城市化进程中镇管社区党建工作

李鸿渊

[摘 要]当前，破解镇管社区党建工作的发展难题，既要考虑乡镇体制下党委和政府直接管理的具有城市性质的特质，更要立足镇管社区党建工作实际，理顺基层社会自治主体关系，创新镇管社区党组织设置模式，从而发挥社区党组织在基层社会管理中领导核心作用。

[关键词]镇管社区；难题；思考

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）01-0052-03

一、镇管社区党建工作发展与现状

镇管社区党建工作是随着城市化进程出现的。镇管社区党建不同于城市社区党建与农村社区党建，其包含撤村建居模式，动迁安置小区党建工作模式，城镇原有居民小区党建工作模式，新建住宅小区外来人口主导的小区党建工作模式。

（一）过渡性。镇管社区党建是城镇化进程中的产物，是由于镇、村体制不可能短时期内转变为城市的街道社区管理模式，既不同于传统的农村，也不同于城市社区，而是镇党委直接管理具有城市化特征的社区党建工作模式，其本身具有过渡性。

（二）多样性。社区党建工作职能呈现多样性，由于镇管社区党建存在明显的地域和人员结构差异，既不能简单的实行传统的镇管村的党建模式，也不能一刀切式的街道管居委会的模式，而是要采用分类指导的镇管社区党建模式，既要延续和借鉴农村党建分类指导的功能党小组有效形式，也要重视发挥社区党组织服务居民不同利益诉求的组织培育。

（三）复杂性。社区党员成分呈现复杂性，随着城市基层管理体制的改革，社区党员的数量不断增加，结构比较复杂，除离退休老年党员，还包括下岗待业职工党员，人户分离党员，部队复员、转业、退伍党员，毕业待分配的学生党员等。这些党员由于生活背景、文化水平差异较大，思想认识有一定差距，管理起来有一定难度。

（四）多元性。社区利益诉求呈现多元性，社区中不同人群有着不同的利益诉求，困难党员需要党组织给予救助帮扶，市区导入人口需要的是公共服务设施的便利，农村导入社区人口需要提供就业岗位，特殊群体需要党组织提供心理疏导和精神关怀等。

（五）综合性。社区党建活动方式呈现综合性，由于党员流动性强，传统的党员活动方式要坚持，又要考虑到年轻党员的需求。因此镇管社区党组织活动方式大都是网上网下相结合的方法，采用传统学习与特色项目相结合的方式，为社区党员提供综合性的服务。

二、镇管社区党建存在的难题与挑战

小城镇是“城之尾、乡之首”，是城乡结合的社会综合体，也是新型工业化和农业现代化发展的重要平台。但是，由于城镇人口的快速增加，人员的流动性日益增强，在社区服务的相关公共资源紧缺的情况下，社区党建工作的进一步创新面临着新的困难和挑战。

（一）镇管社区党组织功能不健全。一是社区党建有效覆盖难。辖区内不断增加的新经济组织和新社会组织，同时社区党组织的覆盖区域较大，一般讲镇管社区党组织覆盖区域平均为5-6个居民区，社区党组织难以进行精细化管理和服务。

二是形成社区党建合力难。社区党建依托的基础设施相对滞后，导致社区党建工作开展缺乏有效依托，同时，由于部分社区单位党组织对社区党建工作的认同感和参与意识还不够强，区域大党建工作氛围尚未真正形成。社区内在职党员参与社区事务的范围和程度很有限，缺乏合适的平台和途径，发挥作用不明显，社区党组织、驻社区单位、党员群众三个行为主体之间难以形成社区党建合力，影响了社区党建工作的全面开展。

三是社区党员服务管理难。一方面，社区党员身份多样，社区党员存在着“转岗党员多、困难党员多、老年党员多、隐性党员多”的现象，不同状况的党员对组织需求不同，存在着教育管理难的问题。比如，导入型社区中存在着数量不小的隐性党员，不公开自己的党员身份，社区党组织既不了解情况，也难以对其开展管理教育。另一方面，社区党组织活动资源较少，并缺乏有效的约束手段，难以保障党员的全面参与和开展内容丰富党员活动。

（二）社区党组织和党员作用发挥有限。一是党组织领导核心体现难。“上面千根线，下面一根针”，社区工作范围扩大，管理服务内容增多，行政性任务加重，党务干部既要做好一些长期性的“中心工作”，又要应付日常性“繁忙事务”，还要配合相关职能部门开展一系列的临时性工作，社区党建工作仅限于维持日常的党组织生活和完成上级党委分配的工作，存在着“满足于应付、流之于形式”的现象。

二是组织活动有效开展难。党员组织关系的转入与经济福利待遇紧密联系，由于动迁而来的社区居民，或者居住在城区的居民，也不愿意将组织关系转入所居住的社区，主要是原村党组织的资金充足，党组织生活的过分强调物质化、福利化、娱乐化倾向，往往会使党组织活动流于形式，党组织对社区党员教育管理与服务不能适应党员的要求。

三是社区党员作用发挥难。社区在职党员通常单位意识浓，社区意识相对较弱，在职党员参与社区活动也缺乏激励约束机制。社区中的退休党员体弱多病，是党组织关心帮助的对象，流动党员由于人户分离和工作外出等原因平时难于沟通联系，“人在户口不在，户口在人不在”的现象严重。由于党员流动性较大，常规性的组织社区党员开展党员活动都有困难，社区党员发挥作用面临着在社区的老党员难以发挥作用，年轻党员没有时间参与社区党组织活动的困境。

（三）社区党务干部人才建设面临瓶颈。一是社区干部角色转变难。目前，居委会年轻的干部较多，虽然学历较高但社会经验不足，而社区党建工作对象大多是老年党员和居民，在处理各项工作和难题上缺乏有效措施，与居民沟通交流缺乏亲和力，社区中也有“上班来办公室、下班就回家”机关化作风现象。

二是社区党建工作创新难。部分村由干部转岗而来的居委会干部，从事社区工作的能力需要学习和适应，对创新存在畏难情绪，习惯于用老办法、老经验办事。新选聘的大学生缺乏社区工作技能和经验，首要的任务是熟悉和胜任社区工作，也谈不上创新。

三是社区党务干部属地难。社区干部属地化是法律的规定和社区自治的趋势，目前镇管社区党建工作中，社区干部“一肩挑”的比例非常高，好处是工作推动上效率更高。在社区干部人才相对紧缺的情况下，立足党员在一定区域范围内的流动的现实，不能过分强调属地化，否则反而会使干部选聘陷入困境。

（四）城镇居民市民化程度不够。一是市民意识形成难。居住生活在社区的居民并没有完成市民身份的转变，尤其是居住在村改居或拆迁的小区，还习惯于村民的生活习惯，没有相应的主体和责任意识。比如，调研中发现这些小区居民交物业费的比例很低，他们认为住在自己家里还要交什么物业费，大多是由村改为居委会的承担。

二是居民融入社区难。外来人口导入集中区域，新松江人对社区的认同度低，由于流动性强，对社区党组织缺乏信任，与社区党组织联系沟通的主动性不强。由于户籍、文化背景、以及工作收入差异等因素，居住在社区的非户籍人员的社区归属感不强，参与社区活动的积极性不高。

三是社区矛盾化解难。社区是人们生活和工作的场所，是流动人口的集散地，是社会矛盾的集聚地，城乡结合部的小区往往是群租现象、安全隐患、小区卫生、无证经营等问题的集聚地，社区作为维稳的最小单元，现有的人员和资源与承担的维稳责任不匹配。

三、创新镇管社区党建工作的对策思考

进一步深化镇管社区党建工作就要把社区生活共同体作为共同的理念，进一步明晰社区党委会的功能和职权，构筑镇管社区党建工作的组织基础和工作资源。

（一）科学设置镇管社区的组织架构，健全党建工作网络。党的十八大报告提出了健全党的基层组织体系的要求，加强城乡基层党建资源整合，建立稳定的经费保障制度。对镇管社区党组织而言，就是科学设置组织架构，有效整合社区的资源，探索镇管社区党建工作组织网络。

一是因地制宜，合理划分社区党组织设置范围。镇管社区党建关键是加强镇党委对社区党组织的领导和指导，充分发挥党在社区基层组织的领导核心作用。镇管社区党建依托镇级行政架构进行管理，有利于充分利用现有的组织网络资源，实现向城市社区顺利过渡和顺畅衔接。可在镇和居委会之间划分多个社区单元，在设立社区党委、综合党委和区域性党建协调委员会的基础上进行分片管理，并加强社区各类综合协管队伍、居委会干部队伍建设，形成一支专业化、合理化于一体的社区管理者队伍。

二是纵横结合，搭建镇管社区党建的资源支撑体系。加强镇管社区内党建资源的联系和沟通，居民区党组织既要与社区内机关、企事业单位进行横向联系，又要与社区内在职党员进行横向联系。辖区单位之间的横向联系在于扩大社会资源，搭建社会资源网络，通过社区结对共建、文明社区共建、社区党建联席会等形式，整合社区辖区内的各种社会资源，争取社区党建工作的经费、人才等资源平台。社区内在职党员的横向联系在于挖掘社区党组织内的人力资源，激活社区党建活力。

三是先期介入，强化建立社区党组织主导整合的服务架构。社区党组织是社区运行的领导核心，凡是党组织先期介入和领导核心作用发挥好的社区管理体制就比较顺，可用制度的方式明确社区党组织对居委会、业委会和物业公司的领导地位和指导内容，把社区党建工作先期介入制度化。比如，党组织对物业公司成立人员的提名建议权，协调解决矛盾过程中的调解功能等，防止党组织功能的滞后化、边缘化、虚无化。

（二）培育居民社区自治，强化镇管社区党建的服务功能。党的十八大报告提出建设马克思主义学习型、服务型创新型政党，对社区党组织而言，直接面对基层党员群众，最为重要的是社区党组织为党员群众提供有效服务，发挥党组织在社区中的凝聚、整合、引领功能。

一是重心下沉，把社区党建工作落实在服务居民的具体工作中。党建工作不能脱离社区的日常管理服务工作，避免镇管社区党建工作的边缘化，就要切实承担好团结居民群众、动员群众、组织群众的重要职责，把一切积极因素调动和凝聚到构建社会主义和谐社区上来，党组织就必须下沉到社区行政工作中来，防止社区党建工作内容的空洞化和虚无化。因此，镇管社区党建工作人员和镇管社区行政管理人员交叉任职，有助于在工作经费、管理网络上等的保障，镇管社区党建工作才会落在实处。

二是组织延伸，引导社区各类自治组织健康发展。随着社区公共设施的不断完善以及居民精神文化需求的增长，人们从家庭的有限交往逐步向社区扩展，近年来社区中涌现出的各种社团、协会，群众自发组织活动出现是居民生活圈扩展的体现，客观要求社区党组织支持和培育社区居民团体。因此，可探索将党建向这些组织延伸，在这些自治组织中以党支部或党小组的形式建立党组织，延伸党建触角，通过各个社区自治组织中的党员骨干来凝聚一批党员、服务一批群众。

三是设岗定责，强化社区党员服务社区居民的能力。社区党组织要立足于共同推进社区建设，着力实施党员设岗定责，发挥党员服务居民的作用。将社区建设中一些带有社会性、公益性、群众性的工作，细化成以专项业务为特点的工作岗位，根据在职党员、退休党员的优势和特长，创新党员设岗定责的平台，用责任的形式落实到党员身上，把党员的义务具体化，引导社区广大党员把牢记宗旨、履行义务转变为对社区、对社会的奉献。

（三）注重社会融入，培育社区生活共同体。流动人口的社会融入是构建和谐社会的基础。十八大报告提出，加快完善城乡一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。在我区常住人口大大超过本地户籍人口的情况下，既面临着公共资源重新配置的压力，也有着城市群体的利益冲突，因此镇管社区党建工作必须把培育社区共同体作为重要目标加以推进。

一是尊重平等，把外来人员的管理服务融于一体。在面对大量外来人员导入的现实下，需要加大对外来人群的服务，寓管理与服务中，引导社区居民向市民转变，由被动管理对象向社区管理主体转变，开展形式多样的社区文化活动，通过服务和凝聚提升社区居民对社区的认同感。

二是合作参与，有序吸纳流动人口参与到基层社会治理。在条件成熟的社区，社区基层组织可以按照一定的条件和程序逐步对流动人口开放，吸纳流动人口中的党员和优秀分子成为基层社会的管理者，提高流动人口参与融入社区活动的积极性，培育社区居民的主人翁意识。

三是自治共享，引领激活社区生活的归属感。社区党组织要积极发挥流动人口中的党、团员的作用，组织引导社区居民参加社区的党、团组织活动，在社区共同生活中培育丰富和融洽的人际关系，关爱导入人口的心理健康，弥补垂直性职能部门的不足，增强流动人口的归属感和认同感。

作者系中共上海市松江区委党校科研室主任、副教授

责任编辑：周奕韵