新预算法：20年的等待

■叶 青

（作者为湖北省统计局副局长）

20年后的新预算法基本上把20年来的财政改革，都“改”进了预算法。新预算法开创了中国财政的新局面，尤其是地方财政的新局面。

新预算法终于以较高的覆盖面获得通过，很多人都松了一口气。中国财政将进入一个崭新的阶段。新预算法的重要性，与1994年预算法实施具有同等重要的意义。仅从准许发行地方债来看，就终于使得地方财政与中央财政一样，拥有了独立性与完整性。

新预算法背后的力量

是什么力量推动了新预算法的通过？首先当然是大众，尤其是对预算法修改提出意见的广大网民。记得预算法修正案草案二审稿征求意见中，征集到的意见超过30万条。此外，笔者认为至少还有以下三种力量：财政改革的力量，代表委员和法财学者的力量。

从1992年确立市场经济体制目标，到1998年明确提出建立公共财政目标任务，中国公共财政建设步伐明显加快，已基本建立起公共财政框架。优化公共财政支出体系、改善财政宏观调控、改进公共财政管理、推行地方公债等，这些财政改革措施在逐年推进，而预算法仍然是1994年的预算法怎么说得过去呢？

可以说，20年后的新预算法基本上把20年来的财政改革，都“改”进了预算法。

在浙江温岭这个县级市，各个乡镇的财政预算不再是一笔糊涂账。翻开厚厚的政府账本，大到千万元的改造工程，小到千把块钱的退休工资，甚至改建一个小学厕所要花多少钱，各项收支明细、“三公”经费、为民工程项目等一览无余。而这些，都必须经由社会各方和群众代表一项项地协商、讨论，以及人大代表多番审查、监督，最后才能通过。

这是一项坚持了10年的民主试验：在政府财政预算中，引入民主恳谈方式，让老百姓参与预算民主协商，对政府的“花钱计划”发表意见并促成政府预算的调整。温岭的“参与式预算”，把协商民主与人大预算审查监督结合起来，在国内首开先河。到2013年，温岭市16个镇（街道）、71个一级部门预算单位，及下属单位的整年预算和“三公”经费，在网上首次全公开，涉及资金88.68亿元。

同时，最近十多年来，全国和地方“两会”代表委员的财政改革建议，以及法财学者的意见也是功不可没的。

2007年5月，香港中文大学政治与公共行政系系主任王绍光在北大百年讲堂，做了著名的《从税收国家到预算国家》的学术演讲。他提出，中国预算制度面临最大的问题，是缺少一个覆盖所有政府收支的、完整统一的公共预算。一方面，人民代表大会会期短、议程多，政府提交的预算草案报告过于笼统。另一方面，如果每个部门的预算都长达几百、上千页也带来一个问题，即“看不懂”。编制详细的政府功能预算和部门预算，可以大大方便代表对预算的审查和监督。

王教授的观点对学术界、实务界很有影响。此外，以北京大学刘剑文教授、复旦大学韦森教授为代表的京沪各路法律、财政学者，在二审、三审中提出了极为重要的意见。国库制度、地方债、立法宗旨等，大部分观点都被预算法四审稿所采纳。

抚今追昔，看着新预算法呱呱坠地，明白了一个道理：没有随随便便的成功。面对新预算法，著名预算专家王雍君教授又提出了十大软肋，这大概是新预算法下一轮修改的起点吧。

艰难的“加法”

如果从加法的角度看新预算法，那么新预算法最大的新内容就是地方债了。地方准予发债能够上预算法的“头条”，也不是一件容易的事情，经历了一个曲折的过程。

1994年通过的预算法中规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。但是，2008年国际金融危机爆发后，地方政府为拉动经济增长，实施积极的财政政策，资金需求巨大。

2009年，全国人大开始审议国务院代地方发债的方案。但中央政府代地方发债使用者和借债方不对称，存在风险。而且，地方政府融资平台迅速膨胀，截至2010年底全国地方政府性债务余额达到10.7万亿元。因此，要求给地方发债“开口子”的呼声越来越强烈。

2011年12月，预算法修订的初审稿递交给人大常委会审议，初审稿赋予地方政府举债的权力。当年，部分省市首次试点自主发行地方债，相比由中央政府代发，地方的自主权更大，但发债额度仍然由中央政府控制。争议并没有平息，相对保守的一方认为若赋予地方举债权，地方债务的规模将难以控制。

这在2012年6月上会的二审稿中得以体现，二审稿恢复了原预算法的规定：地方政府“不列赤字”，“不得发行地方政府债券”。激烈的争论也导致预算法修改的停摆。

2013年底，十八届三中全会决定对于地方债有如下表述：“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，这使地方债问题出现重大转机。

2014年4月上会的三审稿再次给地方发债开口子，但用语谨慎：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必须的建设投资的部分资金，可在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。

与此同时，经国务院批准，十个省市试点地方政府债券自发自还。北京就发行了105亿元地方政府债券。所募集资金将主要用于交通基础设施、资源环境、保障房等方面。

8月25日上会的四审稿基本延续了三审稿的规定，而且没有再公开征求意见。这说明此前的分歧可能已经得到解决。四审稿对地方举债的规定多出了半句话——“除本法另有规定外”，这引起了外界的关注。

这个例外条款体现在预算执行环节，四审稿规定：省级政府一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省政府报本级人代会或其常委会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。

四审稿涉及地方债部分的改动相对较多，并引发了广泛讨论。四审稿指出“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”四审稿第十四条第一款称：经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明。

其中，“并对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明”是新增内容。草案四审稿修改为，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”同时规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。

新预算法通过了，也完成了一个地方债从有到无，又从无到有的历史过程。这在新中国财政史值得一书。

如何发挥地方债务“正能量”

从原来的禁止地方发债，到允许发债，这个“允许”终于使得地方财政与中央财政一样，拥有了独立性与完整性，也使得“一级政府有一级预算”成为一种最终得到兑现的承诺。

什么是完整的财政？亚当·斯密的财政学就有非常简单的回答。他认为财政学就是研究“三论”，即经费论、赋税论与公债论。意思是说，先确定一个职能最少的政府的最低经费，再按照经济情况征最少的赋税，如果税收不足以应付支出，就要借债了，否则政府机器就无法运转。

他的基本公式就是经费-收入=公债。而长期以来，中国的地方政府不准借债，要保证收支平衡，这也确实是导致地方财政需求难以充分得到满足的原因之一，因此，导致了在基础设施方面的大量欠债。

新预算法将于2015年1月1日正式实施。地方债尽管有地方政府、地方人大的管控措施，还是要在国务院规定的数额之内发行。这是必要的，否则地方财政规模将难以控制。

要发挥地方债务的“正能量”，重在三大环节，一是数量控制，国务院赋予地方政府以适度的举债权，并不是放任不管，数量重于质量。

二是管理为先，对于税收有比较成熟的管理措施，对于地方债还是空白，对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督。

三是理清责任。要理清政府和企业的责任，解决怎么还的问题。地方融资平台中有一些实际上是政府通过企业举债。可能早期的地方公债会主要用于还债上。

新预算法开创了中国财政的新局面，尤其是地方财政的新局面。中央公债与地方公债将各有其发挥作用的领域。有理由相信，“经济决定财政，财政反作用于经济”的基本规律将得到更全面的体现，稳增长、促改革、惠民生将给财政留出更大的空间。