南京：社区改革“四位一体”

■本刊见习记者 范琦娟

“过去为什么社区准行政化？因为社区是向上看的，好不好由街道说了算，由部门说了算，牌子拿的多就是工作做的好。”

南京“晓平社会工作发展中心”创始人刘晓平穿梭在蓝旗社区，她今天的工作是去失独家庭开展心理支持。曾经是光华园社区居委会主任的她，辞去工作后创建了现在的社会组织。虽然不是铁饭碗了，她却更有干劲。

“原来在社区都做些形式主义的事情，每天对着电脑忙着记录。居民来到办公室，总说我们在玩电脑。现在我们做起了具体的工作，进入孤寡独居老人的家，帮助残疾人找工作，等等。得到居民的认可，我们的成就感也大大提升了。”刘晓平告诉《决策》，自从去年南京推动“四位一体”社区改革之后，社区和社区社会组织都发生了明显的变化。

2013年7月开始，南京从政策减负、街道体制改革、信息化和社区资源整合四个方面，对社区进行了全方面的改革。南京“四位一体”是如何改的？是否真的能治标又治本？

社区减负“倒逼机制”

社区负担重，南京也不例外。

2013年7月，南京市委书记杨卫泽召开基层视频会议时，很多与会者反映社区负担过重，特别是形式主义的负担，占用时间精力，无法更多为老百姓服务。杨卫泽当即做出批示，要求破解社区负担过重的“痼疾”。

随后，南京市组建了以市委副书记靳道强为组长，市委常委、常务副市长刘以安为副组长，高规格的社区建设领导小组，开始求解社区减负难题。

南京市委、市政府成立了10个调查组，奔赴10个不同社区，用一个星期的时间蹲点，将社区所有的台帐、组织机构、工作任务、创建评比，明确列成详细清单。又向42个部门征求意见，召开15场不同级别座谈会，最终确定了减负方案。

在充分调研论证后，于2013年10月南京出台减轻社区负担的“七项规定”。南京市一律取消了市级各部门要求社区做的纸质台账，同时，全面清理、压缩社区的牌子、工作任务、达标评比等。

“以前大家都在社区减负，但究竟减什么东西，基层不知道，有的虽然减了，但部门以行政命令方式，变了个身，又进社区了。”南京市民政局基层政权和社区建设处副处长陈俊告诉《决策》，这次南京详细列出哪些可以减的，哪些不可以减，基层一目了然。

在减负的同时，为了防止反弹，南京市建立了准入机制和督查机制。过去一些地方社区减负中也有准入机制，但落实起来比较难，而南京这次做了很大的改进。

倘若有新的工作必须进入社区，首先要提出申请，由社区建设领导小组审核通过后才能进入。最重要的是，审核方式从过去小组会议改为轮流圈阅，程序简化而高效，从而保证了准入机制的有效性。同时为防止部门走捷径，回避申报程序，社区建设领导小组与市委督查室实行联合督查。

严格的准入机制和督查机制，使得各部门必须砍掉伸向社区的“腿”，部门不愿意放手的工作，要么自己下到基层做，要么费随事转购买服务，从源头上控制住社区负担重问题，从而倒逼职能部门不得不转变职能。

取消评比和台帐之后，街道和部门对社区的考核同时发生改变。新的考核制度中，年度考核居民满意占70%，工作考评占30%。

考核机制对于社区减负来说至关重要。“过去为什么社区准行政化？因为社区是向上看的，好不好由街道说了算，由部门说了算，牌子拿的多就是工作做的好。”陈俊分析认为，这次考核由过去的街道说了算、部门说了算，转换成由老百姓来决定，使得社区朝下看，更多的是服务老百姓。

减掉的负担谁来承接？

社区减负是个系统工程，不能光是做减法。减掉的工作事务谁来承接？这个问题不解决，减负终究会反弹。

为此，南京市采取了两大对策：部分行政职能由街道回收社区；经济普查的工作等专业性要求高，或者社区做不好的工作，则交由社会组织来承接。

行政职能回收和服务外包，是一种突破。而现有体制存在局限性，南京市一个街道平均辖有11个左右的社区。街道本身就任务繁多，此次又从社区收回劳动社会保障、民生工作、计划生育、卫生检查等工作。街道不可能承担如此多的重任，因此，街道居委会的体制改革势在必行。

街道办事处本意是为居民提供办事服务的场所。但随着经济社会的发展，街道承担了过多经济的任务，异化为行政机关，而不是一个派出单位。在深化社区改革的过程中，南京市取消市四城区的街道经济考评，引导街道工作回归民生关注，从招商引资的重压下解放出来。类似于服务企业的工作，则会保留。

社区政务回收成了倒逼街道体制改革的导火线。南京市成立以玄武“五大中心”、秦淮市民服务中心、鼓楼区事务受理中心、栖霞区尧化政务中心为代表的，大街道行政服务中心。在中心，实现街道权限及以下事务，可一处办理，当日结办。

街道行政服务中心是资源整合的集大成者。街道按科室划分，条线管理。区里设置部门，街道就会对应设置科室，然后到社区。科室分工明确。民政办只管民政，计生办只管计生，就会常常出现基层闲时没事干，忙时办不完的恶性循环，造成资源浪费。

“群众办事经常跑空趟，吃闭门羹。那怎么办呢？整合,放在一起。像银行柜台一样，每个人都可以办。事项办理也因此就变得透明化、标准化、流程化。效率提高，群众自然满意。”南京市栖霞区委社建委副书记徐兴东副书记说。

行政职能回收后，社区又该做些什么呢？徐兴东对《决策》这么形容：“社区主要组织群众开展活动，文体活动、吹拉弹唱。把社区打造成群众可以享受公共服务的地方。”

为加强社区自治，2014年南京市成立为民服务专项基金，每个社区20万元资金，市级和区级财政分别下拨10万元。“这个钱怎么用，老百姓说了算。”徐兴东说，原来体制下，社区经费由街道监管，社区出现用钱项目，需向街道申请拨款。而为民服务专项基金的成立，让社区有了自主权。

资源整合是亮点

此次改革中，政务网络的梳理和整合，也是一大亮点。南京市民政局和市发改委联合开发的综合社区管理系统，又称智慧平台，于2013年6月正式投入使用。

智慧平台的运用，使南京市一千多个社区工作记录得到统一。同时，数据信息的电子化保存，使各部门可以相互调阅。大数据的采集平台，避免了社工反复录入。以前民政、社保、计生等部门都要录入，现在各家数据在这里比对交换。

区级层面也在进行内部网络互通。“我们的网路是按条线来分的，要想一站式办结，网络必须打通，不能一个人面前放几台电脑。我们现在已经成功实现单点登录，将所有的办事事项都在系统里显示，通过与上级部门协调，他们开放端口后，允许系统进入。”徐兴东说。

资源整合也包括全科社工。从原来一个社工只能办理一类事，到现在一个社工能办理所有事，人员成本的降低，办事实效迅速提升。

尧化区行政服务中心的11名全科社工，是从街道100名社工中，历时半年挑选、培训、考核最后确定。他们特别进行了社工理论知识、业务知识、礼仪心理等方面的学习，可以单独处理包括劳动、民政、计生、老龄等98项工作。居民来到服务中心，找到任何一个窗口，都可以成功办结事务。

改革前，政府对社工群体的培养，耗费大量资金。一些地方社工成为准体制内人员，有违社居委是自治组织的性质。南京此次则走市场化、社会化道路。在原有社区居委会进行社工裁员，或是社工主动辞职，投入到社会组织中去。

南京市计划2014年将10%的社区引进公共服务站，实现社区服务外包。“晓平社会发展中心”进入南京蓝旗社区就是很好的例子，效率提高了，投入成本反而降低了。

蓝旗社区服务领域工作，外包给晓平社会工作发展中心，但其他的工作开展仍然在社居委。对于居民的多样性诉求，特别是专业性强的，社居委主任赖燕终于找到了解决之道，“改革后，我们对志愿者的依赖性更强了。”

社会组织带来的改变

南京的社会组织发育良好，为服务外包提供了良好前提。丰厚的高校资源，促成政府开展多项合作。

在南京市梅园新村街道孵化园，面积不大，里面却拥有400个组织。其中，很多是高校老师带领他们的研究生成立的。同时，充分挖掘媒体资源，南京市政府与《扬子晚报》合作，成立协会。社会企业的加盟，也壮大南京社会组织队伍。

社会组织进入后，社区的性质也在逐渐转变。“过去办公一站式服务大厅很大，看起来非常漂亮但不起作用。现在，南京市提出社区要拿出三分之二的办公用房，引进社会组织。”陈俊认为，社区将来是中介组织，社区着重上门服务、网格化服务，了解老百姓具体需求。

社会组织之间也引入了竞争机制。南京市政府连续两年召开“社洽会”，以类似招商引资的竞标方式，择取合格的社会组织。社会组织需经过提交项目申请、专家评定、年中考核、年度考核流程，都合格后，才能与政府部门合作。

社会组织是公益的理念，企业化的管理。业务能力，政策解读能力，服务的质量，社会资源动用能力，都是社会组织内部的考核内容。“社工做得好，效率高、群众满意，就奖励；若不达标准，就会被扣钱，甚至辞退。”刘晓平说：“我们是有成本核算。经营中提高社工工作效率，掌握专业知识，都会更好地节省成本。”

在陈俊看来，社会组织承接社区服务，为政府建立一道防火墙，“改革前什么事都是政府做，做不好老百姓直接对政府表达不满。社会组织承接后，由他们来服务居民，政府退居幕后，成为监管者，消除了群众与政府的矛盾”。