昆山爆炸事故背后

■姜 维

（作者为南京大学政府管理学院博士生、海南省委党校公共管理部教师）

昆山爆炸事故，是地方政府与企业“利益共谋”情境下，以工会为代表的社会组织力量“失语”，进而呈现政府、市场与社会权力制约的失衡。

【案例】

8月2日，昆山中荣公司特别重大爆炸事故——75条人命，185人命悬一线，其伤亡人数众多，牵动了所有人的心，刷新全国生产事故记录。事故所暴露的企业安全生产与政府监管缺失的深层次问题，绝非仅此一地所有，而是为所有忽视安全生产、单纯追求GDP 的地方敲响了警钟，拉起了警戒线。各级政府要以此事件为借鉴，深刻反思背后成因，避免昆山之殇重演。悲剧难忘，警钟长鸣；前事不忘，后事之师。

【析因】

三大顽症

昆山爆炸事故发生之后，各级政府及社会各界都给予高度的关注。无论是伤员救治、事故调查，还是责任追究、反思整改，都是快速、及时、透明的。可以说，短期的铁腕行动，会震慑地方政府及相关企业，倒逼企业生产环境改善。但是，有三大顽症决不容忽视。

顽症之一：地方政府错位的GDP政绩观

曾被视为地方政府发展样板的“昆山模式”，此次爆炸事故使其再一次成为媒体关注的焦点，而此次却是，GPD至上政绩观导向下突破底线的招商引资模式遭遇尴尬。有人认为，带来昆山成功的招商引资经验，恰恰成为此次事故的重要教训。如“昆山人民欢迎您来投资、你们来剥削得越多我们就越开心”，昆山的法治环境目标是“老板怎么安心怎么办”，服务环境目标是“老板怎么开心怎么办”，人文环境的目标是“老板怎么舒心怎么办”等。

毫无疑问，GDP至上政绩观在增加地方经济总量、财政收入、改善教育就业、发展社会保障等方面起到了巨大的作用，但如果地方政府一味地追求经济的发展，而违背一些基本的公平、公正，违背了为民谋利的宗旨，甚至为发展GDP而压倒安全生产，那么这就是扭曲的政绩观。昆山这面镜子不仅照出地方政府安全生产监管的薄弱，更照出地方政府政绩观偏倚。

顽症之二：流于形式的政府安全生产监管

企业安全生产尤其是粉尘致爆已经为政府所重视，各地方各部门应该都开展过监督检查。按常理，昆山中荣金属制品有限公司应在检查之列。然而，调查所反映出的企业厂房建设的设计、企业生产工艺路线设计与布局、通风除尘系统、安全生产制度和措施不完善等常识性安全生产问题，似乎都在说明，这个企业是一个“监管死角”。然而事实却证明，不是政府没有派人进行检查，而是“这些年，通知来了一箩筐，层层检查也是家常便饭，但来人了做做样子，过后还是老样子，没见企业真正有什么行动。”

国务院事故调查组组长杨栋梁曾连续发问：“是谁在走形式、走过场？工作不落实？安监、劳动、卫生、商务等相关部门，为什么没有发现问题？”地方政府及监管部门作为安全生产底线的维系者和保障者，理应按照国家安全生产规定严格执法，确保企业履行安全生产责任。然而，事实却并不如此，昆山爆炸事故凸显了这一问题，企业安全生产的监管处于“真空”状态，监管流于形式、走过场，检查成了印发通知、提前预告和“过家家”式检查，问题累积、滋生发酵，直至爆炸，带来血的教训。

顽症之三：失衡的企业安全生产制约机制

通过对于我们国家个人所得税改革实际情况的分析能够看出，起征点的调整和有关的技术改革，还是存在比较多的不足之处，这样就会影响到我们国家经济市场的分析和进步，而且会限制到降低整体的收入差距，如此就要及时地找出问题所在，而且需要对于这些问题提出相应的解决措施，确保个人所得税征收能够获得更加显著的发展。

企业安全生产事故原因分析中，企业员工、工会、独立第三方机构等社会的角色往往被忽视。毋容置疑，企业是安全生产当然的责任主体。然而，现实情况却是，作为生产经营主体，企业本身具有逐利性，为了追求利润最大化，很可能减少对安全生产资金和设施的投入。如调查所反映的“生产工艺路线过紧过密，2000平方米车间内布置了29条生产线，300多个工位。”所以企业自律只能寄于“希望”。当企业不再自律，政府监管流于形式，也就是政府与企业都失灵的情况下，谁来担当制衡者与推动者？

这需要以工会为代表的社会力量发挥作用，《中华人民共和国安全生产法》第七条的规定赋予工会的这个权力，“工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权益。”然而，此次事故中，政府不作为，企业不肯为，工会组织却“缺位”。员工是企业安全生产的最关键的利益相关者，在政府与企业“利益合谋”时，企业与单个员工的博弈，员工明显处于弱势地位，单个员工很难依靠自身力量进行博弈，推动企业生产环境的改善。

进而言之，昆山爆炸事故之殇，某种意义上而言，是地方政府与企业“利益共谋”情境下，以工会为代表的社会组织力量“失语”，进而呈现政府、市场与社会权力制约的失衡，从而塑造了“真空的企业安全生产监管”区域，最终所引发的灾难性后果。这个后果的产生背后的逻辑问题是：企业安全责任落实过程中，政府不作为，企业不肯为，何以平衡政府与企业的力量而使之为？

【对策】

从长远来看，要避免企业安全生产风险存量的复发，以及阻止企业安全风险增量的生成，需要以此事件作为企业安全生产的政策转折点，置于政府治理能力现代化的视角进行审视、完善。

企业生产安全作为政府提供的公共服务，过于强调企业与政府的作用，而忽视了以工会为代表的社会力量的作用，应该走出政府与企业“二人转”现象，吸纳社会力量进入，进行“多中心”的合作共治。具体而言，即从政府政绩观念转变、监管力度增强、责任体系强化和合作治理等角度入手，充分调动政府、企业与社会的力量，提供整体性解决方案。

优化政府政绩考评体系

要实现源头上“安全”，关键要给政绩观“刮骨疗伤”，良方在于政绩考核体系。政绩考核体系是政府及干部行为的逻辑起点和指挥棒。偏倚的政绩考核，必然带来异化的政府行为。在以经济建设为中心的指导思想下,地方官员的政绩考核与升迁机制主要看以GDP为代表的经济指标，这种考核体系，在促进社会经济飞速发展的同时，也带来诸多隐患——安全生产问题、环境污染问题、劳工保障问题。昆山爆炸事故就是过度追求绝对增速而引致的公共安全事故的血的注脚。

官员考核体系的改革其目的在于摒弃GDP崇拜，不要带血的GDP，不以牺牲人为代价进行发展。因此，考核评价体系绝不能简单地以GDP增速作为评定政绩的依据,而应加大资源消耗、环境损害、生态效益、科技创新、安全生产等指标的权重，转而形成以公共服务、社会管理、市场监管、公共安全等为主的政绩考核评价体系。通过政绩考核体系的改进，真正从制度层面纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，把不简单以GDP论英雄的导向真正树立起来，引导领导干部树立正确的政绩观。

加大监管力度

安全责任的监管在任何时候都不能放松，要严格规范企业经营，确保及时发现企业的违法行为，对违规者进行约束和处罚，让企业安全生产始终处于政府监管之下，从源头上消除安全隐患，保证劳动者的人身和财产安全。

一方面，要加大对企业安全生产的执法力度。当前，企业安全生产关涉环保、安监、劳动、卫生、商务等多个部门，各部门信息不共享，执法资源“碎片化”和“区隔化”，进而导致一面是数量庞大的监管对象，另一面则是零碎的监管资源，最终无法形成合力。

因此，要通过整合分散的执法资源，推动碎片化执法走向整体性执法，突出“结果安全”导向，减少执法的频率，增强执法的力度，注重违法信息共享，强化企业安全生产违法行为的督改，防止监督检查流于形式，依法严惩忽视安全生产的企业相关责任人。

另一方面，创新企业安全生产监管方式。适应社会治理发展的需要，政府在强化行政执法监督的同时，创新运用柔性监管方式。如，企业安全生产信息媒体公示制度、安全生产违法警示制度、企业安全生产责任协议书等方式，通过硬手段与软举措的有效结合，强化企业对安全生产责任的落实。

强化政府责任

安全生产核心是责任制，而责任制的关键在于政府责任体系的建构，必须建立起能够有效约束监管者的责任机制，要让失职的监管部门感受到切肤之痛。一方面是坚持“党政同责、一岗双责、齐抓共管”。安全生产是大事，是经济社会发展的“红线”，发展绝不能以牺牲人的生命为代价。因此，安全生产不仅仅是政府的事情，党委和政府的主要领导都应亲自上手、亲历亲为，不能懈怠，负起责任。违反红线就应当追究党政领导人的责任，以促进地方集合党政多方资源，形成党政齐抓共管，形成对企业安全生产制度落实的高压态势。

另一方面，要强化综合监管、行业监管和属地监管的责任。在明确安监综合监管责任的同时，理顺相关职能部门、地方政府的权责关系，做到权责明确，一旦出了问题，可追查到部门以及具体责任人，倒逼监管部门落实监管工作。此外，建立安全生产和重大安全生产事故风险“一票否决”，加大安全生产在政绩考核当中的权重，如果发生了重大以上事故，就要取消评先进等项目的资格，更重要的是，无论是招商引资还是改扩建项目都要严把安全生产关，不具备安全生产条件就一律否决。

推动合作共治

政府、企业和社会在企业安全生产落实中都扮演不可或缺的角色。其中，政府应是企业安全生产的管制者，既有宏观调控，也有直接管制。企业是企业安全生产的实施者，应该承担主体责任，切实落实安全投入和贯彻安全生产制度。社会是企业安全生产的监督者和推动者，通过工会等非政府组织配合政府进行引导和管制,监督和推动企业履行安全生产责任。

政府管制、社会推动和企业自律三者相互促进、协调和配合，进而实现对企业安全生产的合作共治，有效确保企业安全生产。当前，在企业安全生产合作共治的三股力量中，社会的力量还比较薄弱，这块短板需要补齐和培育。

一是增强工会组织的“话语权”。当前工会组织过度依赖于企业和政府，其独立性和权威性缺失，很难真正代表员工表达诉求。应该从工会体制、成员专职化、经济来源独立等方面推动工会组织的改革，逐渐使工会回归本源和宗旨，管理与监督企业安全生产，维护员工在安全生产方面的合法权益。

二是推动员工深度参与企业生产环境的改善。地方政府必须通过有力执法，鼓励群众举报企业非法违法线索，落实举报奖励制度，鼓励员工为自己的福利发声，增强员工主人翁精神，培养车间安全文化，增强安全生产自主意识。

三是引入独立第三方机构参与。政府要积极支持独立社会组织的发展，创造条件让社会组织参与企业安全生产风险评估、隐患排查和风险防范等。如通过政府购买公共服务等方式支持企业进行安全生产标准化建设，鼓励行业协会在企业安全生产中发挥更大的作用。