社区“减负怪圈”

■本刊记者 吴明华

十多年来，社区几经减负，但负担重的“顽疾”不仅没有得到“根治”，反而陷入了一个越减越重的“怪圈”。“怪圈”究竟是如何形成的？

尽管社区“减负令”已经出台半年，但武汉市武昌区某社区党支部书记赵刚，仍然忙得像“陀螺”一样。

“文件出台后，会议确实减少了，但许多检查、评比等，仍让社区忙不停。”赵刚所说的文件，是武汉市今年2月出台的社区减负九项规定，包括取消市、区、街与社区签订的工作目标责任书；取消面向社区开展的达标评比活动；精简社区参加的各类会议等。

这九条“军规”虽然都直指社区负担的“病灶”，但却再次遭遇执行难。从事社区工作14年的赵刚，经历这样的减负已经不止一次了。在他看来，社区减负似乎陷入了一个“怪圈”，每次都是减完之后再反弹，10多年来社区负担越减越重。

而据《决策》记者的调查，社区“减负怪圈”绝不是武汉独有，全国很多城市都或多或少存在这样的现象。“怪圈”究竟是如何形成的？破解之道又在何方？

十年“减负路”

赵刚记得，早在2002年，武汉市政府就曾下发“切实减轻社区居委会负担”的通知，禁止部门在社区滥挂牌子、滥搞检查、乱向社区摊派，并强调各部门“不得与居委会签订本应属自身工作职责的目标责任书”。

然而，减了两年，居委会的工作不但没减，反而从2002年的160多项增加到了200多项，几乎所有职能部门的工作都能在社区找到缩影。尽管文件中有，“对于各部门派给居委会职责外的工作，居委会可以拒绝”这样的“尚方宝剑”，但实际上居委会很难说“不”。

有街道干部坦言，别看社区闹得欢，到时候还不是要听我们一句话；还有部门工作人员宣称，你们社区只搞自治，派给你们的事情这也不干、那也不管，还留着你们做什么？

社区减负砍掉伸进社区的“腿”，基层政府和部门的阻力可想而知，因此在实际执行中，减负文件成了一纸空文。

2004年，时任武汉市市长李宪生在调研时发现，一个仅7个人的居委会竟挂了60多个牌子。他当场表态，要为社区减负摘牌。

有了市长“下决心”，武汉在全市层面统一部署，集中清理社区滥挂牌问题。并且在全市所有社区居委会推行“双准入”制度，即职能部门确需交社区完成的工作和对社区的检查、考核，必须交由社区建设领导小组办公室审核。

“一块牌子意味着一项工作任务、一套台账和随时的检查。”赵刚说，看得见的牌子可换、可减，但压在社区肩上的工作是换不了、减不掉的。

虽然牌子暂时摘掉了，但有些部门会采取一些迂回的办法，自行下派任务到社区。赵刚举例说，一个执法部门对社区居委会承诺说：“以后社区里哪里有违规现象，就马上打电话给我们，我们立即来解决，你们只报个信就行了。”

可是，事情并没有这样简单。当居委会应部门要求，花大气力把辖区内的几处违章行为调查清楚，并将名单交给该部门。不料，该部门工作人员说，“我们明天采取行动，你们居委会必须派人随同。”于是，拆违工作事实上成了居委会的一项工作任务。

“这么多工作，每一项都不是随便应付得了的。”赵刚说，对于只有七八个工作人员的居委会来说，为了干好政府部门压下来的工作，不得不疲于奔命。

去年8月，赵刚给武汉市主要领导写信，呼吁为社区减负。信中直言：机关很大一部分工作职能下移成了社区的日常工作，但跟踪指导服务却跟不上；有些应该由上级部门完成的工作，也顺势交给了社区；社区人手少、任务重，有的社区为完成任务，只得到处找数据拼凑。

不久之后，武汉市长唐良智进社区实地调研。随后，武汉市委、市政府启动了大规模的社区调研，半年后“减负九大规定”出台。

与十年前相比，同样都是市长亲自拍板、强力推动，减负的各项禁令也是似曾相识，而社区负担重的“顽疾”依然没有得到“根治”，社区减负似乎陷入了一个越减越重的“怪圈”。

“换汤不换药”？

在落实社区减负“九项规定”的实施细则中，武汉市详细列出社区职能的“正面清单”，例如公章，只能用于哪些范围等等。并规定，清单之外一律不得要求社区盖章。

但现实中，赵刚仍然被各种出证明、用公章所困扰。他们社区每天要盖20多个章，除了房产、居住、医保等常规的证明以外，还要盖很多“无厘头”的章。如果社区不盖章，一些部门就不办理，因此即使不在清单之列，居民也非要盖居委会的章不可。

“社区的章盖了，就得负法律责任。我们社区一年得盖出200多个章子，万一哪一个章子盖出麻烦，居委会如何担待得起？”令赵刚困惑的是，一些部门只认章，对证明内容无所谓，“许多证明不了的事儿，何必要为难居民？”

更让赵刚困惑的是，尽管他在社区工作10多年，但仍然厘不清居委会的职责，到底哪些工作社区应该做，哪些不应该做，哪些工作又应该由社区协助做。

在各地社区减负探索中，社区工作“准入制”是普遍推行的措施，实行“准入制”的前提就是厘清社区职责。而在长期关注社区问题的华中师范大学社会学院院长向德平看来，这个问题从理论上讲好像很简单，但现实生活中要厘清职责很困难，因为社区既有服务职能也具有管理职能。

“既然有管理职能，上级部门就能把工作任务加给你，加的时候社区是无力拒绝的。”向德平说，比如社区有个活动室，工会说要挂个牌子搞下岗工人活动室，妇联说要办妇女活动之家，社区都没办法拒绝。

“准入制”本应该像一张过滤网，将不该社区负责的工作排除在外，但执行的效果并不理想。除了“准入制”，另一个“看上去很美”的减负措施是“权随责走、费随事转”。在赵刚看来，这同样“换汤不换药”。

他做过统计，在12个条线部门下放的32项工作事项中，其中有经费的11项，无经费的21项。而且，下拨社区服务工作经费的统计口径是以户籍人口为准，而社区的服务对象也包括了大量的非户籍居民。

“经常事已下转，费却无人问津，事转费不转。所有的问题、矛盾、压力全压在居委会。”向德平告诉《决策》，即便没有经费，处于行政管理体制末端的社区，也要完成上级交办的任务，几乎没有拒绝的权利，“问题就在于社区无力拒绝，除非有一个强有力的法律和制度保障。实际上，我们还需要更大力度的东西。”

行政化之弊

为了能解决社区负担重、减负难的问题，不少地方都进行了大量的调研，而调研结果都无一例外地表明，社区居委会负担80%以上，来源于基层政府和上级部门下派的行政性工作。

而南京师范大学社会发展学院教授吴亦明，经过深入研究发现，社区的实际负担和人们看到的是有差异的。因为部门工作任务在社区一般都有100多项，光台账就有几十本，这些都有指标、都要考核，但社区居委会最多十几个人，不可能完成这些工作任务。

“有点头脑的人都明白，这是不可能做到的。”吴亦明一针见血地指出，其结果就是大量的工作落实只有纸面和台账，并没有具体的工作，“而台账基本上是造假的、虚拟的。”

吴亦明发现，居委会所承担的实质性任务，往往是政府布置的突击性任务，比如经济普查、大扫除等临时性、突发性的工作，”常规工作和日常管理，其实很多都是走过场，该做的社区公共服务做不了，而所谓社区自治基本是停留在形式上”。

在采访中，一位社区居委会主任告诉《决策》，居委会职能错位、社区行政化问题严重，最主要的是部门考核多，考核意味着做台账，“做台账要花费大量的时间和成本，特别到年底的一两个月，什么都干不了，专门做台账，加班加点。而且上级部门还要求台账制作精美，跟画册一样。考核时我们要喊汽车来拉，真是形式主义。”

“根本原因是政府职能没有转变。”在吴亦明看来，传统的政府管理模式直接制约着社区的运作方式，全能政府包揽了大量的行政事务和社会管理事务，“很多事务本来是要区分的，行政事务由政府做的，市场事务需要企业来做，有些社会事务应交由社会来做，但在传统的行政方式下，这些是不区分的，最终都落实到最基层的社区。而在贯彻的过程中，官僚主义、形式主义随之而来。”

在行政化的运作体制中，社区居委会实际上成了街道下属机构，经济和管理权都在街道，随时听从街道指示完成各项任务。居委会只拥有对社区居委会财产的使用权，而管理权、所有权、人事权、财政权全部掌握在街道办事处手中。

此外，街道还对社区资金行使审批权，对于社区各项指标有制度考核，种种原因导致了社区行政化难以扭转。在这样体制机制下，社区减负往往都是无功而返。

寻找“最佳结合点”

为了去行政化，一些地方也曾尝试建立社区工作站，实行“政社分离”。但在操作中，如果还是一套班子、合署办公、交叉任职，社区减负等于空谈；如果两套班子，不仅社区人手不够，而且完全“去行政化”也可能导致居委会“边缘化”。

采访中，很多基层干部认为，在实际操作中，去行政化基本做不到。政府服务居民的这些职能，最终要通过社区来实现，社区治理并不是去行政化，而是要提升服务，两者不矛盾。

“客观地讲，应该是去机关化，而不是去行政化。”一位区委书记告诉《决策》，社区减负减什么，实际上是减形式化的东西，减掉应该由职能部门承担的事情，但真正为民服务的政府职能，必须要通过社区得到落实，“现在政府、社会各界以及居民对社区的要求，或者说社区承担的责任，比过去的街道和居委会都要重，自治只是其中的重要内容之一”。

而在很多专家看来，社区居委会还是要回归自治功能、“当社区自治做好了，居委会的负担就减轻了。不管从历史还是现在来看，社区是有自治的能力和意愿的。关键是我们怎样让他们来自治？这些年我们进行了一些探索，但可以说要走的路还很长。”向德平说。

“是自治还是服务？在中国现实语境下，第一关键词还是服务。服务好了，社区居委会功能发挥了，自治才能强化，否则强化自治功能就缺乏基础。”吴亦明认为，当下应该更多地思考，怎么把行政功能和自治功能整合起来、融合好，而不是把两者对立起来，“如何在行政化和自治中找一个最佳结合点？目前都还在探索之中”。

在“行政全能主义”和“社区自治主义”的争论中，培育社区社会组织、政府购买服务，成了人们唯一的共识。

“社区社会组织这几年有很大进步，但目前能力还是不足，这也是政府不放手的一个重要理由。那么政府应该怎样去培育社区社会组织？”向德平认为，关键是通过购买服务。

“不是所有都购买，可以分领域、分地区，选择一些社会迫切需要的领域，一些政府想做没有做好、或者需要专业技能的领域，先进行购买服务。”在向德平看来，在这个过程中，社区社会组织可以获得一些空间，等到他们发展到一定程度，政府就可以大规模去做了，“也许只有到那时候，社区负担问题才能得到真正解决”。