我国城市积雪清扫服务供给模式的经济分析

2014-02-26孔祥鑫

行政与法 2014年2期

关键词：积雪物品供给

摘要：从经济学的视角来看，城市积雪清扫是一种公共物品，而造成这类物品供给不足的主要原因是政府垄断的单一供给模式。本文运用法经济学原理，通过分析公共物品的供需规律来探寻城市清雪服务的最优供给模式。

关键词：积雪清扫；公共物品；效用最大化；交易成本

中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）02-0037-05

收稿日期：2013-11-05

作者简介：孔祥鑫（1977—），男，内蒙古通辽人，吉林大学经济学院法与制度经济学专业博士研究生，研究方向为法与制度的经济分析。

随着我国城市化战略的推进，在一些区域庞大、人口密集、分工精细、高速运转的大中城市，逐渐暴露出运行环境脆弱的缺陷。在我国北方，冬季降雪对城市居民生产、生活的影响越来越大。城市居民对积雪清扫服务的供给质量日益关注，这一公共物品的供给状况将直接体现一个城市的政府管理水平及社会文明程度。运用经济学原理分析城市积雪清扫这一公共物品的供需规律，探寻科学的资源配置模式，将会为改进城市积雪清扫制度提供有益的启示。

一、经济学视角下城市积雪清扫服务的公共物品属性

经济一词来源于希腊语，它的本意是“管理一个家庭的人”。进一步延伸，经济活动就是为了营利或满足需求而进行的投资、生产、交换活动的总称。李斯认为，“经济学是研究人与社会寻求满足物质需要及欲望的社会科学。”[1]（p5）由于人与社会的需求是多样的，因此，社会是多种市场的组合。在传统商品市场领域，消费者以支付对价的方式从生产者（经销者）那里得到可以满足其效用的物品或服务。人类社会除了供人们一般消费的传统商品市场外，还存在一个以公共物品为交易对象的公共物品市场。在这个市场里，目前最主要的交易方式是，公众用税金供养政府，由政府承担社会管理的职责，并为社会提供个体或一般组织无法提供的公共物品。

公共物品是与私人物品相对应的一个概念。现代福利经济学中公共物品理论的奠基人萨缪尔森最早对公共物品下了定义。他认为，公共物品具有两个区别于私人物品的特性，即消费的非竞争性和非排他性。按照萨缪尔森的定义，“消费的非竞争性”指的是“每个人对此类物品的消费不会减少任何其他消费者的消费”。①“消费的非排他性”指的则是无法将不付费的消费者排除在该物品的消费之外，或者说排他虽在技术上可行，但由于实施成本过高而造成事实上的无法排他。[2]公共物品实质上是公共服务产品。在现实生活中，人们对公共物品的需求是非常广泛的，按照其满足人们的不同需求划分，公共物品包括国防、治安、义务教育、疾病防疫、交通、环卫等诸多方面。城市公共场所积雪清扫是满足市民通行、环卫需求的公共物品。经济学的最终目标是主体效用最大化，而这一目标要通过资源的优化配置来实现，像在普通商品市场中追求效用最大化一样，城市积雪清扫这一公共物品的供给，也要以社会效用最大化为目标，不断改进供给模式，降低社会成本，提升服务水平。

二、城市积雪清扫的全民模式与专门模式

当前，我国城市积雪清扫这一公共物品的供给，经历了从全民模式向专门模式供给的转变过程。全民模式的特点是，主要公共场所的积雪由全市居民依单位分工负责清扫。在上个世纪末以前曾被广泛采用。但目前，由于城市面积的扩大、个体商户与私营企业数量的激增、城市各行业专业分工进一步加强以及机械、融雪剂等技术手段的推广等原因，全民模式已显现出成本高（要停产、停课、停工、交通管制）、风险大、效率低（相对于运用新技术的专业清雪队伍）等不足，难以适应大城市发展的要求。到本世纪初全民模式已逐渐被专门模式所取代。

专门模式的特点是专门的机构、组织或个体依据法规、合同所确立的职责完成确定的积雪清扫任务。在这种模式下，一些单位、小区的内部区域由专门人员依劳务合同提供清雪服务；街路、广场、桥梁等绝大多数公共场所由政府专门机构依职责提供清雪服务。在这一公共物品的供给市场中，政府居于垄断地位。我国北方城市各地方政府均设立专门机构负责购置清雪设备、制定清雪计划，指挥协调市区内的清雪工作，并且将政府职责与供给模式通过规章的形式予以明确。如《沈阳市城市除雪规定》第六条：市除雪指挥部组织专业队伍负责市人民政府所规定的主要街路、桥梁、广场的除雪工作。区、县（市）人民政府负责其他一、二、三级街路及其门前三包区域的除雪工作。各区之间交叉街路的除雪责任按各区清扫街路责任范围划分。街道办事处负责本辖区内四级街路及门前三包区域、住宅小区、物业小区、市场摊区的除雪组织、协调、监督检查、管理工作。[3]另外，在北方各城市的清雪方案中都明确规定了清扫的范围、标准和时限。如《2010年冬季至2011年春季哈市清冰雪工作方案》规定，今年哈市确定清冰雪街路2371条、4332万平方米。其中：A类街路142条、1553.5万平方米，B类街路278条、1056.5万平方米，C类街路1951条、1722万平方米。降大雪、中雪时，A类街路雪后1日内清理并拉运完毕；B类、C类街路雪后2日内清理并拉运完毕。降小雪时，A类、B类、C类街路雪后1日内清理并拉运完毕。[4]

从全民模式到专门模式的转换，不仅弥补了全民模式高成本低效率、监督与评价难以实施的不足；而且能够集中力量和资源保证主要街路清扫任务的完成，基本满足了市民出行的需要。但专门模式仍然存在诸多问题，第一，专门模式下积雪清扫服务供给不足。专门模式的方案看似覆盖广泛，主次分明，但面对庞大的城市区域，专门模式下的专业清扫队伍仍显得力量有限，一旦降雪量加大，所有清扫力量都集中在主干道、桥梁、广场等主要清扫区域，而次干道、巷道、无物业小区内道路和人行道往往被延缓清扫或放弃清扫。由于这些区域面积庞大且为附近居民主要的活动场所，居民同样面临出行不便的问题。第二，专门模式缺少改进供给的激励机制。经济学假定市场中的主体均以效用最大化为目标，经济人会对激励做出反应。对于政府改进公共物品供给的激励主要来自两个方面，一个是监督，另一个是竞争。监督的结果是肯定或否定的评价以及确定的奖惩措施。在政治体制中，公众对政府实施监督与奖惩要付出巨大的交易成本，因此，在公共物品质量没有严重影响居民生活的情况下，公众会选择容忍现状，而不是采取负激励的集体行动。另外，从经济学的视角看，政府也是理性自利的“经济人”，会本能地扩充职能，垄断交易，排挤其他的公共物品供给的竞争者。这样，在专门模式下，政府又缺少了竞争者。显然，在缺少激励的垄断市场里，获得高质量的公共服务只能是奢望。第三，对融雪剂使用的环境成本缺少监督和评估环节。北方各城市在清雪时对融雪剂的使用大多持谨慎态度。目前，尚无融雪剂对环境破坏程度的权威实验报告。但已有初步研究结果显示，融雪剂的使用会产生污染大气、地表水，造成植物生理干旱，腐蚀道路与混凝土建筑物，破坏土壤结构等负面作用。[5]在德国，法律明确规定，居民在清扫时只能使用扫雪工具，禁止使用融雪剂，以免对道路旁的青草和树木造成伤害。另外，德国法律还规定，每年11月15日到3月15日为“冬季时间”，市区的居民需要准备雪铲、扫雪车以及沙土、锯屑、碎石子等材料。[6]而我国的专门模式则缺少对融雪剂使用的限制、监督及后果评估环节。

三、专门模式改进的必要性及阻碍因素

积雪清扫服务专门模式的优势在于可以集中资源，基本满足城市运行的需要，但这一模式运行的边际成本递增现象导致了其根本无法向市民提供优质的清雪服务，因而造成了这一公共物品的供给不足。在经济学中，边际是指生产、交换、分配和消费在一定条件下的最后增量。边际分析方法是边际学派理论的重要标志之一，边际分析是通过分析某些变量的增量对比来决定是否实施某一行为的决策方法。[7]专门模式的清雪服务供给是否需要转变，对其进行边际成本与边际收益分析可以给相关部门的决策提供科学依据。边际成本是指每增加一个单位产品导致的总成本的增加量。在坐标上，边际成本曲线是一条先抑后扬的曲线，这是因为，在产量达到一定数量以前，由于产量的增加，平均固定成本会减少，被称之为规模经济。但是，当产量达到一定数量以后，继续扩大或维持这一产量，必然会增加固定总成本的投入，这样，就会导致边际成本的递增。政府在提供城市积雪清扫服务过程中，随着人力、物力资源的投入，每一年因人员管理、设备损坏与维修、物资采购与储存等产生的成本都会迅速增加。科斯曾指出：“政府的行政机制本身并非不要成本，实际上它的成本大得惊人。因此应当认识到既存在市场失灵，也存在着政府失灵。”[8]专门模式发展的必然趋势就是出现边际成本递增的现象。以长春市为例，长春市近三年来累计投入资金1.8亿元用于购置清雪设备。2012-2013年冬季，市、区两级政府累计投入清雪资金1.36亿元。[9]可见，三年来长春市清雪资金投入呈逐年快速增长的趋势。清雪资金主要用于支付购置高效清雪设备和清雪设备的存放、维修费用以及数量庞大的环卫工人的工资。而由于城市拥堵、大量巷道不适合机械作业，城市清雪服务的水平却难有显著提高。相对于资金投入的大幅增长，城市积雪清扫的质量与效率并未获得明显提升；面对庞大的清扫区域，政府即使不断投入人力、物力资源，仍难以满足居民出行的需要。这种边际成本增加而收益增长缓慢的现象，又被称为边际利润递减现象。边际利润的负增长提示我们应当减少投入或改变产品供给模式。

在我国，改进清雪服务的供给模式存在两方面的阻碍：

第一，政府垄断供给，其它社会力量供给意愿不足。在政权即国家的一元结构社会，政府善于将权力与职责在社会中平行地无限延伸，政府承担的职责多少与其利益的大小成正比。因此，在一元结构社会，专门供给模式是符合政府利益的。但是，专门模式给人们一种“一切我们干，你们不用插手”的感觉，这就打消了市民和其他社会主体主动参与的积极性。社会力量在这一交易中只能处于被动消费者的地位，不但不能直接参与这一公共物品的供给，而且还缺少对计划制定、工具优化、费用预算、标准制定、事后评价等过程的参与，实际上，政府的这类供给行为是缺少监督与激励的。

第二，交易成本过高限制了社会资源参与这一公共物品的供给。科斯认为，交易成本过高是限制交易完成的主要原因。交易成本是指用于发现交易对象、讨价还价、检验质量、交付、结算等活动花费的资金与时间。[10]（p3）社会力量参与公共物品的供给一般有两种模式：一是公益组织的公益劳动，二是私人的商业行为。如果这两种方式能够成为城市清雪服务专业模式的有效补充，那将会从根本上解决这一公共物品供给不足的问题。但这两种方式的参与都面临着交易成本的限制。首先，清雪公益组织的形成需要有公益活动的组织者，组织者需要调查社区内谁有参与这项公益劳动的意愿。即使社区内有参与公益劳动意愿的民众，但要想形成组织并参与这一公共物品的供给，还需要有参与热情的人们相互交流，取得互相的信任并对参与供给的时间、标准、范围达成共识。这些环节的成本将是巨大的，其阻碍了公益劳动团体的形成。其次，私人的商业行为面临的最大问题就是收费问题。公共物品的一个显著特征就是无法限制不付费的消费者进行消费。积雪清扫的受益者众多，商业清扫公司无法像供暖、供水等企业那样，限制不付费的消费者进行消费，由此民众会产生“搭便车”的心理，使商业收费无法实施。而作为“经济人”的政府，扩大自身职责、扩充机构符合其利益最大化目标，因而其更愿意扩充自己提供此项供给的人员与设备的规模，而缺少花钱雇佣商业服务的打算。

四、城市积雪清扫综合供给模式设计

现实表明，北方城市的清雪服务水平有待提高。美国法经济学家斯蒂文·萨维尔认为：“原则上，社会常常希望有人提供公共物品。按照剩余标准，如果某物品对于所有希望分享的个体的价值大于供给的成本，社会就希望提供这样的公共物品。”[11]（p33）也就是说，对于清雪服务，社会希望进一步提升服务质量，并且要使提升质量花费的成本小于提升服务质量带来的收益。这就需要我们进一步改变清雪服务供给模式。随着我国城市化进程的推进，那种完全由政府大包大揽的社会管理模式已经不适应社会发展的需要，私营主体、公益力量作为政府的补充参与提供公共物品、承担社会职责的模式已展露出生机，我们将这种模式的城市积雪清扫服务称为综合供给模式。

第一，在综合供给模式中，政府仍然是城市积雪清扫服务的主要提供者。城市积雪清扫服务的工作量与设备资金投入巨大、季节性强，私营主体与公益力量无法独立承担提供这一公共服务产品的资金投入。据初步统计，在我国北方省会城市，每年为满足高效清雪的要求，先进的清雪专用车辆至少要达到700台，而目前我国清雪市场的私营部门难以承担提供这类公共物品所需的高昂成本。因此，在我国当前的社会条件下，政府仍是这一公共物品的最佳提供者。

第二，清除城市积雪这一公共物品完全由政府垄断供给是缺乏效率的方式。并且，由于城市清雪服务的需求巨大，这个市场会对私营部门参与供给产生激励。另外，在一些分散地段，几个人利用早晚时间即可清扫完毕，这也为附近居民参与有偿服务提供了条件。因此，可以由基层政府将不宜纳入政府专业部门清扫的区域进行划分、标价、公示，通过合同承包、补助等方式向社会购买服务。私营部门参与公共物品供给，在世界上也不乏成功案例。例如在加拿大，当地政府把清除积雪作为一项工程任务，通过竞标，分区按片承包给各专业清雪公司，签订合同，明确责、权、利，确保城区积雪即时清除。相关条款规定，当路面积雪达八公分厚时，必须立即开始清除。在加拿大，150平方米的停车位，每年的清雪费是600加元。这些费用由清雪公司直接收取。[12]当前，在我国，制约城市清雪服务水平提高的主要障碍还是资金问题。没有资金就无法增加人力、物力及技术的投入。随着我国经济的发展，人们更加期盼高水平的公共服务，愿意且有能力支付相应的费用。

第三，政府部门要为公益力量参与清雪服务创造条件。在通常情况下，市民也有参与公益活动、实现自身价值的情感需要。政府要做的是满足市民的这种需求并降低公益组织提供公共服务的交易成本。因此，政府官员和社会精英应当率先垂范，组织并积极参与城市积雪清扫志愿服务，激发民众的社会责任感。政府应当以平等与合作的意识，邀请民间组织基于公民参与和共同承担公共责任的自觉，与政府共同从事公共事务执行和公共建设工作。[13]此外，政府还应当坦诚地向公众告知力量所不能及之处，划清区域，告知标准，招募志愿组织参与积雪清扫服务。

第四，制定相关的制度给特定主体设定无偿清扫义务。与西方国家城市别墅式住宅较为普遍不同，我国城市由于人口密集，居民绝大多数居住在公寓式集体住宅，因此，通过立法对城市居民普遍设定无偿清扫义务的做法会由于责任区无法划分以及监督成本过高而无法实行，但是，一些地段由相邻单位、居民或个体工商户清扫是最有效率的。例如临街的商铺，由于经营需要，可能不会等待环卫工人来清扫门前的人行道。显然，由于他们占据地利，易于分工，又有“自扫门前雪”的动力，所以这些区域由他们负责更能减少清扫成本。但是，这类主体的自觉清扫又存在随意性强、标准不统一以及与环卫部门缺乏协调的问题。对此，政府可以直接通过法令的方式，强制性地要求他们在规定的时间里，按照统一的标准，对确定的区域承担无偿清扫的义务。如德国地方法律规定，如果市民自家（别墅或非公寓独立住宅）门前的道路在规定的时间内没有及时清扫，就将面临少则几十欧元、多则1万欧元的罚款。如果房主没有扫雪而致使他人在自家门口摔倒，要负法律责任并承担“受害者”的医疗费用。在美国俄亥俄州等城市，市政府要求房主必须在雪停后的第二天中午前把雪清扫干净，否则初犯者将被罚100美元，如果一个冬季被罚三次，还将面临90天的监禁。另外，铲下来的雪不能堆到路边上，因为这会使政府付出更多的人力物力派铲雪车来把雪运走。在严格的法律制度下，没有人敢偷懒。所以雪一停，就会看到家家户户门口热闹非凡的景象了。

此外，社会力量不仅要直接参与公共物品的供给，还应当对政府的公共物品供给进行监督和督导。公共选择理论认为：“（政府）在经济市场和在政治市场活动的是同一个人，没有理由认为同一个人在两个不同的市场上会根据两种完全不同的行为动机进行活动，即在经济市场上追求自身利益最大化，而在政治市场上则是利他主义的，自觉追求公共利益的最大化。”[14]在提供公共物品这一缺少竞争的特殊市场里，由于缺少竞争和激励，政府专业部门往往安于现状，怠于提高劳动效率，忽视环境成本和无端加大预算成本。对此，应加强对政府专业部门的监督和激励，成立一个代表民众的组织，参与城市清雪方案的制定并在每年权力部门通过政府专门机构的预算时发表意见。

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