明确规定，因此，各国采取预防措施标准不一致，将加剧各缔约国管辖权积极冲突。从实践角度而言，由于石油开采设施污染管辖权规则的缺失，各国国内法多将石油开采设施视为“船舶”，套用船舶污染管辖权规则。而依据现有的船舶污染管辖权规则，登记国与沿海国并行管辖，且登记国管辖处于优先地位。这样，沿海国无法完全、专属地行使管辖权，登记国则往往缺乏管辖动力和实际监管能力，无法实际有效地行使管辖权，进而导致实际上的管辖缺位问题。在《公约》签订之后的几十年间，能源短缺问题日益严重，现代新科学技术飞速发展，海洋石油开采日渐普遍。石油开采设施覆盖面积较大，且结构复杂，一旦发生泄露或爆炸事故，抢险难度较大，所带来的海洋环境污染的严重程度远远超出了船舶航行溢油。这就迫使各国重视石油开采设施污染管辖权规则缺失问题。

二、《公约》中沿海国对“设施”享有专属管辖权的规定无法全面、准确处理石油开采设施污染的管辖权问题

尽管《公约》没有对石油开采设施污染管辖权的直接规定，但《公约》中关于沿海国专属经济区的主权权利和管辖权的规定以及关于“在其管辖下的人工岛屿、设施和结构所造成的海洋环境污染”等规定为明确该问题提供了重要参考。

《公约》第56条第1款规定了沿海国在专属经济区内的主权权利和管辖权。该条该款a项规定沿海国在专属经济区内有以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源）为目的的主权权利，以及关于在该区内从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利。该条该款b项规定沿海国在专属经济区内有该公约有关条款规定的对下列事项的管辖权：⑴人工岛屿、设施和结构的建造和使用；⑵海洋科学研究；⑶海洋环境的保护和保全。根据这一规定，在专属经济区中，沿海国对海床和水体中的设施或结构以及海洋环境保护有管辖权，对其中的自然资源有主权权利。⑨王铁崖：《国际法》，法律出版社2010年版，第202页。

《公约》第208条第1款规定：“沿海国应制定法律和规章，以防止、减少和控制来自受其管辖的海底活动或与此种活动有关的对海洋环境的污染以及来自依据第六十和第八十条在其管辖下的人工岛屿、设施和结构对海洋环境的污染。”这一规定明确赋予了沿海国对“人工岛屿、设施和结构”的污染管辖权。⑩此外，《公约》中还概括性地规定了沿海国有权控制自然资源勘探和开发设施所造成的污染。例如，第194条第1款规定一国有权采取符合《公约》规定的一切预防、降低和控制海洋环境污染所必要的措施；第194条第3款第c项规定沿海国应当控制源于海床和底土自然资源勘探和开发设施的污染；第208条第5款建议缔约方建立预防、减少和控制海洋环境污染的全球性和区域性的规则、标准，并提出相应的实践和程序。

《公约》第60条对专属经济区内的人工岛屿、设施和结构作了具体规定。其一，沿海国在专属经济区内应有专属权利建造并授权和管理建造、操作和使用：(a)人工岛屿；(b)为《公约》第56条所规定的目的和其他经济目的的设施和结构；(c)可能干扰沿海国在区内行使权利的设施和结构。其二，沿海国对这种人工岛屿、设施和结构应有专属管辖权，包括有关海关、财政、卫生、安全和移民的法律和规章方面的管辖权。第60条第1款(b)项和(c)项是对“设施”、“结构”的界定。结合第56条来理解，第60条第1款(b)项中的“设施”、“结构”指的是为勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源），以及在该区内从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和风力生产能等其他活动为目的和其他经济目的而建造的设施和结构。

那么，石油开采设施是否符合《公约》对“设施”的定义呢？《公约》没有直接规定海上石油开采设施，也没有对“船舶”这一概念进行定义。但是，《公约》第1条规定：“倾倒”是指从船只、飞机、平台或其他人造海上结构故意处置废物或其他物质的行为。从该定义可以看出，《公约》对船舶、平台以及其他人造海上结构进行了区分。这一规定至少可以表明，将平台归入“船舶”并无充分的法律依据。在石油开采设施中，固定式钻井平台符合“以在专属经济区内从事经济性开发和勘探而建造的设施”的定义，且符合“固定于海床之上”的物理特征；钻探船和移动式钻井平台在航行状态下具船舶的航行能力和特点，在开采状态下具有设施的特征。因此，开采状态下的移动式钻井平台和钻探船也可以归入“设施”概念中。

依据《维也纳条约法公约》第31条关于条约解释通则的规定：“条约应依其用语按其上下文并参照条约的目的与宗旨所具有的通常意义，善意解释之。”据此，《公约》第208条第1款所规定的沿海国对“人工岛屿、设施和结构”的污染管辖权应结合《公约》第56条第1款、第60条等上下文，并参照条约目的与宗旨进行解释。《公约》第56条第1款、第60条规定沿海国对“人工岛屿、设施和结构”的建造并授权和管理建造、操作和使用有专属权利，并对这种人工岛屿、设施和结构应有专属管辖权，包括有关海关、财政、卫生、安全和移民的法律和规章方面的管辖权。其中对“专属管辖权”的界定采取了列举方式，并采用了“包括”这一措辞。因此，有充分理由认为此处的“专属管辖权”也包括了有关海洋环境保护方面的管辖权。《公约》第208条第1款所规定的沿海国对“人工岛屿、设施和结构”的污染管辖权是专属性的。

综上所述，从《公约》的现有条款可以推导出，固定式钻井平台和处于固定（开采）状态的移动式钻井平台和钻探船符合“设施或结构”的特征，应适用《公约》中关于“人工岛屿、设施和结构”污染管辖权的规定，由沿海国享有专属管辖权。而对于处于航行状态的移动式钻井平台和钻探船，宜将其归入“船舶”定义中，此时则无法主张沿海国对污染的专属管辖权，①Hossein Esmaeili,The Legal Regime of Offshore Oil Rigs in International Law.Ashgate/Dartmouth(2001),p.88.而仍应适用《公约》中关于专属经济区船舶污染管辖权的规定。

三、以联系密切程度和实际有效程度作为海洋环境污染的管辖依据

（一）符合与国家的联系密切程度原则

根据国际法上的管辖权理论，一国对某一事项的管辖权源于该国与该事项的联系。行使管辖权的权利决定于在有关问题与行使管辖权的国家之间有相当密切的联系，从而使该国有理由对该问题加以规定，而且也许有理由超越其他国家的竞争性的权利。②同前注②，奥本海书，第328页。在传统国际法中，各国行使管辖权一般是依据属地原则和属人原则（也就是依据领土和国籍）来行使管辖权。这是国家主权最高性特征所决定的，即国家对其领土内的一切人和物以及领土外的本国人享有属地优越权和属人优越权。③杨泽伟：《主权论——国际法上的主权问题及其发展趋势研究》，北京大学出版社2006年版，第7页。对石油开采设施的法律定位，在考虑物理特征的基础上，还应考察这一联系是否紧密。

依据移动式平台和钻井船分阶段的特征，规定其航行状态下视之为船舶，当为勘探开发海底资源而接触大陆架的海床时，其由“船舶”转为“设施”的做法，能够恰当体现沿海国与登记国联系的实际状况。依据《公约》的规定，沿海国在专属经济区内对自然资源享有排他性管辖权，对在该区域内从事经济性开发和勘探有主权权利，未经沿海国同意，非沿海国不得进行开发和勘探。石油开采设施的基本功能和主要活动在于海洋石油勘探开发，其活动直接影响沿海国专属经济区内海洋环境的保护和保全，可能造成的海洋环境污染最直接最严重的受害者是沿海国。基于沿海国对专属经济区内自然资源的专属性管辖权，它与沿海国的联系更为密切。因此，由沿海国对其专属经济区内的固定钻井平台以及处于开采状态下的移动式钻井平台和钻探船行使专属管辖权，符合管辖的联系紧密度要求。

《公约》同时规定，沿海国在专属经济区内行使权利和履行其义务时，应适当顾及其他国家的权利和义务，并应以符合《公约》规定的方式行使。《公约》第59条规定，在专属经济区内，所有国家，不论为沿海国或内陆国，在《公约》有关规定的限制下，享有航行和飞越自由。分阶段区分移动式钻井平台和钻探船的做法认可了处于航行状态的石油开采设施的航行自由。由登记国对处于航行状态的石油开采设施行使一定管辖权，而沿海国仍然有有限管辖权，吃水线以上的活动属于石油开采设施的船旗国（登记国），沿海国对吃水线以下生物和非生物资源拥有主权权利。石油开采设施处于航行状态的时间较短，在航行状态下对沿海国海洋环境造成污染的可能性也较小。因此，航行状态的石油开采设施与沿海国的实际联系并不密切。这一做法符合了“航行状态下的石油开采设施与沿海国联系相对较远，与登记国的航行利益联系较密切”的客观状况，较好地平衡了登记国与沿海国利益。

（二）符合管辖权的效率原理

国际法需要决定国家可以采取的各种形式的管辖权的可允许限度。各国国家利益的冲突实际上造成了国际法上很多管辖权问题的模糊，同样也使管辖权各项原则难以结合成为一个整体。但是，国际社会毕竟有着某种共同的需要，每个国家都需要相对稳定的国际和国内环境，不同国家之间会有不同程度的共同利益，各个国家都希望在国际社会中实现某种秩序和某种程度上的国家间的利益平衡。④姜琪：《简论国际法上的管辖权制度》，《当代法学》2001年第5期。在国家之间相对明确国家行使主权的范围有着现实的基础，国际法上也已经形成了能够为大多数国家认可的管辖权制度。究其原因，为实现国际社会共同利益，各国在一定程度上有协调各自利益的意愿。国内法往往立足于本国的管辖利益，而国际海洋法领域的公约力图在全世界范围内实现各国管辖利益的和谐。国际海洋环境污染管辖权规则如果不以国际社会或国际社会大多数成员的接受为基础，那么，该制度就不可能有效。因此，评判一项国际海洋环境污染管辖权规则是否是一项真正的法律，取决于该制度是否为实现共同利益而契合了各国的意愿。

1.避免实际管辖缺位问题

如上所述，《公约》对石油开采设施污染管辖权缺乏明确规定。实践中，各国国内法多将石油开采设施统一视为“船舶”，这容易发生管辖权缺位问题。发生在美国专属经济区墨西哥湾的移动式钻井平台“深水地平线”事故的发生即是一个例子。依据美国国内法，移动式钻井平台被视为“船舶”。“深水地平线”登记于马绍尔群岛。因此，登记国马绍尔群岛和沿海国美国均对其享有管辖权，且马绍尔群岛的管辖权处于较优地位。通常而言，美国对在本国登记的移动式钻井享有综合性的安全和环境监管权，但由于“深水地平线”在美国之外登记，美国无法对其享有勘探开发阶段完全的管辖权，进而无法采取全面的、综合的管理措施以预防海洋环境污染的发生。

目前大多数国家的国内法将移动式钻井平台界定为“船舶”。依据现有的《公约》中“以登记国为中心”的船舶污染管辖权规则，登记国享有较充分的管辖权。换言之，移动式钻井平台的监管严重依赖于登记国。然而，各国附近海域情况各异，往往是沿海国更为熟悉本国专属经济区的海床和水体情况，沿海国往往更有能力制定和执行科学、有效的防止污染规则；此外，污染事故的直接受害者是沿海国，其更有制定和实施防止污染规则的动力。“深水地平线”事故的实际情况是：作为登记国，马绍尔群岛政府承担制定并确保海上开采实施的质量、安全标准实施的主要义务。但是，该钻井的实际作业地点是在美国专属经济区内，美国承担主要清污工作。⑤See Press Release,Joint Info.Ctr.,U.S.Dep't of Interior,Update：The Ongoing Administration-Wide Response to the DeepwaterBPOilSpill(May27,2010),availableathttp://www.doi.gov/news/doinews/Update-5-27-2010-The-Ongoing-Administration-Wide-Response-to-the-Deepwater-BP-Oil-Spill.cfm;What's the Story on Oil Spills?正是因为这种管辖权分裂问题，沿海国无法完全、专属地行使管辖权，缺乏对石油开采设施安全、环境标准以及应急管理措施的严格规定，以致该钻井平台长期处于专业人员配备不足、安全、环境标准松懈的状况下。在危机风险发生之时，由于管辖权模糊，应急决策主体不明，延误了避免危机的最好时机，最终导致“深水地平线”的灾难发生。⑥Robbie Brown：In Oil Inquiry,Panel Sees No Single Smoking Gun,N.Y.Times,Aug.28,(2010),at A10.

在石油开采活动中，由于移动式钻井平台、钻探船的登记国与沿海国往往不是同一个国家，而海上石油勘探开发作业的危险性大，一旦发生事故，造成人员伤亡、财产损失，尤其对海洋环境造成重大危害，严重影响沿海国的渔业开采、能源开发、航运等经济活动。石油开采设施结构、修复技术较复杂，作业危险性大，可产生特殊的风险和责任。从事钻探、开采、运输等作业时，不但会遇到通常的海上风险，还可能遭遇钻井作业特有的井喷、爆炸等危险，从而对人身财产和环境造成重大威胁。在类似“深水地平线”这样的事故中，灾难性的影响往往蔓延全球海域，并不局限于沿海国本身。因此，相对于船舶对海洋环境的污染，石油开采设施对海洋环境的破坏性更大，对此加以适当的法律应对在更大程度上体现了国际社会共同利益，各国也更具有为达成共同利益而作出协调的意愿。

固定式钻井平台和开采（固定）状态下的移动式钻井平台及钻探船符合“设施”定义。由沿海国享有专属管辖权，将对平台运营的控制权与清污义务集中于同一主体，能有效降低事故风险，同时还满足了作业阶段对安全监管和应急所需要的管辖权统一性，有利于避免安全事故发生。此外，因直接承受损害，沿海国相对于登记国更有实施严格监管的动力。将作业阶段的管辖权归于沿海国，尊重了这一规律，有利于实现防治海洋环境污染的目的。在“深水地平线”事故中，如果《公约》中已经有“以沿海国为中心”的石油开采设施污染管辖权的规定，那么，开采（固定）状态下的“深水地平线”将被视为“设施”，美国将有权依据《公约》对钻井污染享有专属性管辖权。⑦Rebecca K.Richards：Deepwater Mobile Oil Rigs in the Exclusive Economic Zone and the Uncertainty of Coastal State Jurisdiction.Journal of International Business and Law,(2011),387.这一做法能解决管辖权不明和分裂问题，避免类似的灾难再度发生。

对处于航行状态下的移动式钻井平台，宜由登记国和沿海国并行管辖，保障其在沿海国专属经济区内的航行自由，这样既能确保沿海国国对其专属经济区内的移动式钻井平台污染的监管权力，有效预防海洋环境污染，又能充分尊重和保证登记国对航行状态中平台的管辖利益，避免沿海国的过分主张，较好地平衡沿海国与登记国的利益。

2.避免方便旗的弊端

“以沿海国为中心”的石油开采设施污染管辖权规则还能避免方便旗问题。方便旗船籍最初产生于20世纪20年代的船舶领域，并在二战后得到迅速发展,成为国际海运业的一种潮流。方便旗国出于扩大外汇收入的需要，通过降低税率等运营成本和放松法律经营限制的方式吸引船舶登记。方便旗的盛行给航运秩序造成了许多不利影响。石油开采设施也实行登记制度，因此，类似的不利影响在石油开采设施登记中也会存在。例如，方便旗国缺乏成熟的劳动法律体系，无法为开采设施工作人员提供充分的劳动保障；方便旗国家对石油开采设施技术状态和工作人员管理方面的监管标准宽松，导致在方便旗国家登记的石油开采设施事故率远高于其他国家；方便旗国家与石油开采设施之间并无“真实联系”，这也为石油开采设施所有人的违法经营和海上犯罪行为创造了条件。⑧张湘兰：《论“船旗国中心主义”在国际海事管辖权中的偏移》，《当代法学》2010年第6期。

“以沿海国为中心”的石油开采设施污染管辖权规则，区分固定钻井平台和移动式钻井平台、钻探船。对于固定式钻井平台，适用《公约》第56条第1款、第60条、第208条第1款关于“人工岛屿、设施、构造”专属管辖权的规定。据此，固定式钻井平台不存在方便旗问题。对于移动式钻井平台和钻探船，按照其在法律性质上的分阶段性，在开采状态由沿海国享有专属管辖权，在航行状态下由登记国和沿海国并行管辖。由于移动式钻井平台和钻探船的航行时间很短，这一规则设计能最大限度地避免方便旗带来的弊端。

（三）符合国际海事立法趋势

从国际法的效力基础这一角度考虑，“以沿海国为中心”的石油开采设施管辖权规则以承认国际社会共同价值为基础，相比现有国际海洋法中“以船旗国为中心”的管辖权规则而言，更能实现保护全球范围内的海洋环境，减少国际海洋争端，其实际效力也将更强。

在国际法的效力基础问题上，实证主义者们坚持认为，“同意”是国际法的绝对条件，他们只承认条约和习惯是国际法确定的渊源。⑨［美］西奥多·A·哥伦比斯、杰姆斯·H·沃尔夫：《权力与正义》，白希译，华夏出版社1990年版，第314页。“国际法的根据，一方面基于各国对它的公认，另一方面亦是由于各国基于事实上的利害关系而对它的需要。因此，国际法是充分反应各国的共同主张及共同利益的法之规范。去寻求实际需要以外的原因，作为国际法拘束力的根源，毫无意义可言”。⑩吴嘉生：《国际法学原理》，台北五南图书出版公司2000年版，第49页。实证主义观点确切反映了国际海洋法领域的法律制度的真实形态：它是各国在决定秩序内容的对抗倾向中的一种妥协。目前大多数海洋法律体系都在很大程度上反映体系内强有力的和有影响的国家或利益集团的重要利益。船舶污染管辖权规则的发展即反映了这一规律。传统的国际法认为，船舶的管辖权由船旗国专有。传统的船旗国专属管辖没有成功消除船舶污染，也未保护沿海国免受快速增长的海上运输油类和其他有毒有害物质所带来的环境威胁。①See Alan E.Boyle，“Marine Pollution under the Law of the Sea Convention”，American Journal of International Law 79 (1985)，p.348.直到经历了1967年“托里坎荣号”事件之后，国际社会才签订了首部规定沿海国可以在领海以外的区域对他国船舶造成的油污进行干预的公约，即1969年《国际干预公海油污染事件公约》。然而，在海洋大国的强大压力之下，《公约》虽然肯定了沿海国对船舶污染的管辖权，但仍未承认其主导地位。

“不容置疑，国际法实际效力一个重要的实践原因是国家自我利益和需要。然为了确保一个稳定和有秩序国际社会，每一个国家利益要受到国际法原则的约束”。②Martin Dixon，International Law(second edition)，Blackstone Press Limited，p.8．国际法“越是更一般地承认共同价值，那么国际社会将越是更为坚强，相反，如果不再承认任何共同价值，那么国际社会必然分崩离析。由于共同的人类天性的结果，总是会承认一个最低限度的共同价值”。③［奥］阿·菲德罗斯：《国际法》，李浩培译，商务印书馆1981年版，第19页。国际立法是一种软法，缺少立法机构以及超国家制约力，所以依然取决于主权国家的基于主观效益的同意，也就容易导致公约实际受遵从程度低下的问题。有学者指出：“除非国家之间合作制定更严格的船舶污染标准，否则可能会有越来越多的沿海国采取超越《公约》规定的措施来保护其海洋环境，从而违背《海洋法公约》的主要目的——为世界海洋创设一个稳定的制度。”④See Daniel Bodansky，“Protecting the Marine Environment from Vessel-Source Pollution：UNCLOS III and Beyond”，Ecology Law Quarterly 18(1991),p.721.近年来，沿海国已经采取与《公约》不符的国内措施以应对特殊的环境、安全和经济威胁。这些措施包括开辟另外的航线以避免专属经济区内的敏感区域、要求携带有毒有害货物的船舶在通过专属经济区时必须事先通知、对通过敏感水域的船舶征收“环境费”等。⑤See Alan Khee-Jin Tan，Vessel-Source Marine Pollution，Cambridge University Press，2006，pp.369-370.这些持续的国家实践很有可能发展成未来海洋环境污染管辖权规则的重要渊源。因此，即便是在船舶污染管辖问题上，“船旗国中心主义”也已经出现向“沿海国中心”主义偏移的趋势。那么，对于石油开采设施而言，事关专属经济区内自然资源勘探开发的专属性权利和管辖权，“沿海国中心主义”的原则更应体现于石油开采设施的国际法律制度中。

四、结　语

石油开采设施海洋环境污染事故发生后，受影响最严重的莫过于沿海国。《公约》及现有国际海事公约在沿海国对其专属经济区内石油开采设施的污染管辖权方面规定不明，与海洋环境保护的诉求相差甚远。《公约》已经为建立石油开发的国际法律机制提供了依据，国际社会应积极促成新公约或现有公约执行协定的出台，以补充和细化现有《公约》中的规定。国际法律规则应在尊重石油开采设施的物理特征的基础上，明确其法律定位，考量管辖联系密切程度及管辖权规则的效果，决定沿海国与登记国管辖权的可允许程度。对于固定式钻井平台和处于开采（固定）状态下的移动式钻井平台、钻探船，应适用《公约》第56条第1款、第60条、第208条第1款关于“人工岛屿、设施、构造”专属管辖权的规定。当移动式钻井平台和钻探船处于航行状态时，应视之为船舶，当为勘探开发海底资源而接触大陆架的海床时，其应由“船舶”转为“设施”。这一做法能够切实体现沿海国与登记国联系的实际状况，明确沿海国对其专属经济区处于作业状态的石油开采设施污染的专属管辖权，有利于海洋环境保护这一国际社会共同目标的实现，同时又顾及了登记国对航行状态下的石油开采设施的管辖，较好地平衡了登记国与沿海国的利益。这一规则设计还体现了当今国际海事法立法趋势。我国目前的石油开采多采用中外合作开发的方式，海洋石油开采设施本身具有国籍，在中国专属经济区内进行实际作业，中国主张对本国专属经济区内石油开采设施的污染管辖权将推动中国实现海洋生态文明和海洋强国战略。

（责任编辑：闻海）

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贺赞，华南师范大学法学院讲师，法学博士。

*本文系2011年教育部青年项目“南海油气资源合作与开发的制度及实践”（项目编号：11Y JC820145）和华南师范大学青年培育基金项目“近岸石油开采活动中海洋环境污染的国际法律规制”的阶段性成果。