关于户籍制度改革的几个问题
2014-02-27王小鲁
王小鲁著名经济学家现任中国改革基金会国民经济研究所副所长、研究员曾任国家体改委中国经济体制改革研究所研究室主任
城市规模过大,会带来人口拥挤、资源紧缺等负“溢出效应”。但总体上较大城市的正“溢出效应”远大于负效应。
刚公布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》,提出分城市规模放宽户口迁移政策,2020年前解决1亿农村转移人口在城镇落户的问题,并增加基本公共服务。这有非常积极的意义,对促进农村转移人口市民化会起到重要作用。这份文件一公布,就引起了广泛关注。
一个普遍的问题来自农村居民,他们担心取消农业户口和非农业户口的区分,是否会导致他们丧失对土地的权利?这种担心是不必要的。农民的土地集体所有权、家庭承包经营权和宅基地使用权受到国家法律法规保护,长期不变,不容侵犯。取消这种户口分类,目的是逐步缩小城乡差别,逐步实现社会保障和公共服务均等化,绝不应影响农民既有的土地权益。如果有人要这样做,也应制止;农民也应该用法律武器保护自己的合法权益。
第二个问题来自部分城市居民。有人担心户籍改革后,大量农村人口迁入城市,分享公共资源,是否会影响原有城市居民的福利,导致生活成本上升?还有人说,农村人口教育水平低,素质低,会影响城市居民的生活环境。这类担心大可不必,而且带有某种偏见。
事实上农村人口进城打工,为城市建设和经济发展做出了巨大贡献。目前城镇劳动者中估计一半由农民工组成。他们承担了许多原城市居民不愿干的脏活、累活、低报酬工作,为城市居民提供了大量服务,他们的贡献远大于他们分享的资源。现在主要的问题,是应通过制度改革,尽量让他们能享受到与原有城市居民同等的社会保障和公共服务。
农村人口教育水平平均而言低于城市居民,一些人的文化素质有待提高。但这不是他们的过错,恰恰说明过去农村教育发展不足,公共资源分配对农村顾及不够,需要推进城乡一体化发展和公共服务均等化,让大家都能接受更好的教育、过更文明的生活。
问题三:农村人口不断进城,城市会越来越拥挤,如果再来几亿人,怎么容纳得下呢?这也是多虑了。城市化是所有现代国家都走过的发展道路。所有发达国家的城市人口最终都远大于乡村人口。城市化并不意味着农村人口都挤到现有城市,如果因为害怕城市拥挤,就限制农村人口进城,是目光短浅的做法。
事实上,随着城市化发展,城市数量和规模都会不断扩大。我国的城市数量,1949年只有79座,1979年有216座,2013年658座。其中人口超过100万的城市(按市区户籍人口),1952年只有9座,1979年16座,2012年235座。百万以上人口城市的快速增长,是城市化发展的客观规律。
问题四:农村人口落户城市,国家有那么多钱增加社会保障和公共服务吗?会不会增税?确实在城市化过程中,社会保障和公共服务支出需要较快增加。但财政支出结构也亟需调整。过去政府投资支出过多,行政支出和三公消费过多,而民生支出不足。这个结构需要通过财政体制改革调过来,增加民生支出,减少不必要的政府投资和政府消费,遏制腐败造成的公共资金流失。要增税,也只能增加资源性和垄断性行业的税负,并减少高收入居民的逃税。
问题五:按现在的政策,城市规模越大,落户政策越严,有必要吗?这个问题我认为可以讨论。城市规模过大,会带来人口拥挤、资源紧缺等负“溢出效应”。但总体上较大城市的正“溢出效应”远大于负效应。目前确有个别1000万人以上的超大城市需要有一定的规模限制,而多数大城市能够提供更多就业机会和产业聚集空间,比中小城市经济效率更高,不应过度限制。抑制超大城市规模,行政限制作用也有限,主要应通过城市群的发展和更宽松的普通大城市发展政策,纾解少数中心城市的人口压力,使城市布局更合理。