上海探路司法改革

■崔东凯

本次司法改革方案的最大亮点在于“法官、检察官的员额制”——将法官、检察官缩减至法院员工总数的33%，剩余的人将成为司法辅助人员。

7月12日，上海司法改革正式启动。作为全国首批6个司法改革试点省市之一，上海改革具有与自贸区一样的“破冰”和示范意义。6月6日，《上海市司法改革试点工作方案》在中央全面深化改革领导小组召开的第三次会议上通过，这意味着上海的司法改革试点工作已成为一项具有重大意义的全国性改革工作部署。在依法治国已经明确成为十八届四中全会主要议题的大背景下，上海的司法改革尤其值得关注。

85%人力布局一线

在中央深改小组第三次会议前，4月16日，中央政法委书记孟建柱曾带领中央调研组在上海进行相关调研，调研组中包括最高法院院长周强、最高检检察长曹建明、中央政法委秘书长汪永清、司法部部长吴爱英、全国人大常委会法工委副主任郎胜、公安部副部长黄明、人社部副部长杨士秋等。

诸多司法部门领导陪同孟建柱调研上海，体现了中央对于沪版司法改革的高度关注与支持。中央调研组与上海基层政法干警、政法单位和有关部门负责人、法学专家和律师代表进行座谈，了解当前司法实践需要解决的重点难点问题，征求司法改革意见建议。据媒体报道，在孟建柱看来，司法人员管理制度改革是此次改革的核心。

司法人员管理制度探索，被视为深化司法体制改革的基础性工作，亦被视为司法去行政化的重要一步。上海方案从司法人员分类管理破题，通过划分人员类别，核定法官、检察官员额，实行法官、检察官单独职务序列管理。上海计划用3—5年时间，完善司法人员分类管理制度，建立以法官、检察官为核心的人员分类管理体系。上海市委常委、市委政法委书记姜平认为这是上海司法改革试点工作的亮点，也是最难点。

上海方案推行分类管理改革，将司法机关工作人员分成法官、检察官及司法辅助人员、行政管理人员三大类，突出法官、检察官在司法工作中的主体地位，用专业化、职业化稳定和提升法官、检察官队伍。法官（检察官）、司法辅助人员、行政管理人员在司法队伍比例分别为33%、52%、15%，这个比例显示了85%司法人力资源将直接投入办案工作。

“长期以来，对司法人员实行与普通公务员基本相同的管理模式，不能充分体现司法职业特点，不利于把优秀人才留在司法一线。改革后，无论是法官、检察官助理，还是初级法官、检察官，都有单独职务序列和晋升通道。科学的人员分类，让法官、检察官职业前景可期，更安心于一线工作。”姜平在新闻发布会上如是说。

与之相应的是法官、检察官的选拔、考核、薪酬制度改革。根据上海方案，将在市级层面组建由各部门和专家组成的法官、检察官遴选、惩戒委员会，负责法官、检察官的选任、监督。

改革后，法官、检察官主要从法官助理、检察官助理中择优选任。也可通过考试，从优秀律师和法律学者等专业法律人才中公开选拔或调任。法官、检察官将建立一套有别于公务员的薪酬制度，凡是享受法官、检察官待遇的，均要求在司法一线办案。

依据上海方案，法官、检察官可有条件延迟领取养老金。符合条件的基层女法官、女检察官可延迟5年至60周岁领取养老金；符合条件的一级高级法官、检察官可延迟3年至63周岁领取养老金。上海已在去年试验该项改革。

33%的比例合理吗？

在司法界人士看来，本次司法改革方案的最大亮点在于“法官、检察官的员额制”——将法官、检察官缩减至法院员工总数的33%，剩余52%的人将成为司法辅助人员，15%的人将成为行政管理人员。法院运行将“以法官为中心、以审判为中心”。缩减后的33%的法官对自己办理的绝大多数案件将具有独立的审判权，审判一个案子，不再需要向庭长、院长请示并得到同意签字后再出裁决文书。同时，他们也将会对自己每一次审判负全责。

目前，上海各级法院的法官数量目前大约占总人数的50%至60%，也就是说，至少将有17%的法官要从“医生”变为“护士”。在一线办案的青年法官，会因为行政级别不够，而被挡在“精英队伍”之外吗？这33%，会不会成为领导们的专属俱乐部？

目前在法院系统中，有很多不办案的“法官”。这些人具有较高的行政级别，实际工作却可能在机关党委、办公室、工会、案管办、政治部等。他们因行政级别而自然而然拥有了法官职称，且职称不低：行政副厅级可能是三级高级法官，行政正处级、副处级的资深工作人员则可能是四级高级法官；还有一些法院领导，从其他党政机构等地调来，而他们一进入法院，也将自然而然获得一个高级法官职称。

不少法学家和司法界人士认为，如果让那些长期坐办公室的领导们进入那33%的“精英”，因其办案能力、时间和经历有限，这些人很可能一年只办五六起案件。而如今的一线审判员，少则一年办数十起案子，多则一年办几百起案子。如果挑不到合格的办案能手，将对33%的资源造成不当挤占乃至严重浪费。如果法院让没有审判经验、却空有高级法官职称的人，通通进入到33%的“精英法官”队伍里，很多案子就可能成了瞎判。

我国基层法院长期存在“案多人少”的情况，“上海司改方案”为何还要大幅度削减法官数量？目前，长期在一线实际办案的法官数量，其实并不多。有的法官，因为办案优秀当了庭长、审判委员会委员甚至副院长、院长等，一经提拔后，就不办案了；有的法院领导，从其他机关调来，虽有高头衔，却不会办案。

这种情况造成了现今的尴尬局面——很多年轻法官进入法院之后，一开始拼命办案，但最终目的却是有朝一日被提拔当上领导，可以不办案。这种体制遏制了一部分优秀青年办案法官的专业成长和职业化发展。

司法责任制的完善

完善司法责任制，是这一轮司法改革的焦点。上海方案从推行主审法官、主任检察官办案责任制入手，凸显主审法官、主任检察官在办案中的主体地位，让审理者裁判、由裁判者负责，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。

上海检察机关实施方案提出，将试行主任检察官制度，并在此基础上逐步过渡到检察官负责制。与此同时，检察机关办案组织层级将进行精简，主任检察官办案组直接对检察长负责，减少审批层级，实现办案组织的扁平化管理，将案件的决定权真正落实到每一个检察官。

上海方案明确，主审法官是指独任审判和主持合议庭的法官。在独任审判案件中，主审法官依法对案件审理全程、全权负责；在合议庭审理案件中，主审法官承担除应当由合议庭其他成员共同担责部分之外的所有责任。上海法院特别提出，在规范裁判文书签发制度上，明确办案权责，包括院、庭长不得对未参加审理的案件的裁判文书进行签发，并改进和完善审判委员会运行机制。

同时，上海将改革审判委员会制度。今后，审判委员会将减少对个案指导，增强总结审判经验、讨论决定审判工作重大问题、实施类案指导等方面的职能。

值得关注的是，上海方案提出探索建立法院、检察院办案人员权力清单制度。明确应当由主审法官、主任检察官行使的司法权力，以及各项权力行使的相应责任；建立执法档案，确保对办案质量终身负责，严格执行错案责任追究。

改革审判委员会制度、建立司法权力清单，是上海方案的一个亮点，也是上海探索司法改革去行政化的关键点。这两项制度旨在推行主审法官、主任检察官办案责任制，既保障依法独立办案空间，又加强对司法权力的制约监督。

“去地方化”探索亦在制度层面有所突破。通过组建法官、检察官遴选、惩戒委员会这一制度安排，以及各区县法院、检察院作为市级预算单位，纳入市级财政统一管理的制度设计，上海探索建立省以下法院、检察院人财物统一管理。