社会救助体系组织结构之内涵及其构建路径

摘 要：社会救助体系组织结构是由主管部门、管理体制、运行方式和监督机制等四个方面组成的制度体系。目前，我国已经初步形成了具有鲜明特色的“政府主管、部门协作、民间参与、基层落实”的社会救助体系，但现行的社会救助体系仍存在管理体制未理顺、主管部门不统一、运行方式不共享和监督机制不规范等组织结构方面的缺陷，因此，应从政策、技术、制度、人才方面加以建构。

关 键 词：社会救助体系；组织结构；监督机制

中图分类号：C912.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）02-0052-04

收稿日期：2013-11-26

作者简介：项贤国（1981—），男，安徽合肥人，唐山师范学院讲师，南开大学法学院在职法律硕士研究生，研究方向为经济法、劳动和社会保障法。

基金项目：本文系2013年度河北省社会科学基金项目“河北省社会救助制度体系建设对策研究”的阶段性成果，项目编号：HB13FX002。

社会救助是国家和社会对贫弱群体给予帮助的一项制度安排。正如罗尔斯在《正义论》中所言：“所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及尊严的基础都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者。”[1]（p32）随着我国社会救助水平的不断提高和社会救助整体功能的不断增强，覆盖城乡的社会救助体系已经基本建成。但是，社会救助体系组织结构还存在诸多缺陷，为此，应从政策、技术、制度、人才等方面加以构建。

一、社会救助体系组织结构之框架与内涵

社会救助体系是国家和社会为救助社会困难群体所建立的一系列社会救助制度体系的总称，其组织结构主要包括社会救助的主管部门、管理体制、运行方式和监督机制四个方面。[2]通过调研笔者发现，尽管各地社会救助制度建设和发展水平不一，但从总体上看，我国在社会救助方面已经出台了一系列相关政策法规，有的地方政府也初步建立了分工明确、各司其职的社会救助主管部门，构建了统一领导、协同指挥的动态社会救助管理模式，确立了可持续发展的社会救助运行方式，优化了传统的社会救助监督机制，使社会贫弱群体的基本生活有了一定的保障，已经初步形成了特色鲜明的“政府主管、部门协作、民间参与、基层落实”的社会救助体系。

在管理体制上，施行“汇总式”救助管理模式和灵活管理模式。“汇总式”救助管理模式是指由街道、乡镇负责具体实施社会救助，按行政区划逐级管理，全部社会救助内容均由基层街道乡镇逐级向上“汇总实施”。上海市率先推行了这种模式，该模式方便了对被救助对象的救助，推动了社会救助制度的全面施行。灵活管理模式是指建立社会救助对象常态化的准入和退出机制。例如贵州省政府主管部门建立的出入机制，每年全面核查社会救助对象，剔除不符合条件的受助人群，吸纳符合条件的救助对象。

确立主管部门分工明确、各司其职的制度。例如湖南省政府主管部门组建了社会救助工作统一指挥领导小组，相关主管部门均在民政部门建立办事机构，由该办事机构具体负责实施社会救助；民政部门负责实施统一、全面的社会救助；财政部门负责筹集救助资金；司法部门负责实施法律救助；建设部门负责实施住房救助；卫生部门负责实施医疗救助；人力资源和社会保障部门负责实施失业救助；审计部门和监察部门负责履行对社会救助资金使用的监督职能；民间组织则是在政府统一指挥下参与社会救助。总之，政府各相关部门分工明确，权责清晰，协同配合，共同构建和践行包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助以及医疗、失业、义务教育、住房、临时救助等专项救助在内的社会救助制度。[3]（p152）

严格凭证救助和协调救助的运行方式。凭证救助是社会救助的重要方式，社会贫弱群体只有获得相应救助证件才能取得救助，它是社会救助得以顺利运行的前提，是保障贫困群体的基本生活和实现社会稳定和谐的必备条件。[4]协调救助是社会救助运行的重要手段，它是政府社会救助部门为及时解决救助问题，协调相关部门实施救助活动的一种制度。例如四川省确立的社会救助联席会议制度，规定通过召开季度例会和联络员会议的形式协调社会救助问题，统一部署社会救助工作，严格定期考核社会救助实施情况，确保救助制度得到顺利贯彻执行。

建立救助档案和统计报告制度、社会救助信息化制度等监督机制。为保障社会救助工作的顺利进行，规范管理救助项目，建立救助档案制度，保障救助工作可查、可看。同时，政府相关部门要将社会救助统计情况及时逐级上报，以备监督部门监察使用。利用计算机构建社会救助信息化传输系统，确保社会救助体系的监督有效进行，如湖南省符合标准的城乡社会救助机构均配备电脑和打印设备，建立覆盖市、区（县、市）、街道、社区四级联网系统，极大地提高了救助效率。

二、社会救助体系组织结构存在的缺陷

⒈社会救助管理体制未理顺。当下，虽然有一些政府部门成立了相对统一的社会救助工作领导小组，负责统一领导社会救助工作，但政出多门、多头管理的现象依然屡见不鲜。政府各主管部门单独实施救助工作，单独设立相应的机构和引进专业的人才，自己拟定政策，自己使用募集来的资金，不接受除审计外的监督，也不实行“筹支分离”，资金仍由个人管理。政府在重大灾害救助中的组织协调、快速应急能力不强，缺乏应对突发事件的措施。同时，劳动部门负责农村职工的社会保障统筹，卫生部门负责农村合作医疗，民政部门负责农村养老和优抚救济，形成了“多头监管”的格局， 基于自身地位和部门利益考量，导致社会救助管理与决策经常发生矛盾。

⒉社会救助主管部门不统一。社会救助是一项系统工程，涉及民政、司法、教育、社保等多个职能部门共同参与、分别实施社会救助工作。社会救助工作过程复杂，工作量大，救助对象广泛，然而，因救助标准的不统一以及救助的时机、额度随意性较大，经常会造成漏救和重复救助现象，有时甚至会发生推诿救助的情况。而由于当前统一的社会救助协调机构并未建立，各主管部门各自为政，独立管理社会救助项目，部门间缺乏有效的协作，社会救助管理中普遍存在多头管理、条块分割现象，[5]一方面，造成了人力、物力、财力等救助资源的重复和浪费；另一方面，也增加了部门之间相互协调的难度和社会救助的难度。

⒊社会救助运行方式不科学。现行社会救助体系在救助对象、方式、申请程序等方面的规定均不规范，运行方式也存在诸多问题。以确认最低生活保障户为例，由于广泛存在的隐性收入和就业等问题，导致对家庭收入的准确核定非常困难。同时，信息采集手段落后，社会救助法规或政策依据不明确，尚未建立完善的信用体系，救助部门相关信息资源不能共享，没有建立有效的信息共享机制[6]等因素使得社会救助的对象很难准确地加以界定，社会救助制度也因此难以顺畅运行。以安徽合肥为例，该市社会救助部门对家庭收入的核查采用实地入户调查，然后进行张榜公布的方法。基层工作人员虽然亲自参与收集一手调查数据，但仍存在数据失真问题。

⒋社会救助监督机制不规范。现行的社会救助监督机制存在诸多困境。首先，现有的国家监督制度过于笼统，监督机制过于陈旧，难于实施；其次，社会监督流于形式，社会公众对救助事项也不太知情，社会救助事项未纳入政务公开的范畴，甚至连救助对象也很难知晓；再次，一些公众法律意识淡薄，并不关心其标准和程序，把社会救助当成意外收获，其监督能力非常有限。最后，在社会救助制度实施过程中缺乏相应的监督机制，社会救助制度中的监督条款流于形式，常态化的监督机制在实践中并没有形成，导致救助制度在实施中流失和浪费救助资金的问题时常发生。同时，对救助对象欺诈、瞒报收入、逃避就业等行为还缺乏惩治机制，尚未建立法律、舆论、非政府组织、社区、群众等多方面综合配套的监督体系。

三、社会救助体系组织结构的构建路径

⒈运用现代化的社会救助管理手段。管理体制是社会救助体系的重要支撑之一，要紧紧依托基层社会救助管理机构，通过各种方式掌握、跟踪救助对象的基本信息和资料，建立社会救助信息共享机制；依托现代信息手段，在各社会救助职能部门间建立有机联系，实现社会救助资源共享，通过行政效能化提升救助效率，通过管理的信息化实现救助资源的整合，从而创新社会救助管理手段。

在信息公开渠道方面，要依托原有的民政信息网，进一步搭建覆盖城乡的社会救助信息网络服务平台，在这一平台上公开救助信息，及时披露救助事项，筛选确定救助对象，实现社会救助政务公开。通过社会救助的信息公开和政务服务，力争实现公平公开、资源共享、科学规范的社会救助目标。同时，民政部门要创新救助管理方式，运用现代化的技术手段，为社会救助体系提供有力的管理支撑。如利用飞信、微信、QQ等即时通讯工具在救助群体中创建群发短信系统和失业援助群。要在传统管理方式的基础上充分发挥新媒体的优势，即在办事机构安排专门服务窗口满足普通人的业务需求的基础上，安排专人通过网络和移动平台，定期进行在线政策推介、救助咨询和互动交流，及时发布各类救助政策和流程，提供业务操作视频培训，提升社会救助管理效率。

⒉构建“一口上下”的社会救助主管部门。应借鉴上海模式，构建“一口上下”的社会救助主管部门，打造城乡一体社会救助管理、监督平台。“一口上下”，是指依托民政部门的救助服务平台，整合各种救助资源，统一受理、审批和支付救助资金，进而确保救助对象无遗漏、无重叠、全覆盖。[7]“一口上下”的社会救助主管部门并不意味民政部门一家掌管救助权力，其他主管部门在其职责范围内亦可以行使相应权限，共同处理社会救助事务。

政府应成立社会救助工作统一指挥领导小组，统一领导和协调各级社会救助主管部门的救助工作，指导各部门负责社会救助的具体业务，在各自的职责范围内按时履行本职工作。民政部门作为政府主管社会行政事务的职能部门，应熟悉各项救助业务，参与实施救助工作并提供业务指导，依据社会救助工作统一指挥领导小组的授权，处理领导小组已经决定的社会救助日常事务。例如河北省的城乡社会救助工作就是在统一指挥小组的领导和协调下，明确民政部门是归口管理部门，负责社会救助的实施，对其他部门给予业务指导；教育、卫生、建设等相关社会救助职能部门协助民政部门工作，接受其业务上的指导，为建构社会救助体系提供有力的组织支撑。

⒊规范社会救助运行方式。首先，社会救助操作制度应公开、公平、公正。即坚持公开实施救助，通过动员群众广泛参与，规范救助对象的确定程序和方式，防止暗箱操作。及时公开救助资金的收支和使用情况，保证财政和社会提供的救急款、救命款实行严格的专户、专款、专人管理，保证救助资金的流向正常。此外，要结合基层村务公开、社区居务公开和政务公开等三项公开制度，逐歩建立弥合救助公示制度，将社会救助工作打造为政府的“阳光工程”，使生存型救助走向发展型救助，[8]实现社会救助理念的重大转变。其次，建立监督检查制度和考核奖惩制度。依托党的监督、政府监督和群众监督，动员政府、社会、公民个人等各种力量，建立社会救助监督制度体系，确保社会救助的良性运行，切实推动社会救助机制建设快速健康发展。同时，还要建立健全各类考核奖惩制度。一是把社会救助纳入领导责任范畴，作为政府绩效考核目标之一；二是建立社会救助工作考核制度，督促政府有关部门履行社会救助职能，建设好服务型政府，为社会救助体系提供有力的运行支撑。

⒋建立专业化的社会救助监督机制。开发专业的社会救助人力资源是建立专业化的社会救助监督机制的根本。一是要在民政部门打造一支有专业化、职业化水准的社会救助工作队伍。根据实际工作需要，面向社会公开招聘，广纳人才，配齐基本的专职社会救助工作者。同时，鼓励大中专毕业生到社会救助核心部门工作，这既可以优化社会救助高层次人才结构，也可以充实社会救助工作部门的力量。二是要建立健全人才持续学习、培训制度。政府要鼓励社会救助工作人员立足岗位、踏实好学，鼓励其参加有关社会工作的各种资格水平认证考试，为社会救助工作人员提供带薪学习、培训机会，不断提高他们的社会救助职业素养、服务意识和专业水平。三是要加强各类高等学校和科研机构社会学、法学研究和相关学科建设，为社会救助事业培养相关专业人才。四是建立健全人力资源考核奖励制度。政府应保证基层社会救助工作人员的基本生活补贴、工资、社会保险等福利待遇落实到位，确保其基本生存需求。还要建立考核奖励制度，激发社会救助工作人员的工作热情，引入激励机制。只有这样，才能为社会救助体系提供有力的保障。

【参考文献】

[1]约翰，罗尔斯.正义论[M].何怀宏等译.中国社会科学出版社，1988.

[2]李长训.建立健全社会救助体系，实现救助事业均衡发展[J].中国民政.2013，（07）：56.

[3]贾楠.中国社会救助报告[M].中国时代出版社，2009.

[4]朱德云.我国城镇贫困群体社会救助状况实证研究[J].中国行政管理.2008，（08）：9-11.

[5]李薇，丁建定.主体整合：构建中国多元化社会救助制度[J].社会保障研究.2013，（02）：97-103.

[6]唐丽娜，席恒.我国社会救助事业的现实需求与未来制度选择[J].理论导刊.2012，（02）：23-25.

[7]林艳琴.论和谐社会下的社会救助制度之完善[J].东南学术.2011，（03）：166-172.

[8]尹乃春.走向发展型救助：社会救助的制度转型与目标选择[J].广西社会科学，2012，（01）：131-134.

（责任编辑：牟春野）