东北地区国有林业资源枯竭型城市发展问题及转型思路研究

李雨停，张友祥

（1.东北师范大学 经济学院，吉林 长春130117；2.东北师范大学 资源型城市研究中心，吉林 长春130117）

一、问题的提出

依据生命周期理论，在没有外部条件干扰情况下，随着资源的枯竭，依赖资源开发成长起来的资源型城市将会面临“消亡”。然而，出于对资源型城市问题社会性质［1］及其连带效应的重视，多数国家普遍采取措施促进资源型城市或地区的“转型”与“复兴”。例如，英国、法国、德国在资金筹集、就业化解、替代产业发展方面对资源型城市的支持①国家发改委东北司网站.关于对英国、法国、德国资源型城市转型发展情况的考察报告.http：//dbzxs.ndrc.gov.cn/zxjb/t20110711＿422678.htm。。我国出台了《东北振兴规划》、《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发【2007】38号）等发展战略与政策文件，并进一步给予中央财政财力性转移支付政策，支持资源枯竭型城市开展转型与可持续发展试点。相较之下，从解决不同类型资源型城市问题来看，除中国外，国外鲜见将林业资源型城市/地区纳入资源型城市问题范畴来认识。

显然，林区发展在中国是存在问题的。与矿产类资源枯竭型城市类似，林业资源枯竭型城市同样面临着资源枯竭、产业结构单一、失业下岗严重等问题；但也存在显著差异，矿产类资源型城市面临的基本是矿产资源的功能性枯竭问题，林业资源枯竭型城市则是林木资源的阶段性枯竭问题，随着林木资源的可持续演替，其将会逐步走出困境。其一般与特殊属性使有必要深入认识我国林业资源枯竭型城市的转型与可持续发展问题，而林区发展的自然与区域特性决定我国林业资源枯竭型城市问题更加集中于东北大小兴安岭和长白山国有林区。

二、东北地区是国家林业资源枯竭型城市重要集聚区

王青云学者等宏观经济研究院课题组基于定量、定性分析与判断，对我国资源型城市数量与分类进行了确定，其中森工类城市为21座，占全国118座资源型城市的18%，通过深入分析，他们进一步界定了60座典型资源型城市，并确定10座典型森工类城市［2］（见表1）。《东北振兴规划》使推进资源枯竭型城市转型发展进入实践阶段，截至目前，国家发改委相继确定了69座资源枯竭转型试点城市，其中林业资源枯竭转型试点城市为16个，占试点城市总数的23.2%（见表2）。映射到地理空间上，国家林业资源枯竭型城市基本分布在东北地区的大小兴安岭及长白山地区。

表1 我国森工类资源型城市数量及分布

表2 国家确立的林业资源枯竭型试点城市

三、东北地区国有林业资源枯竭城市转型发展的成效

得益于国家政策支持，东北地区国有林业资源枯竭型城市转型发展在经济、社会和林区改革等方面取得初步成效：

一是经济发展总体水平有较大提高。2005年以来，林业资源枯竭城市经济在总量规模与增长速度上均有较大程度提升（见图1），并且一些林业资源枯竭型城市经济增长显著高于同期该省平均水平，比如，2005—2010年白山市，GDP年均增长率达到22%，高于同期吉林省3个百分点；2005—2010年大兴安岭地区GDP年均增长率达到17%，高于同期黑龙江省3.5个百分点。

图1 2005—2010年东北国有林业资源枯竭城市GDP总量规模与增长率变化

二是产业经济逐步向多元化方向转变。伊春市通过构筑“接续替代产业”，产业结构逐步实现优化升级，2012年森林食品北药业实现增加值33亿元，成为该市第一大引擎产业；旅游业实现全年接待游客543万人次，旅游收入达43.6亿元，与2011年相比分别增长12.7%和23.5%；在传统产业发展基础上，构建“循环经济模式”，科学推进矿产开发与冶金建材业发展；通过接续替代产业的培育与发展，全市规模以上工业实现增加值44亿元，同比增长13.6%③2013年伊春市政府工作报告。http：//www.yc.gov.cn/cs/hzxw/2013/01/99323.html.。白山市通过接续替代产业培育及产业经济的多元化发展，2012年资源型工业比重比2007年下降5.7个百分点，高新技术和精深加工业提升5.9个百分点④政府工作报告：2012年12月20日在白山市第七届人民代表大会第一次会议上。。

三是城乡居民收入增长明显。以第一批国有林业资源枯竭城市为例，伊春市、大兴安岭地区和白山市农民人均纯收入分别从2005年的3 791元、3 552元和3 347元提高到2010年的7 280元、6 822元和6 134元，增长幅度高于全国平均水平；伊春市、白山市城镇居民人均可支配收入分别从2005年的6 994元和8 674元提高到2010年的10 317元和16 356元⑤大兴安岭地区2010年城镇居民人均可支配收入各相关统计年鉴没有收录，故在此没有列出。，城镇居民人均可支配收入增长尽管低于全国平均水平，但从自身发展来看，增长幅度明显。

四是国有林区制度改革获得有益探索。以国有林权制度改革试点城市伊春市为例，2006年、2007年春季造林期间，全市承包职工分别完成自费造林5 000hm2和3 313hm2，占国有森工造林面积的75%和58%，成活率都在95%以上，保存率100%；改革增加了林区就业，提高了林区职工的居民收入，伊春乌马河林业局3个试点林场（所）发展林下经济职工户数达117户，职工平均年收入增加3 000多元［3］。

四、东北地区国有林业资源枯竭城市发展面临的困境

（一）国家尺度区域生态功能强化与地方转型发展经济约束

国家生态安全保障红线［4］以及实施“全国主体功能区划”决定了东北国有林业资源枯竭型城市“注定”成为中国生态系统服务的重要支撑区，并承担国家尺度的实施“天保工程”、“三北防护林建设”和推进主体功能区划“限制和禁止开发区域”建设等“生态保护”职能。

可以见得，地区林业资源枯竭型城市的经济功能在国家层面是被弱化的，进一步，基于国家层面的在经济资源配置方面将难以倾向于这些地域，尽管地方政府在规划与发展森林旅游、林特食品加工等产业与生态经济方面实现较多突破，但转型资金缺乏①根据我们实地调研，根河市、伊春市、汪清县等林业资源枯竭型城市普遍属“吃饭财政型”地方政府。显然成为阻滞城市转型与发展的重要因素。林区地方政府陷入国家尺度生态保护与地方尺度发展经济的两难困境之中。

（二）市场配置资源的困境：地理区位障碍

“人地关系作用”遵循一个基本的经济地理过程，即经济活动强度、密度总是从发展条件较好、地理成本障碍较小向发展条件较差、地理成本障碍较大地域逐级递减分布，客观上表现为市场配置资源的地理选择过程。从东北国有林业资源枯竭型城市的空间分布格局来看，其地理区位明显远离区域经济集聚中心区，这种客观的边缘性决定了追求高额投资收益的市场资本将难以“进入”相关地域，从反映市场活跃程度的不同区域外商直接投资情况比较即可见一斑（见图2）。

图2 不同区域条件下的外商直接投资比较分析

（三）转型发展面临经济地理空间约束

一般来看，推进工业化与城市化是区域经济发展和地区居民福利水平提升的重要方式和手段，但是，林业资源枯竭型城市明显缺乏支撑工业化和城市化的经济地理空间。具体体现在：

一是缺乏连片、适宜的建设用地空间（见图3）。东北国有林业资源枯竭型城市基本处于丘陵、山地地带，地势起伏较大，与地势平坦地区相比，开发与建设成本明显偏高，再加上这些地区又处于高纬度地带，恶劣的自然气候条件在某种程度上又会强化其空间建设成本，这种状况下市场资本将难以青睐这些地域［5］。

图3 基于高程的东北国有林业资源枯竭城市分布

二是“林地占用”缺乏灵活机制引导。与其他类型城市扩张将会占用“农业用地”类似，地处重点林区林业资源型城市的工业化和城市化建设不可避免将会占有“林业用地”，但是，与前者可通过实施耕地“占补平衡”机制满足城市扩张土地需求不同，《森林法》②占用或者征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条（二）款之规定。中严格的林地占用审批制度使林区地方政府努力争取的招商引资项目难以“落地”。

（四）居住空间分散，社会发展成本高昂

传统的资源开发体制、林区的地形地貌结构等决定了林区林业资源型城市林场（所）布局普遍存在“小、散、破”问题［6］。

林场规模小、居住空间分散意味着林场居民生产生活成本的高昂，同时也意味着道路、供排水、电网等公共产品设施建设投入的不足。根据统计，吉林省长白山林区212个国有林场中目前仍有29个林场没通公路，2个林场没通电，9个林场没通电话，67个林场饮水存在困难。公共产品投入不足带来的是林场居民生活的贫困，以汪清县大兴沟林业局托盘林场为例，该林场有居民100户，但取水设施仅有4眼手压井，房舍破旧，居住条件差，缺乏基本的医疗、教育条件，贫困特征明显。而林场贫困问题客观上实际加剧了林场居民对林区生态环境的破坏，根据调查，内蒙古根河市林区林场居民每年烧材用于做饭、取暖的木材量就达76万立方米，与当地林木资源采伐指标相当，这显然造成了林木资源极大浪费，同时也破坏了林区生态环境。

（五）转型面临体制和制度障碍

因国有林区“国有林业局∕林管局”与市县级地方政府行政级别相当，两者之间缺乏有效协调机制成为困扰林业资源枯竭型城市转型的重要症结。

一是生态可承载的资源开发协调机制缺乏。在可采林木资源的枯竭以及林业资源枯竭型城市缺乏支撑经济转型增长点的状况下，其必然会通过勘探和开发矿产资源弥合与补偿财税紧张困境①比如依托钢铁产业的伊春市、依托铅锌矿开发的根河市、依托石灰石等矿产加工的汪清县等林业资源枯竭型城市。。尽管目前的新技术和新工艺足以使矿产资源开发与加工对生态环境的影响降到最低，但是，由于国有林区“地上”森林资源“国有林业局∕林管局”管理体制与“地下”矿产资源开发“地方政府”管理体制之间缺乏必要的协调机制，林业资源枯竭型城市通过矿产资源开发促进经济社会转型面临体制约束（见图4）。

图4 国有林区城市地方政府面临体制障碍

二是“地方政府—林业”之间规划协调机制缺乏。由于传统上国有林区经济社会管理相对自成体系，因此，其经济和社会发展建设“不在”地方政府相关规划考虑之内，从而导致地方政府和“国有林业局∕林管局”在各自规划其经济社会建设过程中缺乏协调并形成“互不相干、各干各自”的境况，也使林区在相关设施建设方面存在许多尴尬景象，比如，道路设施建设方面的“绕弯路”、“断头路”、“平行路”，供水设施建设方面的“一路之隔，一方有水一方无水”等。这样的结果是，一方面不利于林区统筹发展，另一方也导致了林区转型缺乏应有的“效率”。

五、东北地区国有林业资源枯竭城市转型思路与机制建设

针对林业资源枯竭型城市，国家除给予“中央财政财力性转移支付”和“发展接续替代产业项目预算内资金投资专项”等政策外，并没有形成清晰的可持续转型机制体系。本文认为，应从以下方面创新林业资源枯竭型城市转型与可持续发展机制：

一是建立林区资源开发利益共享机制，探索林权市场化路径。在保证不损害和影响林区生态功能的前提下，建立矿产开发企业与林业企业（企业一般隶属于国有林业局或林管局）利益共享机制，激活固化的“林权管理制度”。在矿产资源开发过程中，通过将资源开发林权使用作价入股、林业企业参股等方式，构建林业企业与资源开发企业的利益共同体，并进一步引导和鼓励企业吸纳林场职工就业，在保障林区与林业国有资产“保值与增值”的同时，实现林业企业—资源开发企业—林区政府之间的“共赢”，走出体制困境。

二是构建针对林区“固碳生态贡献”的区域生态补偿机制。完善碳核算机制，将“造林”增加的“固碳量”与“停伐并抚育/营林”形成碳库建设效应等同起来，并作为是对“固碳增量”的贡献，在此基础上，一方面是国家设立碳排放税目和生态补偿转移支付专项，对碳排放行为征税，并将这部分资金以生态补偿转移支付专项形式补偿给林区地方政府；另一方面完善碳排放权交易市场机制，在条件成熟情况下，探索设立第三方交易平台，建立区域之间固碳与碳排放交易机制。通过生态补偿机制构建，有效增加林业资源枯竭型城市政府财力，为其转型与可持续发展提供资金支撑。

三是依托森林资源，发展绿色生态—高附加值—工业经济。林业资源枯竭型城市丰富而优质的气候及森林动植物资源为工业发展提供了天然基础。创新产业经济组织模式，搭建产业转型融资平台［7］，规模化、标准化开展林下种养殖业，通过政策引导引进高新技术及人才，延长、精细化产品加工产业经济链条，提高其附加值，使其资源优势转化为产业优势，以产业促进林区转型。

四是优化林区人口布局，引导人口向中心林场∕局址及重点城镇转移。合并地理区位偏僻、人口规模小的林场，有效衔接国有林区与地方政府之间土地利用、公共设施建设及人口发展等各方面的规划，促进人口迁移。创新土地流转机制［8］，探索建立林地与城市用地的异地置换机制，将林场合并整理出来的“林地建设用地”，通过“还林”异地置换城镇周边“林地”，拓展城市化建设空间，结合林区棚户区改造与建设工程，实现林区人口的异地城市化。进一步，将林场转移人口的就业、居住等与林业资源枯竭城市的工业化、城市化联系起来，从而优化转型与可持续发展空间。

［1］丁四保，孙淼.资源枯竭型城市发展困境与中央政府的作为［J］.地域研究与开发，2006，25（5）：1－5.

［2］宏观经济研究院课题组.我国资源型城市的界定与分类［J］.宏观经济研究，2002（11）：37－40.

［3］万志芳，耿玉德.黑龙江省伊春国有林产权制度改革的思考［J］.林业经济，2009（2）：21－25.

［4］牛文元.中国科学发展报告2011年［R］.北京：科学出版社，2011：54－57.

［5］李雨停，丁四保，王荣成.地理成本与人口空间分布格局研究［J］.中国人口·资源与环境，2009，19（5）：82－87.

［6］缪宏，耿国彪.生态移民——伊春万人大搬迁［J］.绿色中国，2011（3）：12－20.

［7］张友祥，支大林，孙晓羽.长吉图开发开放先导区系统性融资对策研究［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2012（5）：58－63.

［8］杨光.我国农村土地承包经营权流转的困境与路径选择［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2012（1）：219－220.