新疆公共卫生和医疗服务均等化综合评价分析*

张庆红

（新疆财经大学 统计与信息学院 新疆 乌鲁木齐 830012）

社会

新疆公共卫生和医疗服务均等化综合评价分析*

张庆红

（新疆财经大学 统计与信息学院 新疆 乌鲁木齐 830012）

新疆不同区域在基本医疗卫生服务方面差距日益明显，这不仅影响了人们健康水平的提高，也影响了社会的和谐发展。针对新疆公共卫生和医疗服务的发展现状，今后要加强对落后地区的经济发展和基本公共服务的投入；打破城乡二元制结构，促进城乡卫生资源配置均衡化；采取激励措施，促进卫生资源向基层流动；加强基本公共服务均等化的法制建设。

新疆 公共卫生服务均等化 综合评价

公共卫生和医疗服务均等化是指社会所有群体都能平等获得政府提供的、与社会发展水平和阶段相适应的、结果大致均等的公共卫生和医疗服务。[1]向社会成员提供均等的基本公共服务是现代政府的基本职责之一，自党的十六届六中全会首次提出实现城乡基本公共服务均等化目标以来，经过党的十七大、十八大的强调和部署，已经成为2020年全面建设小康社会战略目标的重要内容。

随着新疆经济的快速发展和人们生活质量的提高，全体居民对基本卫生医疗服务的需求越来越高，但是新疆城乡之间、地区之间的基本医疗卫生服务差距日益明显。不同区域公共卫生和医疗服务的不均等不仅会影响到人们健康水平的提高，也会影响到社会和谐程度的发展。[2]本文在研究新疆公共卫生和医疗服务发展现状的基础上，对新疆公共卫生和医疗服务均等化进行综合评价，为今后新疆公共卫生和医疗服务更好地发展提供参考。

一、新疆公共卫生和医疗服务发展现状

2000年以来，新疆公共卫生和医疗服务不断发展，新疆人均卫生费用不断上升，其中，城市人均卫生费用从2000年813.74元上升至2011年的2969元，年均增长11.4%，而农村人均卫生费用从2000年的214.65元上升至2012年的1056元，年均增长14.2%，农村人均卫生费用增长速度高于城市，主要是因为2010年以后，新疆农村人均卫生费用大幅增长所致，新疆农村人均卫生费用从2010年的666.3元猛增至2012年的1056元，年均增长26%。说明2010年以后，随着民生工程和援疆工作的不断推进，新疆公共卫生和医疗服务投入逐渐向农村倾斜。

从卫生人员数量来看，新疆卫生人员数也由1978年的66252人上升至2012年的150083人，年均增长2.4%，其增长速度快于全国同期水平（0.4%）；在改革开放初期，新疆卫生人员数占全国卫生人员数的比重仅为0.84%，此后呈现不断上升趋势，在2003年所占比重已经接近2%，2003年以后又缓慢下降，2012年为1.65%，说明近几年，新疆相对拥有的卫生资源在减少。

从卫生总费用占GDP比重来看，2000～2008年，该指标在4.6%左右波动，2008年以后总体呈上升趋势，但是上升幅度很小，2008～2012年仅上升了0.73个百分点，政府对公共卫生和医疗服务的投入有待进一步提高。虽然新疆人均卫生机构床位数逐年上升，每万人医院、卫生院床位数从1978年的32张上升到2012年的56张，但是卫生机构分配不均情况比较严重，2012年，医院、卫生院占95%，社区服务中心占2.4%，其他卫生机构占2.6%。

从城乡分布来看，从医院床位和专业技术人员的分布来看，城市数量明显多于乡镇，2000年，新疆市、县医院床位数差距并不是太大，市和县的医院床位数之比为1∶1.4，2012年，2012年，两者之比扩大到1∶2.1，乡镇医院床位数发展速度明显慢于城市。2000～2012年，县的专业卫生技术人员、执业医师、执业助理医师、注册护士数不升反降，说明虽然新疆公共卫生事业不断改善和发展，但城乡卫生资源配置不均等趋势加剧。

从不同地区来看，每万人拥有的卫生技术人员、执业医师、执业助理医师以及每万人公共卫生机构床位数存在着较大的地区差异，情况最好的是乌鲁木齐市，最差的是喀什地区和和田地区，和田地区每万人拥有的卫生技术人员和执业医师仅为乌鲁木齐的26.5%和16.4%，每万人拥有的床位数为乌鲁木齐的53.9%。从整体来看，北疆地区情况好于东疆，东疆情况好于南疆地区。（见表1）

表1：2012年新疆各地区每万人拥有的卫生服务资源

虽然新疆公共卫生与医疗服务的指标总指数在逐年上升，但是新疆整体公共卫生与医疗服务的效率仍然不高，公共卫生与医疗服务的体系仍很欠缺，尤其是南北疆发展不均等，导致部分南疆地区特别是贫困县公共卫生和医疗服务的资源投入较少，与像乌鲁木齐市这样的相对发达城市相比差距太大，城市和乡村发展不均衡现象较为严重。

二、新疆公共卫生与医疗服务均等化综合评价分析

1.构建新疆公共卫生医疗服务均等化评价指标体系的基本原则。（1）系统性原则。对新疆公共卫生医疗服务均等化进行综合评价，需要对医疗卫生服务的投入、产出、结果进行综合考虑，这要求有一个系统的评价指标体系。（2）客观性原则。尽量选择客观性的指标，形成可量化的评价指标体系，避免因个人或群体的主观感受而影响到对地区医疗卫生服务水平的客观判断。（3）可行性原则。指标体系中各个指标所需要的原始数据应是可获取的，这使得指标体系具有可操作性。

2.新疆公共卫生医疗服务均等化评价指标体系的构建。根据公共卫生医疗服务均等化的基本内涵和建立公共卫生与医疗服务均等化指标体系的基本原则，结合新疆的实际情况，设置新疆公共卫生医疗服务均等化评价指标体系，指标体系从公共卫生医疗服务的投入、产出和结果三个角度设置公共卫生费用服务筹资、公共卫生服务资源、公共卫生服务结果三个一级指标，其下设置16个二级指标，综合反映新疆公共卫生医疗服务均等化情况，具体结果。（见表2）

表2：新疆公共卫生与医疗服务均等化指标体系及原始数据

3.新疆公共卫生医疗服务均等化指标体系的综合评价分析。本文以2020年的目标值作为新疆公共卫生医疗服务的目标值，判断近几年新疆公共卫生医疗服务均等化的实现情况。其中2020年的目标值是通过平均增长率的方法预测得出。

（1）对指标进行同度量处理，消除各指标量纲和计量单位的影响，使各指标具有可比性。表2中的指标有正指标（指标数值越大越好）也有逆指标（指标数值越小越好），对正指标、逆指标的同度量处理公式如下：

正指标:x'i=xi/xm

逆指标:x'i=xmxi

上式中，xi为实际值，xm为标准值，x'i为同度量处理后的指标值。xm通常可用参加评价单位某一时期的平均值或最优值作为标准值。本文以2020年的目标值或预测值作为标准值。

（2）本指标体系采用平均赋权的方法确定指标权重，在每一层级内也采取平均赋权的方法。（具体结果见表2）取得指标值和指标权重后，采用常规多指标综合评价方法逐层计算新疆公共卫生与医疗服务均等化总指数，计算结果。（如表3）

表3：现阶段新疆公共卫生与医疗服务水平一览表

（3）新疆现阶段公共卫生与医疗服务水平的综合评价分析。从表3可以看出，整体上新疆公共卫生与医疗服务水平总指数是不断上升的趋势，这说明新疆公共卫生与医疗服务事业处在不断上升的阶段。从不同指数看，以2020年为目标值，公共卫生医疗服务资源和公共卫生医疗服务结果分别达到目标值的76.6%和75.6%，而公共卫生费用服务筹资完成值为66.8%，说明新疆在公共卫生投入、产出和结果方面完成程度不是很好，公共卫生费用服务筹资这一领域上还需要加强，在今后要加大对城乡人均卫生费用的投入来提高人民的公共卫生与医疗服务的质量和效率，这样才能使新疆公共卫生与医疗服务事业发展的越来越好。

三、新疆公共卫生和医疗服务均等化发展的对策措施

今后，新疆在公共卫生和医疗服务方面实现均等化应主要采取以下几个措施：

1.加强对落后地区的经济发展和基本公共服务的投入。新疆不同地区之间基本公共卫生和医疗服务资源和配置差异较大的重要原因之一是不同地区经济发展不均衡。新疆南北疆发展差异显著，绝大部分石油、天然气和煤炭等资源产业和大型工业企业都布局在北疆和东疆，而南疆三地州资源相对贫乏，且以农业生产为主的经济基础环境制约了该区域的发展；此外，自治区政府在制定新疆发展规划上的不同侧重，也是南北疆发展不均衡的关键原因。改革开放后，南疆三地州的主要任务是维稳，新疆原本有限的政策资源和资金资源向北倾斜，使得南北疆社会经济发展差距越来越大。新疆贫困地区如南疆的喀什、和田等地区的经济发展比较落后，地方财力薄弱，支持当地的基本公共卫生服务的能力十分有限，基本公共卫生医疗服务的资源和配置也相对较差，因此，要想彻底改变新疆不同区域基本公共服务不均等的现状，就必须实施区域经济协调发展战略，促进落后地区的经济发展，不断缩小区域之间的差距，为实现不同区域基本公共服务均等化奠定基础。与此同时，新疆政府应不断加大对基本公共服务的投入，尽量把新增财政收入用于公共卫生服务，优先保障贫困地区急需的公共服务；改革完善财政转移制度，加强专项转移支付的管理，保障贫困地区具有提供基本公共卫生服务所需的必要财力。

2.打破城乡二元制结构，促进城乡卫生资源配置均衡化。不同区域卫生资源配置不均等与城乡二元制密切相关。建国初，根据国家制定的发展战略，由国家财政支出支付的公共教育、公共卫生、社会保障等关系国民生计的公共产品和服务的供给制度安排向城市倾斜，由此形成了城乡二元制度，在此背景下，公共卫生服务领域中包括医院、医疗设施、卫生技术人员等公共卫生资源都向城市过度集中，[3]形成了公共卫生和医疗服务政策的二元结构。城市拥有优越的医疗资源，享受城市基本医疗保险制度，农村则以基层医疗卫生结构为基础，实行新型医疗合作制度，在城乡经济发展不平衡的情况下，不同的医疗资源配置方式使得城乡基本医疗和公共卫生以及医疗服务不均衡的现象日益加剧。可以说，城乡二元化的户籍壁垒和城乡二元化的资源配置方式是城乡基本医疗和公共卫生服务差距不断扩大的重要原因。

新疆的农牧民人口所占比重较大，农牧区医疗卫生事业的发展关系到新疆卫生事业的发展，因此，今后要努力化解这种城乡二元结构，首先政策应倾向于支持农村，充分发挥城市带动农村的发展模式，促进城乡的经济交流，畅通城乡人口流动；在卫生医疗领域，不断探索适合区情的城乡不同医疗卫生制度之间的资金流转模式，改善那些从农村流向城市的农民工的基本医疗保障水平；加大对农村基层的医疗卫生服务的支持，改善农村地区的医疗卫生服务水平；其次，应尽快建立城乡统一的劳动力市场，打破户籍制度限制下城乡劳动力被区别对待的局面，使城乡居民在市场中公平竞争，实现社会地位的平等；最后，进一步推进收入分配制度改革，通过不断提高农村居民收入，缩小城乡居民收入差距，为基本服务均等化提供良好的环境和基础，从而逐步缩小城乡之间在其他领域尤其是医疗卫生领域方面的差距。

3.采取激励措施，促进卫生资源向基层流动。公共卫生提供服务质量高低直接反映了一个地区卫生事业的发展水平。新疆社会经济发展比较落后，现代意义上的卫生事业发展起步较晚，特别是农村基层地区由于环境条件恶劣，发展基础薄弱，在引进医疗卫生人才方面十分欠缺，难以吸引其他地区优秀的医疗卫生人员，现有的医疗卫生人员学历水平普遍较低，技术大多数处于中级以下水平。造成这种情况的主要原因有：新疆基层医疗设施和技术落后，业务经费严重不足，许多人担心去了乡镇医院、村卫生室以后不但会荒废专业，还看不到发展前景；目前地方政府给予的优惠政策有限，难以引入中高级卫生人员满足当地需求；由于基层卫生行业比较特殊，基层卫生技术人员的考核办法不好确定，很多农村基层医疗卫生机构缺乏科学合理的考核办法和考核指标，这使得现有的基层医疗卫生人员缺乏提高自身业务水平的动力。[4]因此，首先，政府应不断加强对基层医疗卫生机构的财政投入力度，通过各种优惠政策，鼓励优秀的医学院毕业生到基层工作；其次，加强对农村现有卫生人员的培训，完善基层医疗卫生人员的考核办法和指标，调动他们提高自身业务素质的积极性。通过改善农村医疗卫生服务质量，让更多的农牧民能够就近就医，既看得起病，又看得好病，让常见病多发病的基本医疗服务在基层真正得到落实。[5]

4.加强基本公共服务均等化的法制建设。到目前为止，我国还没有出台一部关于公共卫生服务全局内容的法律法规，新疆实施的关于公共卫生服务的相关法律法规是自1989年以来我国陆续出台的传染病防治法、食品卫生法、母婴保健法等法律法规，它们均只涉及到公共卫生服务的某一领域，还没有关于基本公共服务均等化的法律法规。今后，新疆在推进基本公共卫生服务均等化的过程中，应注重法制化运作，通过地方立法，制定阶段性的、科学可行的行动计划、标准、条例、激励与责任等。通过法制化路径推进新疆基本公共服务均等化，为建立起多层次、全覆盖的社会保障体系、发展均衡的社会事业体系、城乡共享的公共设施体系提供法律保障，从法律上规范基本公共服务供给主体、资金来源、管理体制；此外，为顺利推进基本公共服务均等化，应建立完善一套相应的考核评估体系对相关部门进行监督，使基本公共服务均等化真正落到实处。

[1] 张永梅，李放.城乡基本医疗卫生服务均等化的综合指标[J].贵州社会科学，2010（05）.

[2] 朱金鹤，崔登峰.新疆城乡医疗卫生服务均等化研究[J].新疆农垦经济，2012（04）.

[3] 和立道.医疗卫生基本公共服务的城乡差距及均等化路径[J].财经科学，2011（12）.

[4] 杨宜勇，刘永涛.我国省际公共卫生和基本医疗服务均等化问题的研究[J].经济与管理研究，2008（03）.

[5] 姜鑫，罗佳.我国城乡基本医疗卫生均等化现状及对策[J].理论观察，2012（02）.

责任编辑：李月明

C916.2.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2014.06.11

*本文系教育部人文社科基金项目《新疆多维益贫式增长判断及路径选择》（编号：13XJJC790001）的部分成果