关于户籍制度改革的几个问题

王小鲁著名经济学家现任中国改革基金会国民经济研究所副所长、研究员曾任国家体改委中国经济体制改革研究所研究室主任

城市规模过大，会带来人口拥挤、资源紧缺等负“溢出效应”。但总体上较大城市的正“溢出效应”远大于负效应。

刚公布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出分城市规模放宽户口迁移政策，2020年前解决1亿农村转移人口在城镇落户的问题，并增加基本公共服务。这有非常积极的意义，对促进农村转移人口市民化会起到重要作用。这份文件一公布，就引起了广泛关注。

一个普遍的问题来自农村居民，他们担心取消农业户口和非农业户口的区分，是否会导致他们丧失对土地的权利？这种担心是不必要的。农民的土地集体所有权、家庭承包经营权和宅基地使用权受到国家法律法规保护，长期不变，不容侵犯。取消这种户口分类，目的是逐步缩小城乡差别，逐步实现社会保障和公共服务均等化，绝不应影响农民既有的土地权益。如果有人要这样做，也应制止；农民也应该用法律武器保护自己的合法权益。

第二个问题来自部分城市居民。有人担心户籍改革后，大量农村人口迁入城市，分享公共资源，是否会影响原有城市居民的福利，导致生活成本上升？还有人说，农村人口教育水平低，素质低，会影响城市居民的生活环境。这类担心大可不必，而且带有某种偏见。

事实上农村人口进城打工，为城市建设和经济发展做出了巨大贡献。目前城镇劳动者中估计一半由农民工组成。他们承担了许多原城市居民不愿干的脏活、累活、低报酬工作，为城市居民提供了大量服务，他们的贡献远大于他们分享的资源。现在主要的问题，是应通过制度改革，尽量让他们能享受到与原有城市居民同等的社会保障和公共服务。

农村人口教育水平平均而言低于城市居民，一些人的文化素质有待提高。但这不是他们的过错，恰恰说明过去农村教育发展不足，公共资源分配对农村顾及不够，需要推进城乡一体化发展和公共服务均等化，让大家都能接受更好的教育、过更文明的生活。

问题三：农村人口不断进城，城市会越来越拥挤，如果再来几亿人，怎么容纳得下呢？这也是多虑了。城市化是所有现代国家都走过的发展道路。所有发达国家的城市人口最终都远大于乡村人口。城市化并不意味着农村人口都挤到现有城市，如果因为害怕城市拥挤，就限制农村人口进城，是目光短浅的做法。

事实上，随着城市化发展，城市数量和规模都会不断扩大。我国的城市数量，1949年只有79座，1979年有216座，2013年658座。其中人口超过100万的城市（按市区户籍人口），1952年只有9座，1979年16座，2012年235座。百万以上人口城市的快速增长，是城市化发展的客观规律。

问题四：农村人口落户城市，国家有那么多钱增加社会保障和公共服务吗？会不会增税？确实在城市化过程中，社会保障和公共服务支出需要较快增加。但财政支出结构也亟需调整。过去政府投资支出过多，行政支出和三公消费过多，而民生支出不足。这个结构需要通过财政体制改革调过来，增加民生支出，减少不必要的政府投资和政府消费，遏制腐败造成的公共资金流失。要增税，也只能增加资源性和垄断性行业的税负，并减少高收入居民的逃税。

问题五：按现在的政策，城市规模越大，落户政策越严，有必要吗？这个问题我认为可以讨论。城市规模过大，会带来人口拥挤、资源紧缺等负“溢出效应”。但总体上较大城市的正“溢出效应”远大于负效应。目前确有个别1000万人以上的超大城市需要有一定的规模限制，而多数大城市能够提供更多就业机会和产业聚集空间，比中小城市经济效率更高，不应过度限制。抑制超大城市规模，行政限制作用也有限，主要应通过城市群的发展和更宽松的普通大城市发展政策，纾解少数中心城市的人口压力，使城市布局更合理。