公务人员财产申报制度的国际经验与启示

■ 房 宁 周少来

公务人员财产申报制度的国际经验与启示

■ 房 宁 周少来

财产申报和公示制度是监控公共权力者财产状况的重要措施，也是保持社会正常经济秩序、金融秩序的一项重要制度。中国社科院“政治发展比较研究课题组”以多年的国别研究和比较研究工作为基础，选取具有一定典型性的15个国家，其中既包括发达资本主义国家，也包括处于工业化腐败高发期的发展中国家，还有所谓“转型国家”，如俄罗斯等，对他们的公务人员财产申报与公示制度进行梳理，概要地介绍其基本制度、操作方法和实施效果等重点问题。调研发现，目前15国公务人员财产申报与公示制度概况是:

(一)法律制度

尽管众多国家采用了财产申报与公示制度，但各国相关法律制度存在很大差别。

第一，有关财产申报的规定散见于多种法律规定中，而无专门法律。一些国家在宪法和公务员法中对公务人员的个人及家庭财产的申报作出原则性规定。西方发达国家多属于这类情况。例如，澳大利亚涉及公务人员财产申报和公示的法律多达13部;英国关于公职人员财产申报的法律权限于下议院为议员制定的《行为规范》中的一些要求;美国则以1978年通过的《政府道德法案》中的一些条款为依据，要求部分官员进行财产申报和登记。

第二，制定有关公务人员财产申报和公示的专门法律。制定专门法律的多为发展中国家，如印度的《印度公民知情权法》、《人民院成员财产申报条例》等;印度尼西亚2005年开始实施《关于国家官员财产申报的登记、稽查和公开的规定》;越南2005年通过的《防止和反对贪污腐败法》，对公职人员财产申报作出了专门规定。

第三，针对少数政治家或高级公务人员制定其财产申报和公示的专门法律，对普通公务员采用通行的财务和金融监管措施，在必要情况下通过税务等部门核查其财产。日本是实行这类制度较典型的国家，其财产公开制度所针对的对象仅限于“特别职公务员”中的一部分人员，即通过选举和任命产生的公职人员，称为“职业政治家”。日本法律规定必须公开财产的职业政治家不足5000人，而不公开财产的普通公务员多达340万人。

（二）申报主体

申报主体涉及公务人员类别、申报者关系人两方面，在各国、各地区有很大差异。各国、各地区的财产申报主体可分为三类:第一类集中于政务官，如行政、立法、司法机构的高官，而对普通公务员不作申报财产的硬性要求，如日本、英国、美国等;第二类集中于事务官，要求行政系统中的普通公务员申报财产，而不涉及民选政治官员，如新加坡等;第三类是要求所有公务人员统统申报和登记，如俄罗斯、菲律宾等，这种情况在西方发达国家并不多见。

关于申报者的关系人问题，一般情况下，各国、各地区要求申报财产不仅涉及法定申报者本

人，还包括其家庭。多数情况下.被要求一同申报的公务人员家庭成员，包括配偶或事实配偶和未成年子女。但也有一些国家要求包括直系亲属和所谓“二代血亲”，即包括申报人的父母、子女和兄弟姐妹等。有的国家还要求报告与申报人有经济依赖关系者的收入财产状况，即养父母、养子女、家庭雇员等。

(三)申报内容

申报财产的内容与所在国的经济发展水平，尤其是市场经济发育水平和金融活动的复杂程度有关。一般说来，经济发展水平越低、金融活动越简单，申报财产的内容就越简单;经济发展水平越高、金融活动越复杂，申报财产的内容就越多、越复杂。

西方发达国家公务人员的财产申报一般较复杂。法国公职人员财产透明委员会要求部分公职人员逐年填写的财产情况包括:不动产情况、有价证券、人身保险、银行账户、家具、收藏品、机动车辆、船只、航空器、无形资产、海外不动产、收入情况、债务状况、共他财产、财产变动的重大事件等13大类情况。上述申报项目中的部分内容，还需提供证明。相比之下，发展中国家要求公务人员申报的财产内容要简单一些。

（四）申报方式

各国财产申报多数情况下以书面形式向有关机构提出。少数国家也有直接向社会及媒体公开的情况。各国公务人员财产申报的方式，根据公务人员的性质和类型而有所不同，一般分为任期申报、定期申报和随时申报。

任期申报在一些国家是民选政务官，即政治家申报财产的方式。当选政治家要在任职后、离职前以及离职后一定期限内分若干次申报财产。定期申报多为事务官员，即行政官员或公务员的申报方式。一般在每年的规定日期内申报财产情况。随时申报是一些国家要求及时申报有关财产变动情况，通常与接收馈赠和礼品有关。

公务人员的申报材料一般要保留一段时间。如在西班牙，官员申报材料通常保存3年，如果在职期间出现渎职行为，则保存期再延长2年至5年。而在西班牙的自治地区加泰罗尼亚，官员卸任3个月后政府才销毁其全部申报材料。

（五）财产申报的受理和管理机关

各国受理、管理公务人员财产申报与公示的机构各不相同。有的国家设立专门管理机关负责受理和管理财产申报与公示，如西班牙的“利益冲突办公室”；韩国建立的多层级“公职者伦理委员会”；更多国家要求法定申报人向所属部门的负责人或内设机构申报，如美国、新加坡、俄罗斯等。

在各国专门受理和管理公务人员财产申报与公示工作的机构中，西班牙的“利益冲突办公室”颇有特色。该室是西班牙政府公共行政部门的下属机构，专门在国家层面负责管理和监控官员的财产申报工作。任务包括:收集财产申报信息；储存和保管相关申报信息;负责官员财产公示;监督控制相关申报工作。

(六)财产公示管理

一般说来.西方发达国家公务人员中需要公示财产的人员比例很小。英国、日本主要是要求议会议员公布其财产或相关利益。美国原则上只要求高级官员、公

务员登记财产。据不完全统计，约有30余万美国联邦政府官员需进行财产申报，但其中被要求公布财产状况的仅有2.5万人，其余均为各单位内部掌握的秘密申报。

相对于西方发达国家，部分发展中国家以及所谓“转型国家”有追求大面积实行财产公开的倾向。在这方面，俄罗斯和越南比较典型。俄罗斯《反腐败法》第八条第五款规定:根据俄罗斯联邦规范性法律文件规定的程序，可将国家和市政公务人员申报的收入、财产和财产性债务的资料，提供给媒体公布。越南政府规定:在职干部可由本单位领导决定采取宣读或张贴的方式对其财产进行公示;国会代表及地方各级人民议会代表的申报表，需在代表的办公地点和居住地公示;即将当选国会或议会代表候选人的申报表，须对当届国会代表或议会代表公开;政治组织、政治社会组织和行业组织的公职人员，则需根据本单位的规定，在单位内部公示，所有公示期不得少于30天。

（七）财产申报的监察与责任

公务人员的财产申报是一项复杂的工作，如果法定申报人的范围较大，管理成本会更高。据调查，各国、各地区基本上无主动核查公务人员财产申报的机制。一些发展中国家即使规定进行核查，实际上由于管理成本难以承受等多方面原因，核查只能流于形式。例如越南，尽管越共中央和越南政府发布了干部财产申报和公示的政策和法令，但有的干部甚至都没有听说过，被问及此事时连连摇头，表示不解。

多数国家对于公务人员财产申报的控制表现在违规或申报不实的责任追究方面。例如，新加坡对于公务员申报财产严格保密，不作主动公开，但新加坡政府对于有关公务员财产申报方面的检举和投诉非常重视，一旦发现申报不实，即快速清查，及时公开，严肃处置，以维护公务员财产申报的严肃性和公信力。在一些国家，凡不实申报一律视同贪污。如俄罗斯法律规定，公职人员如不提供或故意提供虚假申报信息，将被解除公职。2012年，菲律宾国会以财产申报不实弹劾了首席大法官。

另一方面，各国也都通过立法对公务人员的个人资料严格保密，依法保护公务人员的财产信息。对于泄露公务人员个人隐私和受法律保护的财产信息的行为，依法追究法律责任。

（八）财产申报制度实施效果

公务人员的财产申报与公示制度日益成为一项广泛实行的防止与控制利益冲突的措施。但各国实施的效果千差万别，而且实施效果与法律和制度的完备程度没有明显的相关性。研究表明，发达国家的法律和制度的完备性、周密性并不高，但实施效果较好，国家的廉洁程度较高;而发展中国家或所谓“转型国家”较追求财产申报与公示制度的完备性、法律的周密性，但执行效果不佳，国家廉洁程度较低。

2012年12月5日，透明国际公布了2012年度全球176个国家和地区的清廉指数排名。排名靠后、腐败问题严重的俄罗斯、越南、印尼和菲律宾等国，恰恰是实行公务人员财产申报和公开制度较积极、制度较完备和要求较高的国家。这表明，从总体实施的效果看，这项旨在防止和控制利益冲突、保持公务人员队伍廉洁的法律制度的有效性，还有待进一步评估。

综合以上对15国公务人员财产申报与公示制度概况的研究，课题组认为，这些国际经验对我国有诸多启示:

第一，管理利益冲突是治理行政性腐败的关键。公务人员利用公共权力谋取私利，是行政性腐败行为的源头。从西方发达国家的成功经验看，发现和清理利益冲突，将监察和检查的重点置于利益冲突点，是防止腐败的根本之策。

在这方面，英国、法国、西班牙、德国等欧洲国家具有丰富的经验。英国将公务人员的腐败风险防范直接定义为清理和防范利益冲突，实行利益登记和利益声明制度。德国重点防范公务人员的社会兼职，着力减少利益冲突发生的可能性，同时防止通过兼职输送利益。这些做法都起到了有效防范腐败发生的作用。

第二，循序渐进地推进财产申报与公示制度。从多数国家和地区的经验看，公务人员的财产申报与公示制度不是一蹴而就的，基本上都经历了一个渐进的过程。财产申报与公示制度看似简单，实际上是一项复杂、艰巨的社会工程，需要一系列经济、社会和

管理等方面的条件，其自身的法律、制度建设也相当复杂。如果缺乏条件，即使实行也难以取得实效。

财产申报与公示的复杂性表现在以下三个方面:一是制度内部的相容性、协调性问题。市场经济要求承认并保护私人财产及与之连带的个人隐私，因此，保护个人财产及其他权利也是各国宪法、法律的基本原则。而实行财产申报和公示与保护个人财产和隐私的法律原则之间如何协调一致，不仅涉及法律问题，更事关社会的基本价值。因此，各国尤其是西方国家在建立和推行这一制度时，都经过了较长的探索和磨合期。

二是防止规避行为。在社会管理中，任何强制行为都会带来规避反应，如何防止公务人员对于强制性财产申报与公示的抵制与规避，是个棘手的问题。许多国家的公务人员财产申报，从法律到操作直至报表都越搞越复杂，这反映出财产申报过程中规避行为与反规避措施之间的不断博弈。

三是引发社会争议问题。在许多国家，公务人员是社会精英阶层，其经济、社会地位高于一般社会阶层。但另一方面，公务人员又是社会的公仆，其社会公众期待公务人员具有更高的道德水准，要求公务人员有奉献精神与高尚品行。这种道德预期在客观上与公务人员的实际状态形成反差。因此，公布公务人员的财产状况会引发社会争议，甚至会加剧精英阶层与普通群众间的对立。

第三，实行财产申报与公示的主要目的在于建立公务员的诚信体系。长期以来，对于财产申报和公示的目的存在不同认识。从多国的实践情况看，实行财产申报与公示的主要目的和社会功能不仅在于发现腐败现象，更在于通过提高公务人员的道德责任感，促使公务人员诚实守信。从一定意义上讲，财产申报和公示是公务人员的诚信系统建设，实施这一制度的过程是一种诚信行为。

第四，建立普遍的财务金融监管体系是重要的技术前提。经考察和研究发现，发达国家的财产申报与公示制度并不比发展中国家更严密完备，有的甚至还不如发展中国家的法律制度体系健全，但发达国家的实施效果明显好于发展中国家。究其原因，除发展阶段、国民素质等社会条件和文化背景等方面的原因外，国家的财务与金融监管体系水平是最主要的技术性原因。

许多西方发达国家，如英国、法国、德国和美国等，在长期的市场经济发展与相应的社会管理实践中，建立了一整套对全社会的生产、贸易、财务、税收以及金融等各方面经济活动的全面、系统、严格的监管。违法违规现象即使发生，也较容易核查发现。可以说，实行全面经济监管，是西方发达国家公务人员财产申报范围较小，也较少公开公务人员财产情况的前提条件，也是西方发达国家有关法律较宽松的原因。

反观其他国家，如俄罗斯、越南、菲律宾、印尼等国，经济监管体系原始粗放，经济活动信息收集和统计系统不够可靠，财务、税收监管漏洞百出、贿赂成风。在经济监管体系不健全、对整体经济活动疏于管理的情况下，公务人员很容易隐蔽财产，躲避监管，要对其进行监督，犹如大海捞针。在这种情况下，即使强行推行公务人员的财产申报与公示，也可能流于形式。

(作者系中国社科院政治学所所长、研究员)